農村社區安置政策中鄉鎮公務員的政策執行偏差及糾正
——以黔南州Y 鎮D 社區為例

滕仁玉

（貴州大學 公共管理學院，貴陽 550025）

引言

黨的十九屆五中全會明確指出，要鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接，做好易地扶貧搬遷后續幫扶工作。農村社區安置是易地扶貧搬遷的主戰場，鄉鎮公務員在政策執行中起到關鍵作用，推動了政策的執行。但在此過程中，住房空置多、房屋質量差、社區管理亂等問題也不斷顯現出來。

學者們對農村社區安置的關注焦點集中在政策執行后的社區治理、社會保障等方面的討論上。在農村社區安置政策實踐上，缺少對于鄉村場域下政策執行主體行為及其產生邏輯的研究。基于此，本文通過對黔南州Y 鎮D 社區中鄉鎮公務員進行觀察和訪談，試圖探索鄉鎮公務員在農村社區安置政策中有哪些政策執行行為，其產生的原因是什么，以及怎樣進行優化。

一、研究對象及方法

本文以黔南州Y 鎮D 社區為研究對象，以觀察法和訪談法作為研究方法。首先，該社區建成于2016 年，由4 個村的搬遷群眾組成，是Y 鎮的第一個農村社區安置處，社區內住房劃分、房屋建造、搬遷管理等活動均由鄉鎮公務員推進。其次，本人對D 社區從“無”到“有”的整個過程有一定的觀察經驗，與社區中的搬遷農民與管理人員有所交流。最后，本人在之前的專業實踐中對該鎮的部分公務員進行過相關訪談，了解到該社區存在住房入住率低、社區管理空缺等問題，其與鄉鎮公務員政策執行行為有一定的聯系，具有一定的研究價值。基于此，最終選取該社區為研究對象。

二、農村社區安置中鄉鎮公務員政策執行的行為偏差

鄉鎮政府作為我國行政體制的末梢，既要對上級的政策進行執行和反饋，又要對農民的利益訴求進行轉達，他們權利小，數量多，但其政策執行質量和水平直接影響農民的生活福利和質量。通過對D 社區的鄉鎮公務員進行觀察以及對同社區居民的訪談，可總結出鄉鎮公務員在農村社區安置政策執行時會出現應付性執行、選擇性執行、隱瞞性執行三種行為偏差。

（一）應付性執行

應付性執行表現在政策執行者只注重表面功夫，面對上級的決定、命令部署選擇虎頭蛇尾地執行。特別是在面對上級部門的考核時，鄉鎮公務員作為考核的主要對象，通常會選擇迎合上級部門，優先執行上級領導的檢查內容以應付當前的考核。其政策執行的目標不是服務公眾，而是通過考核。D 社區的搬遷涉及4 個村子，一共380 戶人家，按照政策要求，必須在2016 年完成全部群眾入住。年底，D 社區的搬遷指標成功通過上級部門考核，但由于搬遷時間急，不少農民不愿搬進社區，反而選擇在其他地方租房子居住，這造成了搬遷指標雖然達成，卻出現大量的房屋空置的現象。鄉鎮公務員的應付性執行導致農民的搬遷意愿、需求被忽視，造成了政策只有指標沒有質量的結果。在后續的訪談中筆者了解到，農民認為搬遷進一個什么配置都沒有的社區，還不如自己重新選地買房子；鄉鎮公務員則表示他們也沒有辦法，上級的命令必須完成，他們的工作只是需要完成搬遷協議的簽字，至于后續農民空置房屋不居住，則是意愿問題，不在他們的工作范圍內。

（二）選擇性執行

選擇性執行是指政策執行主體面對上級發布的指令和命令時會過濾掉對自己執行不便的政策信息，而接受那些便于執行或是對自身有利的政策信息。在資源有限以及個人偏好的雙重影響下，鄉鎮公務員必須對政策進行劃分，把資源集中到一個地方使用。據了解，在D 村社區安置政策方案中，新建房屋的選擇是根據原有舊房屋的占地面積及樓層數量、家庭人口數量進行比例劃分。但是由于在前期工作中對原有住宅面積統計不精確，再加上新建房屋的面積與農民舊房屋面積不能完全匹配，鄉鎮公務員只將舊屋占地面積作為房屋選擇的考量條件。在訪談中得知，鄉鎮公務員主張他們對搬進D 社區的住戶進行了調查，發現家庭人口在農村地區的差異并不顯著，可以忽略不計。一方面是為了加快社區搬遷的進度，另一方面是其認為按照舊有房屋占地面積劃分是公平且合理的。不同于鄉鎮公務員的預測，由房屋劃分的模糊性導致了多數農民的不滿。通過觀察也可以發現，有些房屋面積大的住宅里就住三個人，而一些小面積的住宅中卻住著三代人。

