我國國土空間規劃的歷史回顧及未來展望

彭曼麗，鐘櫻支

（湖南科技大學，湖南湘潭 411201）

國土是生態文明建設與經濟社會發展的空間載體，國土資源的有限性與不可移動性特點決定了必須對其進行科學規劃。回顧新中國成立以來我國國土空間規劃歷史，總結黨的十八大以來我國國土空間規劃新成就，從歷史中總結經驗，認清當前我國國土空間規劃的形勢與特點，把握未來國土空間規劃的著力點，對于順利推進生態文明建設、實現人與自然和諧共生的現代化意義重大。

一、從無到有，走向科學合理：新中國成立以來我國國土空間規劃的歷史發展

新中國成立以來，我國國土空間規劃大致經歷了起步與緩慢發展、基本格局形成、優化布局三個歷史階段。

（一）起步與緩慢發展階段：20 世紀80 年代至90年代末

我國國土空間規劃工作在新中國成立以后的30多年間幾乎是空白，直到20 世紀80 年代至90 年代末才起步，其總體狀況是全國性國土規劃缺位，地方性國土規劃進展緩慢。1987 年國家計委印發了《國土規劃編制辦法》，明確了編制國土規劃的重要性、原則、目標、要求及報批程序等。但受當時計劃經濟體制影響，國土規劃在中央與地方之間、各地方之間、各部門之間不能及時順暢溝通與執行，無法適應當時經濟社會狀況。1990 年我國組織編制了《全國國土總體規劃綱要（草案）》，就我國國土開發整治目標與任務、人口與城鎮化格局、國土開發中土地資源、水資源等問題提出了戰略性構想，但由于各種原因未被批準實施。可見，這一時期，我國已經認識到國土空間規劃工作的重要性，大致摸清了我國國土空間家底與布局，為后續國土資源合理開發利用奠定了重要基礎。

（二）基本格局形成階段：20 世紀90 年代末至黨的十八大召開

這一時期，全國性國土空間規劃得以有序推進。2001 年，國土資源部頒布了《關于國土規劃試點工作有關問題的通知》，試點性開展了國土空間規劃工作。2010年底，國務院印發了我國第一個主體功能區規劃—《全國主體功能區規劃》，將我國國土空間按開發方式劃分為優先開發、重點開發、限制開發、禁止開發區域，按開發內容劃分為城市化地區、農產品主產區、重點生態功能區，并公布了各類開發區名錄及開發要求，具有戰略性、基礎性、約束性特點。國土空間規劃試點工作的開展以及主體功能區的劃定，進一步明確了我國國土空間規劃的重點與要求，為國土空間規劃提供了有效應用標準。

（三）優化布局階段：黨的十八大以來

黨的十八大以來，我國國土空間規劃進入優化布局階段，主要體現為以下四個方面。

1.明確劃定生產生活生態空間

黨的十八大報告明確指出，要“調整空間結構，促進生產空間集約高效、生活空間宜居適度、生態空間山清水秀”。黨的十八屆三中全會進一步明確要“劃定生產、生活、生態空間開發管制界限，落實用途管制”。通過明確生產生活生態空間標準，嚴格劃定生產生活生態空間管制邊界，為我國經濟社會發展設定了自然資源底線與國土空間邊界。

2.“一張藍圖干到底”

2013 年12 月，習近平總書記在中央城鎮化工作會議上要求，根據資源環境承載能力構建科學合理的城鎮化宏觀布局，“一張藍圖干到底”。2014 年，國務院發布《國家新型城鎮化規劃（2014—2020 年）》，強調要加強各類規劃的相互銜接，“推動有條件地區的經濟社會發展總體規劃、城市規劃、土地利用規劃等‘多規合一’”，“堅持一本規劃一張藍圖”。2015 年5 月，中共中央、國務院發布《關于加快推進生態文明建設的意見》，強調要強化主體功能區定位，優化國土空間開發布局。同年9 月，國務院印發《生態文明建設實施總體方案》，要求樹立空間均衡理念，推進市縣“多規合一”、“一張藍圖”。2017 年，國務院印發了《全國國土規劃綱要（2016—2030）》，對國土空間開發、資源環境保護、國土綜合整治和保障體系建設等作出總體部署與統籌安排，對相關國土空間專項規劃具有引領和協調作用，是戰略性、綜合性、基礎性規劃。黨的十九大以來，我國繼續著力推動國土空間規劃“多規合一”與區域國土空間規劃的協調統一，“國土空間開發保護格局得到優化”成為“十四五”時期經濟社會發展主要目標之一。“一張藍圖干到底”的要求有效避免了國土空間規劃中出現的部門職責交叉重復、規劃重疊沖突、地方規劃朝令夕改等問題，有力促進了我國國土空間的優化布局。

