我國新能源發電項目用地風險構成及治理機制探析

劉繼瀛，陳世香，何芳艷，朱勝姣

新能源指可以替代傳統化石能源的新型能源，具有可再生、可持續發展性質。新能源發電區別于傳統發電，是實現“2030 碳達峰，2060 碳中和”戰略目標的必要途徑。發展新能源發電項目不僅有助于應對傳統能源短缺問題，重塑長期以來依賴化石能源消耗發展模式，也是當下各國構建綠色低碳循環發展經濟體系、提高能源供給保障能力的重要舉措。在各級政府大力推動下，我國以光伏發電和風電為代表的新能源開發利用項目取得顯著進步。然而，當前新能源發電項目發展面臨種種限制與困境。其中，新能源發電項目的主要特征就是開發大規模的光能、風能等可再生資源，其核心投入資產之一是土地。用地構成制約新能源發電項目開發建設進程的核心問題之一。

學術界對新能源發電項目用地問題的關注度不斷提升。既有研究發現，大規模發電項目會產生負面社會影響，需占用大量土地資源，一定程度上剝奪了當地弱勢社區賴以生存的土地，因而需要制定合理且可持續的土地使用計劃，減少土地使用過程中的相關問題，尤其是占用農地過多、用地成本高及不符合規劃等現實問題。其中，風電項目用地出現了禁建與限建區域劃分不明確、林地審核機制不規范等問題，在審批程序上存在審批部門過多、流程復雜等問題。值得注意的是，有學者在項目用地風險相關主題研究中發現土地產權模糊的體制缺陷導致光伏產業投資的“潮涌現象”，出現了以征代租、未批先建等風險。相關研究還就風電項目開發建設使用林地的用地限制、審核手續等法律問題進行分析，認為新能源發電項目首先需要解決的是用地問題，應著重考慮土地利用因素。有研究指出，在項目用地規劃之初，項目開發主體須在法律允許范圍內，制定土地利用計劃，使得項目用地得以合理且可持續利用。此外，新能源項目用地也應改變用地方式，堅持用途管制為主要手段以實現科學精準管控，推動項目用地由粗放式開發向精細化模式轉變。

綜上發現，由于土地資源的稀缺性和國家日益嚴厲的管控，在用地獲取、運營與用途監管等項目用地過程中涌現出各種風險。準確識別項目用地過程中的現實風險，建構系統規范的治理機制，已構成優化新能源發電項目開發建設制度環境、推進可持續發展的重要保障。然而，當前有關新能源發電項目用地風險的研究偏少，有關風險識別及其治理機制建構相關主題尚未形成系統研究。為此，本文嘗試對新能源發電項目建設過程用地風險進行系統識別，以圖提出建構針對性風險治理機制的策略措施組合。

一、基本概念與研究方法

（一）用地風險與風險識別

風險通常被定義為不利影響的嚴重程度和出現概率的一種衡量。在項目管理領域，項目風險是指為實現項目目標的活動或事件的不確定性和可能發生的危險。所謂用地風險，在本文是指在新能源發電項目開發建設與運營過程中，各種用地的取得、報批與運營活動由于種種主客觀因素的影響，導致經濟社會損失等不良后果的不確定性。這里的損失是指對個人、企業和政府等相關項目開發建設主體的生存權益或財產權益產生的不利影響。

用地風險管理是新能源發電項目管理過程不可或缺的構成部分，也是相關政府部門主動進行社會治理風險防控、優化新能源發電項目開發建設制度環境、推進新能源發電項目可持續發展的職責所在。對于相關政府部門而言，其實質是要辨識項目用地風險和不確定性的源頭及其危害性，采取合適行動方案與管理措施，控制和預防項目風險，減輕或消除風險的不利影響。用地風險管理的基礎前提和首要環節是風險識別。該項職責要求對所有可能發生的風險事件有一個完整描述，嘗試回答“出錯的是什么？”換言之，所謂風險識別，就是要對存在于項目用地過程中的各類風險來源或不確定性因素，按其產生背景、表現特征和預期后果進行界定和識別，實現對風險因素進行科學分類或說對用地風險構成類型進行分析。