（三）隱瞞性執行

隱瞞性執行是指政策執行主體在信息不對稱情況下，利用政策制定和政策執行之間存在的間隙，對政策的內容以及政策執行的真實情況進行部分反饋或不反饋的行為。其中，既包括對服務對象的隱瞞，也有對上級機構的隱瞞。鄉鎮公務員在政策執行過程中既是政策制定的參與者，又是政策執行者，同時他們其中的部分人員可能還是政策的受益者。在這種情況下，他們會運用自己手里的自由裁量權為自己的利益服務。另外，還存在一個典型的“有熟人好辦事”的親戚關系現象。作為政策收益人的鄉鎮公務員在住房劃分的環節，會出現按照自己的需求優先選擇住房，或者考慮到所謂的“親戚”關系會將相對較好的房屋悄悄留給熟人的現象。農民們對于這種情況也司空見慣，只是覺得這是正常現象，甚至少部分人還認為既然是政府工作人員，那么擁有優先選擇的權利也是必然的。正是這樣的環境，使隱瞞性執行得以繼續，這種行為違反了嚴格公平的政策要求，使得政策的執行出現嚴重的偏差。

三、農村社區安置中鄉鎮公務員政策執行偏差產生的原因

農村社區安置政策執行過程中存在鄉鎮公務員的各種執行行為，可以將鄉鎮公務員在農村社區安置政策執行的行為邏輯歸結到政府組織、官僚個人、外在環境三個層面。

（一）政府組織層面

1.政策執行監督。上級的政策任務不斷向下層傳達，最后由鄉鎮公務員來執行各種任務，其工作任務煩瑣且沉重。同時，上級政府的監督只涉及基礎的政策進程，缺乏對鄉鎮公務員個體的監督，這使得鄉鎮公務員有了更多選擇。在D 社區的鄉鎮公務員接受上級的考核時，考評人員在考核形式及內容上大都是走過場，并無實際意義的評估。在政策執行過程中，一般是分小組進行政策執行，由組長帶領組員進行工作，但是組長無法做到隨時隨地監督，政策完成度在更大程度上會依賴于組織成員的自我約束，組長對于其通過什么樣的方式、態度及任務的結果如何都不得而知。并且還存在組長的行為由誰監督、怎么監督等一系列疑問。

2.信息溝通缺乏。政策溝通能促進信息在不同層級間的流動，通過信息的流動能傳達組織間的思想，及時反饋政策執行的情況。就農村社區安置政策來說，在鄉村場域下的政策溝通是單向的話語傳達，上級政府制定政策傳達至鄉鎮政府，鄉鎮政府再傳達給負責正常執行的鄉鎮公務員，最后由鄉鎮公務員告知農民，每往下一層傳達都可能出現信息的遺漏，反復的信息傳遞會導致信息失真等現象出現。在信息的反饋過程中，鄉鎮公務員作為對政策執行情況最了解的人不能直接向上級政府傳遞信息，需要經過鄉鎮政府的匯報，才能使上級政府了解。

3.利益差異存在。鄉鎮公務員既是政策的制定者，又是政策的執行者。在實際情況中，追求個人利益成了一些鄉鎮公務員的第一選擇。同時，鄉鎮公務員同上級政府的利益也存在差異。權力下放給鄉鎮公務員，使得鄉鎮公務員在政策執行過程中擁有較大的決策權，能更主動、自由地支配手中的權力。在執行上級決策時，因考慮到自身的資源，鄉鎮公務員會在不損害上級利益的同時，從自己的利益角度出發對政策采取過濾、加工、隱瞞等，最后導致政策行為的偏差。

（二）官僚個人層面

1.官僚個人取向。鄉鎮公務員個體所表現出來的態度、信念、責任感以及價值觀都體現出其個人取向。個人取向受長期的環境影響，也會受到性別、年齡、教育等個體特征的影響，進一步會影響鄉鎮公務員的素質。官僚的素質存在的問題是導致政策執行走樣的重要原因。不同于公利取向將解決農民需求放在第一位，鄉鎮公務員在執行政策時屬于績效取向，其行為則是為了實現組織或個人績效而服務，會千方百計地完成政策任務，也就自然會將農民的利益放在第二位或是更后的位置。

2.官僚工作經驗。一般來說，工作的時間越長，個人的工作資源也就越豐富，同時也會擁有屬于自己的工作方法。在對D 社區的觀察時筆者發現，新入職的鄉鎮公務員對工作充滿熱情，但由于他們缺乏工作的經驗，碰到農民有問題，如果是在難以現場解決的情況下，他們會咨詢工作時間較長的成員，并及時反饋給群眾；而對于經驗豐富的鄉鎮公務員來說，他們習慣了政府的工作模式，能輕松應對農民的各種問題，不同于入職不久的鄉鎮公務員，他們將政策完成指標作為工作的重點，極少認真去滿足農民的需要。