3.有效評價與監督

2018 年，習近平總書記在深入推動長江經濟帶發展座談會上明確提出，要在開展資源環境承載能力和國土空間開發適宜性“雙評價”的基礎上抓緊完成長江經濟帶“生態保護紅線、永久基本農田、城鎮開發邊界”“三條控制線”的劃定工作，建立健全國土空間管控機制。2019 年5 月，自然資源部印發《關于全面開展國土空間規劃工作的通知》，全面啟動國土空間規劃編制審批和實施管理工作，要求各地盡快完成“雙評價”工作，結合主體功能區劃分，科學評估既有“三條控制線”。同年10 月，中共中央辦公廳、國務院印發《關于在國土空間規劃中統籌劃定落實三條控制線的指導意見》，明確落實最嚴格的生態環境保護、耕地保護、節約用地制度，將“三條控制線”作為經濟社會發展不可逾越的紅線，進一步強調國土空間規劃的底線約束作用。2020 年1 月，自然資源部發布《資源環境承載能力和國土空間開發適宜性評價指南（試行）》，為各地進行“雙評價”提供明確的技術應用標準。

4.系統編制地方性國土空間規劃

2019 年1 月，自然資源部召開了“各省市國土空間編制前期工作座談會”，會議下發了五個作為編制地方性國土空間規劃的指導文件，分別是《關于全面開展國土空間規劃編制工作的通知》、《關于做好省級國土空間規劃編制工作的指導意見》、《關于做好市縣級國土空間總體規劃編制工作的指導意見》、《關于開展國土空間規劃監測評估預警管理系統建設的通知》、《關于加強村莊規劃促進鄉村振興的指導意見》。隨后，各省、市、自治區、直轄市及至各縣、鄉鎮、村以上述文件為指導，按照“多規合一”、“一張藍圖干到底”的要求，有序全面系統地開展各級各類地方性國土空間規劃編制工作。

二、理念新、思維新、組織機構新、技術新：我國國土空間規劃新特點

回顧歷史，我國國土空間規劃從無到有，從部門、區域、條塊分割到“多規合一”、“一張藍圖干到底”，國土規劃新空間不斷優化，彰顯出理念新、思維新、組織機構新、技術手段新等特點。

（一）理念新：堅持以人為本與生態文明建設并重

黨的十八大以來，我國國土空間規劃優化理念不斷加強。一是堅持以人為本，無論是城鎮化宏觀布局還是主體功能區劃定，都強調以人的需要為核心，打造生產集約、生活宜居、生態美麗的國土空間。二是凸顯生態文明理念，生產生活生態空間的確定和“三條控制線”的劃定都是基于對自然資源承載力的考量，始終堅持以生態文明建設為導向。堅持以人為本與凸顯生態文明理念猶如“車之兩輪、鳥之兩翼”，推動我國人與自然和諧共生的現代化發展。

（二）思維新：系統思維、底線思維、戰略思維突出

我國國土空間規劃的歷史充分體現了我國相關部門始終堅持系統思維、底線思維與戰略思維來推進國土空間規劃工作。其一，國土空間規劃是一項系統性工作，牽涉范圍廣、涉及部門多，要考慮到人的需要與生態承載力，這就需要多方協調和統籌推進。“多規合一”、“一張藍圖干到底”的要求就是堅持系統思維的體現。其二，國土空間的有限性決定了國土空間規劃工作要堅持底線思維，“三條控制線”的劃定為我國經濟社會發展確定了空間邊界。其三，國土空間規劃是管長遠、管全局的宏觀規劃，要同時考慮當前實際和長遠發展。我國通過制定近期、中期、長期戰略目標，實現國土空間規劃剛性約束與彈性優化的有機結合。