（二）新能源發電項目用地與用地取得方式

新能源發電項目用地涉及國有和集體土地，既有建設用地，也有農用地和未利用地。依據相關規定，新能源發電項目運營管理中心等建筑設施屬于永久用地部分，原則上要按照建設用地類型進行管理。風電場等項目非永久用地取得方式的確定，則由開發商按照規定要求且結合實踐情境具體確定。調研發現，新能源發電項目不同部分不同類型用地取得方式的確定與實施，需要遵循各層次政策法律規定和基于實踐情境錯綜復雜的操作性要求，受到多方面主客觀因素的制約與影響，從根本上決定著項目用地風險可能性及其類型。

具體而言，目前我國新能源發電項目用地取得方式主要有四種。首先，涉及土地類型為建設用地、國有非林地或國有未利用地時，要采取劃撥或出讓方式取得。調研發現，出讓與劃撥方式主要適用于項目運營管理中心等建筑設施永久用地的取得，對于光伏列陣或風電場等大規模設施裝置用地的取得，采取出讓或劃撥方式則很困難。究其根源，土地出讓成本太高。即使在農村地區，對于沒有太多升值空間的土地，“一畝地（出讓成本是）15萬，這基本上是一個標準價格。我們占地兩千多畝，這得多少錢？”（CH20200714）而劃撥建設用地使用權目的是公共利益，非公益性建設項目不能采取劃撥形式。其次，租賃戈壁、荒漠、荒草地等未利用地成為新能源發電項目用地取得的主要方式。基本農田原則上不允許用作建設用地。項目占用林地、牧草地等特殊農地時，除了應按照規定辦理建設用地手續或簽署相關租賃協議外，須履行額外報批手續。而且，“應當從嚴提出要求，除樁基用地外，嚴禁硬化地面、破壞耕作層，嚴禁拋荒、撂荒”。由于嚴格限制，新能源發電項目事實上很少使用特殊農地。再次，發電項目送出線路占地是零星用地，屬于建設用地，理應辦理建設用地手續。但有關這類用地報批手續的法律與政策文件不斷調整，項目建設方主要根據所在地省級政府相關規定進行操作。很多省份明確規定項目建設方對土地所有人或使用權人給予一次性經濟補償，送出線路可采取“以補代征”形式占地。比如，《湖北省電力設施建設與保護條例》第十七條第二款則規定，架空電力線路走廊（包括桿、塔基礎）和地下電纜通道建設不實行征地，電力設施建設單位應當對桿、塔基礎用地的建設用地使用權人或者土地承包經營權人給予一次性經濟補償。最后，對于集體所有未利用地，即不宜采取家庭承包方式的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等農村土地，可以采取招標、拍賣、公開協商等方式承包。但對于已經發包給集體經濟組織成員的“四荒”土地，項目建設方須經由土地承包經營權流轉方式從承包人處取得土地使用權。依據有關規定，新能源發電項目可通過以下方式獲得集體所有未利用地的使用權：一是村委會直接把土地發包、流轉給公司；二是承包方出具流轉委托書前提下，可以委托發包方或中介組織將土地流轉出去；三是承包經營權流轉接受方對土地承包經營權進行再流轉。

（三）研究方法與思路

用地風險識別就是確定哪些風險事件可能影響項目用地，并依據各自特性對所涉及風險進行分類，明確用地風險的構成類型。為此，本文將綜合運用焦點人物訪談、實地觀察和文本分析等經驗研究方法，對項目用地過程中存在的風險事件及其類型進行研判。

具體地，本文基本研究方法與思路在于，首先，是經驗數據的系統搜集。項目組于2020 年6 月至2021年9月期間前往安徽、江蘇、云南、貴州等省份的8個地市，深入分布于東中西部不同地理空間、不同能源與規模類型的10 余個新能源發電項目建設與運營現場，經由對項目建設與運營方區域負責人、一線項目經理人員的半結構性人物訪談，獲取有關新能源發電項目用地風險問題的一手訪談資料和有關項目用地論證報告、報批文件、法律法規與政策文獻諸方面的二手資料。其次，進行資料整理與文本分析。經由一手訪談資料、二手文獻資料和網絡搜集資料的三方互證，不確定資料則采取補充調查進行證實和補充完善，最終獲得13萬余字的文字資料。在此基礎上，運用文本分析方法對文本資料進行編碼分析，實現對新能源發電項目開發建設過程中用地風險的關鍵事件及其類型構成的系統挖掘。文本分析法能夠將非結構化文本信息轉化為結構化定量信息，具有客觀性、系統性、科學性的特點。最后，基于營造良好新能源發電項目制度環境的社會治理目標，為了合理規避、控制、降低各種用地風險，提出建構有效風險治理機制的各種治理策略。