（三）外在環境層面

1.服務對象復雜。服務對象的特征會對政策執行造成一定的影響，服務對象越復雜，政策執行的難度可能會越大，因此不同的服務對象要求不同的服務方法。在農村社區安置中，鄉鎮公務員面臨的服務對象大多數是久居農村的老人群體，他們缺少知識教育，理解政策的能力比較低，并且有較為濃厚的“老屋”情結，這使得社區安置政策的正常執行變得困難。正是因為服務對象的復雜性，鄉鎮公務員在面對每一戶人家時都可能做出不一樣的政策執行行為，這就使得在正常執行過程中鄉鎮公務員會采取變通手段。

2.社會關系選擇。農村地區的社會關系網絡主要是由家族關系組成，通過一個人可以把一群人聯系起來。鄉鎮公務員群體中的本地人占多數，因此社會關系不可避免地會出現在他們執行政策的過程中。據觀察，在D 社區的安置中，一旦鄉鎮公務員選擇用自己的權力幫助自己的“親戚”，后續就可能會出現“親戚”幫自己辦事，或者“親幫親”的情況。為親戚辦事不僅是鄉鎮公務員個人情感偏好的選擇，也成為他們維護社會關系網絡的方式之一。

四、農村社區安置中鄉鎮公務員政策執行的糾正路徑

政策執行出現行為偏差對農村社區安置活動產生了多方面的消極影響，加重了搬遷對象的負擔，并且達不到預期的政策效果，還會造成公民對政府的不信任。基于以上的論述，可以從強化上級政府監督、建立考核評價體系、積極進行政策宣傳三個方面對鄉鎮公務員的行為進行優化，以促進政策的有效實施，達到滿意的政策實施效果。

（一）強化上級政府監督

政策監督是確保政策正常有效執行的重要原因。鄉鎮公務員由于其自身的特點以及工作環境等因素，對其工作進行全面監督的難度比較大。同級監督在農村社區安置政策執行過程中因工作性質難以行得通。可以由紀檢部門成立專門的專項監督工作組負責對農村社區安置的政策執行過程進行定期或不定期檢查，包括對工作組長、組員的分別考察，總結近期的監督情況，定期向上級反饋監督的結果，及時調整監督工作重點安排。另外，系統的、明確的監督機制能對鄉鎮公務員的行為進行規范，以監督組為主力，輔以對鄉鎮公務員的參考，可制定一個詳細、合適的監督機制，對鄉鎮公務員的行為進行規范，以形成良好的工作作風，樹立政府權威。

（二）建立考核評價體系

考核評價體系要強調評價主體的多元化以及評價內容的全面性。首先，在評價主體上至少包括上級政府、服務對象、官僚本身三個方面。上級政府在進行評價時適當增加政策質量考核比重，能有效改正鄉鎮公務員只重視指標的觀念；服務對象的評價則會讓鄉鎮公務員多考慮自己行為可能產生的后果，這樣一來，鄉鎮公務員的濫用權力等行為也能得到約束；強調官僚本身的評價能給予鄉鎮公務員進行自我反思、自我提升的機會，鄉鎮公務員也可以在評價中向上級反映政策執行中的困難，以便上級政府進行綜合性的評價考量。另外，考核評價體系可考慮構建一個以搬遷數量、農民滿意度、空置房數量等為內容的綜合考量表。建立考核評價體系不僅是為了檢驗政策實施情況以及評價鄉鎮公務員的能力，也更有利于進一步采取相應的鄉鎮公務員專業培訓或是行為糾正。

（三）分層分次進行政策宣傳

對政策的理解不夠是農村地區政策實施效果差的原因之一，同時還會阻礙政策的執行。農民的受教育水平有限，對政策的理解就變得更加困難。做好正常宣傳工作就是政策執行的第一步，分層分次地進行政策宣傳能有效地解決這個問題。比起鄉鎮公務員，村干部長期與農民生活在同樣的環境，是農民更愿意合作、服從的對象，因此將社區安置相關政策對每個村的村干部詳細講解，再交由村干部組織村民集中宣傳，就能夠使政策得到很好的傳達，同時能讓整個政策的接受度更高。而對于家里是留守老人或小孩的情況，可以讓村干部通過電話、微信等方式聯系家里的年輕人，先和年輕人說明政策如何執行，再讓家里的老人和小孩理解和接受政策。通過中間人，即村干部的宣傳，結合政府的分層分次的政策宣傳工作，能使政府及時接收農民的意見與反饋，營造一個良好的政策環境。