（三）組織機構新：堅持大部委制改革方向

我國國土空間規劃機構為不斷適應新形勢需要歷經三次調整。在20 世紀90 年代之前，我國國土空間規劃職能由國家計委行使。1998 年，根據第九屆全國人大一次會議通過《關于國務院機構改革方案的決定》，組建國土資源部，行使國土規劃職能。2008 年，根據第十一屆全國人民代表大會第一次會議批準的國務院機構改革方案和《國務院關于機構設置的通知》設立環境保護部，為國務院組成部門。2018 年，根據第十三屆全國人大一次會議通過《國務院機構改革方案》，依托原國土資源部，整合其他部委規劃職能，組建中華人民共和國自然資源部，統一行使全民所有自然資源資產所有者職責、所有國土空間用途管制和生態保護修復職責，有效解決了自然資源所有者不到位、空間規劃重疊等問題。推行大部委制改革，確保了新時代國土空間規劃工作的高效、合理、有序推進。

（四）技術新：充分運用大數據，實現國土空間信息共享

為更好實現國土空間開發保護高質量、高效率、可持續，推進“多規合一”，2019 年1 月中央全面深化改革委員會審議通過的《關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》指出，要“建立全國統一的國土空間基礎信息平臺”。以自然資源調查監測數據為依托，整合各類空間關聯數據，結合各級各類國土空間規劃編制，從而實現國土空間數據的統一融合、共建共享，形成上下貫通的全國國土規劃“一張圖”。利用先進的信息化手段有力推進了新時代國土空間規劃體系的建構，提高了空間治理體系和治理能力的現代化。

三、生產空間集約高效、生活空間宜居適度、生態空間山清水秀、生態保障堅強有力：未來國土空間規劃的著力點

歷史表明，優化國土空間布局對實現生態與經濟社會協同發展具有戰略性指導作用，未來國土空間規劃應著力于提供集約高效的生產空間、宜居適度的生活空間、山清水秀的生態空間、堅強有力的生態安全保證。

（一）促進生產空間集約高效，實現經濟高質量發展

隨著中國現代化建設進程的加快，生態資源稀缺與城鄉發展需求的矛盾日益突出，致使如生存空間擁擠、建設用地緊張、耕地保有量逼近“紅線”等諸多問題出現。作為基礎性規劃，未來國土空間規劃應從空間角度對社會經濟發展、城鎮空間布局、產業結構調整等進行指導和約束，提升國土空間開發保護質量和效率，實現生產空間的集約高效利用，促進發展方式的綠色轉變，實現經濟高質量發展。

（二）確保生活空間宜居適度，引領高品質生活

生態文明建設的最終目的是滿足人民美好生活的愿望。新時代國土空間規劃應著力于促進優化生態保護、歷史文化保護、城鄉開發利用、產業發展等，合理配置住房、學習、就業、休閑等功能布局，著力完善交通基礎設施和公共服務設施，促進基本公共服務均等化，打造宜居適度的生活空間，實現高品質生活。

（三）保證生態空間山清水秀，促進生態與經濟社會協同發展

生態與經濟社會協同發展要求著力解決經濟社會發展過程中因過度無序開發、占用過多優質生態資源而造成的環境破壞等問題。新時代國土空間規劃應以生態優先為發展理念，以促進綠色、安全、可持續發展為目標，堅持保護優先、節約集約、嚴控增量、盤活存量、激活流量，強化底線約束，劃定“三條控制線”，實行空間邊界管控，為打造山清水秀的生態空間提供戰略性指導與約束性管控。

（四）保障生態安全，為實現人與自然和諧共生現代化提供生態保證

國土空間新規劃強調要科學評估劃定并牢牢堅守“三條控制線”，任何情況下都必須堅持，“沒有一點點討價還價的余地”。通過劃定生態保護紅線，留下更多生態修復空間；通過劃定永久基本農田，確保糧食安全；通過劃定城鎮開發邊界，實現城鄉融合發展。對生產生活生態空間進行評估與劃定，既為生態文明建設提供科學合理的生態空間，又為我國生態經濟社會協同高質量發展、實現人與自然和諧共生現代化提供生態安全保障。

總結歷史，展望未來。“十四五”規劃期間，我國應堅持以促進生產空間集約高效、確保生活空間宜居適度、保證生態空間山清水秀、保障國家生態安全為主要著力點，始終堅持以人為本與凸顯生態文明理念并重，堅持系統思維、底線思維與戰略思維，充分運用大數據等信息化技術，在中華人民共和國自然資源部的直接領導下，統籌協調各方力量，合理科學開展國土空間規劃工作。