二、新能源發電項目用地風險的基本類型構成

項目風險識別的基本任務是將項目不確定性轉變為可理解的風險描述，就是要基于經驗數據和相關文獻資料，確定可能影響項目的具體風險事件，并依據風險特性對其進行合理分類。基于文本分析發現，當前我國新能源發電項目用地風險集中體現在用地取得、報批與使用等環節。

（一）用地取得過程中的常見風險

1.劃撥用地風險

依據《土地管理法》及《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》相關條款規定，以劃撥方式取得國有土地使用權的土地使用者因遷移、撤銷、破產或其他原因停止使用土地的，市、縣人民政府應當無償收回土地。由此，經由劃撥方式取得的土地，就面臨著國家無償收回的風險。同時，土地使用權人將劃撥土地對外出租的，應當向當地市、縣人民政府補交土地使用權出讓金或以出租所獲收益抵交土地使用權出讓金。據此規定，補交土地出讓金的義務主體是出租人，但如果沒有在租賃合同中予以明確約定，一旦該筆費用實際發生，出租人可能會將其轉嫁至承租的新能源項目開發建設與運營企業。

2.出讓用地風險

首先，土地出讓金是地方政府財政收入重要來源，地方對土地出讓金的依賴不斷強化，給出讓對象帶來的潛在風險也日顯突出。而且，在地方政府掌控土地資源配置權的情形下，還存在著官員“尋租”可能性。其次，集體經濟組織可能將耕地集中后再以“以租代征”方式出讓給項目建設方，改變耕地用途，導致農地非法進入非農市場。最后，土地出讓費用持續上漲也是項目建設方在受讓土地中需要考慮的風險。調查發現，江蘇鹽城市響水縣新能源項目用地2015 年每平方米出讓費是110元，2018年漲到每平方米180元。

3.租賃用地風險

首先，存在以租代征風險。以租代征牽涉到農用地轉為建設用地使用這一關鍵環節。對于集體土地租賃，地方政府擁有絕對控制權，在租賃過程易形成地方政府、項目建設方、村民三方合謀行為，致使耕地保護與用途管制制度“形同虛設”，法定農用地轉用和土地征收審批手續被非法規避掉。其次，涉及租賃集體未利用地時，由于信息不對稱，項目建設方通常會尋求當地政府作為中間人同村集體簽署合同。但訪談發現，由于種種主客觀因素的影響，項目建設方往往未能有效核實土地的實際權屬。如果出租人并非實際土地承包權人，或是實際土地承包權人但未取得土地權屬證明，將導致土地權屬不清糾紛。一旦如此，項目建設方往往會為此付出巨額后續溝通成本甚至導致已建成項目無法正常運營。最后，在租賃農村集體土地過程中，有可能由于未按照相關規定遵循必要的集體民主表決程序，造成部分村民不知曉土地租賃事實。這會導致租賃合同無效，致使項目建設方遭遇一地二租等法律責任風險。較為典型的有巢湖陸上光伏一地二租案。某新能源項目建設方與某行政村村委會簽訂租賃合同，并在土地上修建了光伏發電設施。但是，在簽訂租賃協議前，同片土地已經被行政村下屬自然村租賃給他人。而且，這個糾紛在租賃合同簽訂幾年之后才暴露出來，“人家（租賃者）找到我們這兒，他們可能先找過村委會，村委會也沒有理他。后來他們開始打這個官司，剛開始是村委會打這個官司贏了，然后今年又開始上訴”。（CH20200714）調查發現，這種典型用地風險的根源在于，“有些農村的管理是非常混亂的。有些人他租給你的，他可能都忘了，他再租賃給別人。這個現象也很普遍”。（CH20200714）

4.流轉用地風險

現行土地管理制度下，土地流轉受到農戶承包權邊界模糊和不穩定等問題的影響，會導致非法流轉土地風險。其主要誘因在于低征收補償與高出讓價格的反差。為獲取高額征地補償金，一些農民會冒著失去耕地的風險將土地交由集體經濟組織集中流轉。而項目開發方在與村委會或村集體經濟組織簽訂土地流轉合同時，往往忽略或未能事先依照法定程序取得農戶的書面同意書，造成侵犯農戶土地承包經營權的既定責任事實。這種情形由于程序違法而會導致流轉合同無效。

（二）用地報批過程存在的常見風險

1.不同行政部門審批條件互為前置

在用地報批過程中，在不同審批程序之間，既有不同部門的“并聯審批”，又有不同部門的“串聯審批”。訪談發現，串聯審批過程會出現“互為前置”困境。例如，某新能源發電項目需要辦理用地權屬批復手續，土地審批部門要求項目開發方提供用地規劃許可證，但規劃部門審批的前置條件卻是要求項目開發方先確定土地權屬。“縣國土局讓我們提供用地規劃許可證，但是我們去規劃局那邊，那邊的意思是你必須先拿到土地權屬，才能去辦規劃，所以它們倆就是互為前置。”（TCGZ20200715）這種現象并不少見，“有的部門執行的是要你先拿批復后辦理規劃，有的要求你先辦規劃后拿批復，這是當地政府自己的規定。”（TCNZ20200715）結果致使用地申請遲遲得不到批復，造成項目延遲開工。

2.審批標準的不可操作性

一些政策或法律規定不明晰，甚至相互矛盾，致使用地報批手續難以順利實施。在安徽某項目報批過程中，規劃局認為風機不應辦理用地規劃許可證，“只有高大的建筑才能給你辦規劃。對風機來說，不算高大建筑，只算安裝設備，因此不用辦理用地規劃許可證”。（TCGZ20200715）但是，風機塔基、升壓站等項目配套設施產權證的報批又以風機用地規劃批準為前置條件。這導致后續用地建設報批手續難以為繼，給項目開發建設帶來合法性風險。

標準不可操作性還可能是程序問題，尤其是不同部門間的協調問題。隨著審批制度改革深入推進，各地紛紛建立審批權力、流程與責任清單，通常包含有審批期限的服務承諾制，但報批環節依然有可能陷入程序困境。比如，辦理海上風電路由輻射的許可要征求軍事部門意見，相關部門也不是不辦理，“你一給他提交一個申請，他立馬當天就給你回個文，由于什么什么（原因）暫且不同意，就否定掉放在那，然后就跟你講我們不是不同意，是暫且不同意。那要怎么辦呢？你幫我論證一下，符合不符合空間的規劃。他要你補充論證，一論證就是一兩年時間，這企業根本就沒辦法，然后省里面也沒有辦法”。（DFTD20200717）由于不同機構之間協調問題所導致的困境是項目建設方很難應對的風險類型。

3.不同行政部門對地類性質界定不一致

新能源項目建設用地經常面臨主管部門對所涉土地性質認定尺度不一的情形。同一地塊，可能在自然資源部門土地預審批復上被定性為國有未利用地，但在林業部門數據庫中則顯示為林地。調研發現，“現在有一個項目，它的土地性質是林地，因為林業局這邊認定它是林地，但實際上去現場看看它是沒有樹的，然后國土局那邊認定的不是林地。”（NJ20200716）此時，項目建設方除了要辦理未利用地的相關手續，還須辦理林地征占用手續并繳納林地、林木補償費和森林植被恢復費。但是，在辦理報批手續過程中，項目建設方往往有可能因為疏忽而只辦理其中一種性質用地手續而忽略其他性質用地的手續，招致有關部門的行政處罰，甚至導致項目開發進程的停頓與延誤。

（三）土地使用過程中的常見風險

1.土地使用權與礦業權的沖突風險

我國現行礦產法與土地相關法律法規之間存在真空地帶，使已取得礦業權與土地使用權的終止期限未能同步，可能由于區位交疊和權利期限錯位而造成法律沖突風險。以某新能源公司與淮南礦業用地糾紛案為例，其中的權利責任是明確的：“這個地方本來就是淮南礦業的采礦區，也就沒辦（法定礦產壓覆調查手續）。在建設期時，淮南礦業就（給能源公司）發函：你的項目所在地是在我們采礦權范圍之內，要立即停止建設，造成一切損失自己承擔。”（HNNZ20200713）但在沒有按照規定辦理礦產壓覆調查手續情況下，新能源公司仍然就光伏項目用地與當地政府達成了有償劃撥，而該地的探礦權、采礦權依然屬于淮南礦業。根據礦業公司的公函，其要求是，“在采煤炭礦區，三種方案，一是拆，二是給補償，三是加固”。對于新能源公司來說，“每種方式代價都大”。這類產權沖突風險帶來的損失和成本巨大，項目用地過程中需要加以充分關注。

2.項目落入生態保護紅線的風險

生態保護紅線是近年來提出的一個概念。在國家大力推行生態文明建設戰略背景下，自然保護區、生態保護區內占地規模龐大的新能源發電項目出路不明，不利于項目可持續性規劃與運營發展。調研發現，江蘇省某近海風電場使用的原本是未利用地，現在被劃分為自然保護區。盡管保護區是在項目開發許可證取得之后才被規劃的，且項目建設方相關報批手續都已完成，但依然對開發進程造成影響，“曾經我們也被停工一年了，基建的時候”。（XS20200718）而且，這直接導致項目后期能否擴建面臨著很大不確定性，有時甚至會導致項目廢棄這種嚴重后果：“現在我們開發一個項目，當年已經核定了，不在紅線內，但第二年的時候政府就把這個項目劃到紅線里面了。這個屬于政策性東西，沒有辦法預期，我們只能說會放棄這個項目。”（NJ20200716）

3.未批先建的風險

未批先建是指未依法取得相關用地審批手續即開始項目建設的情形。調研發現，現行法律對用地審批各環節做了嚴格規定，但未批先建依然是我國新能源發電項目常見的用地違法風險。“未批先建我們公司那多了，你看我響水5臺風機，被罰了5次，就都是屬于未批先建的。”（DFTD20200717）其根源在于，項目用地的取得存在多層級審批權限設置，需要逐層上報，加之前述審批標準不可操作、流程協調等問題，嚴重降低了報批效率，迫使項目建設方采取違法方式來彌補審批所導致的效率損失。在綜合考慮為達到國家政策（如電價補貼政策）期限要求而導致項目工期緊張、報批手續時間成本高昂等因素之后，項目建設方往往會冒著風險在未完成報批手續情況下提前開工建設。以某公司潁上項目為例，“政府有文件要求，2020 年12 月31 號之前這個項目沒并網，那么電價補貼就沒了。我是不是得搶工期？那么從哪去節約時間，不就是在工程審批環節？你要考慮利益問題”。（TCGZ20200715）事實上，項目建設方的操作似乎也是合理的：“就像整個項目的投資，一臺風機罰個10萬20萬，我們隨便投資一個要好幾千萬，比例太小了，我寧愿去交這個罰款。”（DFTD20200717）此外，還存在國家與地方法律規范和政策制度不配套，甚至存在相關審批部門及其工作人員不熟悉業務的情形：“一年到頭的他也不審批兩個項目，你詢問怎么辦？他說你先去建，有問題我馬上幫你去協調。”（DFTD20200717）一些急于引進招商引資的地方政府甚至承諾說，“你就先建，建完了之后有人找你，包在我身上，我幫你去協調。”（DFTD20200717）調研發現，未批先建的最大風險并不是罰款，“按照法律法規就是先恢復原狀，再處罰完了之后再審批，最大的風險就是被拆除”，“關鍵是恢復原狀這一步。如果你真做到的話，損失是很慘重的”。（DFTD20200717）果真如此，前期投入付諸東流，給投資人和社會帶來巨大的經濟損失，也會對當地營商環境造成重大負面影響。

三、新能源發電項目用地風險治理機制的建構策略

新能源發電項目用地風險的生成與有關用地規劃、審批、事中事后監管等方面制度因素密切相關。為創造新能源發電項目可持續發展的良好制度環境，就需要相關主體，尤其是各級政府采取針對性治理策略，建構起更為科學規范的項目用地風險治理機制。

（一）科學規劃項目用地，完善相關制度體系

首先，要確保相關項目嚴格依據土地利用總體規劃要求規劃與使用項目用地。為確保項目選址前制定合理的用地規劃，應發揮政府對土地利用的統籌安排與監管功能，涉及在時空范圍內對項目用地審批、生態預防和整治保護等維度的系列制度安排。其次，項目建設用地涉及利益主體多元，在選址前就應該對擬選址土地情況進行系統調研，準確把握相關土地的權屬性質、用途和使用權人情況等方面信息。為此，這些關鍵信息相關政府部門均應詳細記錄在冊，以備開發建設方能夠隨時查證。再次，當地政府應該依法充分聽取民意、研判利益相關方尤其是集體經濟組織成員對擬建項目的態度，依法制定可投入用地整體規劃，構建“以規劃為基礎，以統一用途管制為手段”的新能源發電項目用地管理制度。此外，為避免用地過程中的維權糾紛乃至于群體性事件風險，在項目土地使用全過程，對于所涉土地租金、出讓金等涉及權屬與費用問題，相關部門都需要依據相關法律與政策規定詳細記錄在冊。

（二）確保有效核實土地權屬，避免合同糾紛

核實土地權屬是保障項目用地合法有效、避免風險的基本前提。為此，要充分利用項目用地審批與事中事后監管措施，促成項目建設方在簽訂土地劃撥、轉讓和租賃合同之前，得以經由合法、透明、便捷的渠道，核實項目用地權屬及其相關證明文件，明確所涉及土地的真實權利主體。尤其是在審核過程中，要確保項目相關方能夠對所涉及土地的權利類型進行核實，有效把握土地認定情況，避免出現后期因為土地認定偏差而產生用地風險。

（三）推進用地審批制度改革，優化用地審查流程與內容

嚴格審批是保證項目用地規范取得和利用的前提，但不科學、低效的審批流程也是造成新能源發電項目用地風險的重要因素之一。為此，要加快審批制度改革進程，優化審批流程，提高項目用地審批效率。首先，在對項目用地審批手續進行精簡、整合基礎上，實現多審合一、多證合一，打造新能源發電項目用地集成式審批流程。其次，應建立差別化分類審批機制，對于占地規模較小的項目建設用地審批快速通道和便捷審批機制，盡量精簡審批程序、所需提交材料與審批內容。再次，要充分利用大數據等信息技術，推進線上線下深度融合，實現審批事項區域通辦、就近能辦、異地可辦。同時，要實現在線材料申報、進展查詢和批復結果反饋，推行數字化、無紙化、“不見面”審批，讓開發商少跑腿、降低審批成本。最后，要不斷健全優化審批權責與流程清單制度，促成審批手續標準化、規范化、透明化，切實提高審批效率。

（四）完善項目用地政策，加大宣傳引導

新能源發電項目用地相關法律已經較為成熟，但一些具體用地政策，比如“農光互補”“漁光互補”等缺乏操作性規范文件依據，有待補充規范。各級政府及相關部門要在符合相關法律規定前提下，根據本地實際情況，制定相應實施辦法和措施來防控項目用地過程可能出現的各種風險。為此，首先，要嚴格遵循《土地管理法》及《土地管理法實施條例》相關規定，固化前期耕地保護制度成果，避免出現項目占用基本耕地的情況。其次，有必要修訂有關新能源發電項目用地法律條文，確保條款規定的明晰化和可操作性，避免法律規范空白。最后，切實發揮基層政府宣傳責任，借助各種渠道發布相關用地政策及法律規定，避免政府相關職能部門、單位或是個人，尤其是基層組織如村集體盲目、非法轉讓土地。

（五）協調各方利益，加大監管力度

新能源發電項目用地風險本質上反映了相關主體的權益沖突。目前最為突出的是涉及農村集體土地的租賃與出讓行為。在簽訂租賃或出讓合同過程中，相關政府部門或工作人員務必確保各方按照法律文本格式擬定合同，督促、確保利益相關方按照規定進行集體決策、協商，明確相關主體及其各自權益，并及時留存相關集體決策文件。為確保集體協商與決策程序及相關文件的真實性和合法性，相關部門應按照相關規定，組織項目開發建設單位、村集體和村民代表進行集體協商，核實項目合同內容以及簽署情況。需要強調的是，地方政府處于項目用地利益相關者的核心地位，在利益主體之間發揮著仲裁調解作用。地方政府應做好“裁判員”工作，公正公平地協調好各方利益，尤其在涉及農村集體用地時，應充分保證農民的核心利益。與此同時，各級政府及相關職能部門應該建立健全項目用地監管機制，全程監控可能出現的問題并及時采取應對措施。

結語

基于經驗研究，結合最新政策動向與實踐進展，本文系統梳理與提煉出新能源發電項目用地風險的基本類型，探討了各級政府及其相關職能部門為優化項目用地建設與運營環境、建立健全風險治理機制所應采取的風險治理策略。不同于一般的項目風險研究局限于特定項目風險分析，本文研究特色在于基于經驗研究探析了我國新能源發電項目領域中的現實用地風險構成及其治理機制，較為系統地解決了新能源發電項目用地過程中“可能出錯的是什么”以及“有什么可行的通用措施”這兩個重要實踐問題，具有較強的問題意識和實踐操作意義。不過，由于研究方法與篇幅所限，有關用地風險的量化程度以及對策措施的未來影響不在本文研究范圍之內。這些更為精確的量化研究與評估工作有待基于更為充分的數據資料予以深入展開。