自然保護地空間的規制困境與立法回應
——基于自然保護地相關法規范的實證分析

鄢德奎

（福州大學 法學院，福建 福州 350116）

自然保護地（Protected Areas，簡稱PA） 一詞是從西方移植過來的，其內涵仍在發展完善之中，通說認為是指“借助法律及其它有效的規范方式，保護和維護生物多樣性、自然及文化資源的土地或海洋”[1]。在我國，類似的自然保護地設置，最早可以追溯到漢唐時期。根據《舊唐書》記載，京兆、河南兩都四郊的方圓三百里曾被劃為禁伐區或禁獵區。[2]新中國第一個自然保護區—鼎湖山國家級自然保護區于1956 年在廣東省肇慶市設立。目前，我國擁有的各類自然保護地共21 種，高達1.18 萬處，占國土面積18%以上。[3]自然保護地建設風生水起的背后，隱藏著各類自然保護地之間概念界定不清、主體功能模糊、地理空間重疊等諸多問題，難以發揮自然保護地的應有作用。[4]而這類條塊分割、多頭管理“九龍治水”困局的肇因，主要是自然保護地法律規范不成體系且相互沖突。[5]因此，最大限度地避免和解決自然保護地的法律規范沖突，對即將出臺的《自然保護地法》以及相關法律法規立改廢釋會有很大助益。本文通過對自然保護地相關法律文本進行實證分析，考察和分析自然保護地法律規范沖突樣態及其生成原因，結合國家關于自然保護地體系建設的頂層設計，明確自然保護地法律規范沖突的解決路徑。

一、自然保護地空間規制的實踐難題

筆者參照《關于建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導意見》（2019）中的自然保護地類型，結合法律文本和試點實踐中出現的自然保護地類型，梳理出自然保護區、風景名勝區、自然遺產（自然遺跡）、地質遺跡保護區（地質公園）、森林公園、濕地公園、沙漠公園、草原公園、冰川公園、農業公園、沙化土地封禁區、水利風景區、草原風景區、飲用水源地保護區、野生動物棲息地、海洋特別保護區、水產種質資源保護區、自然保護小區等類型的自然保護地。其中，草原公園、冰川公園暫無相關規范性文件予以規制，農業公園僅是廣東省發展觀光農業的一種創新試點，因此上述三類公園并不在本文的研討范圍內。以下將從相關自然保護地的保護范圍、主管機關、法律依據等方面進行對比分析，梳理自然保護地規范沖突所引發的實踐難題。

（一） 部分自然保護地空間交叉重疊

根據自然保護地的相關規范性文件，梳理得出15 類20 種自然保護地（如表1 所示）。其中，根據保護內容、區域范圍的不同，自然保護區又可以分為一般意義上的自然保護區、森林和野生動物類型自然保護區；濕地公園包括國家濕地公園、城市濕地公園；海洋特別保護區涵蓋海洋資源保護區、海洋公園、海洋特殊地理條件保護區、海洋生態保護區。在現有的自然保護地法律規范中，僅有森林公園、沙漠公園和沙化土地封禁保護區這三類保護地要求其總體規劃、地域邊界不得與自然保護區及其他已批準設立的保護區相重疊，其余的自然保護地并未如此規定，導致實踐中許多自然保護地的空間重復規劃。[6]就自然保護地空間規劃重疊的類型來說，大體可以分為空間重疊和功能重疊。在空間重疊方面，自然保護區與風景名勝區、地質遺產與自然遺跡、水產種質資源保護區與海洋生態保護區等相關自然保護地空間均存在重疊交錯的情形。在功能重疊方面，自然保護區與地質遺跡、自然遺跡，風景名勝區與水利風景區、草原風景區等相關自然保護地的部分功能定位是一致的。

（二） 自然保護地“九龍治水”多頭管理

盡管我國大部分自然保護地的主管部門是林業行政主管部門，但仍存在其他不同的行政主管部門根據自身管理事項建立起來的自然保護地，最終形成了以生態要素和資源類別為特色的各類自然保護地。[7]大體而言，各類自然保護地的主管部門主要涉及環境保護、林業、農業、地質礦產、水利、海洋、住房城鄉建設、漁業、草原等相關行政主管部門（如表2 所示）。其實，不論是建設方式還是管理手段，都導致了同一自然地理單元內相鄰、相連的各類自然保護地因行政區劃、資源分類而人為地割裂了生態系統的完整性。[8]在同一國土空間區域內設置多種不同類型的自然保護地，造成相關自然保護地交叉重疊。生態價值和景觀價值越高的區域，自然保護地類型和數量就越多。如此一來，自然保護地的交叉重疊引發了行政管理的權屬爭議，造成了自然保護地重復建設、管理機構疊床架屋，既增加了管理成本，也浪費了行政資源。這種“多套人馬多塊牌子”的各自為政非但不利于自然保護地事務的管理，反而造就了“管理分割、協調無力、重復執法、合作低效”等困局[9]，嚴重影響了自然保護地的治理效能和保護成效。坊間流傳的“青蛙在水里游就歸漁業管，跳到岸上就歸林業或者國土部門管，被人抓了呢，就歸工商管”[10]，便是自然保護地各自為政“多頭管理”困局的真實寫照。

（三） 自然保護地規劃設立依據“政出多門”

各類自然保護地劃定的邊界不清、管理權責不明等問題，肇因在于自然保護地規劃設立的依據雜亂無章。就現有自然保護地而言，多數自然保護地有“法”可依，但實踐中也存在部分自然保護地“無章可循”的情形，如冰川公園、草原公園等并沒有相關法規范依據。從規劃依據的法律效力等級來看，我國管理各類自然保護地的直接依據包括法律、行政法規、部門規章、地方政府規章和規范性文件等（見表3）。其中，在法律層面，僅有《野生動物保護法》（2018）規定了野生動物棲息地；在行政法規層面，僅有《自然保護區條例》《風景名勝區條例》相應規定了自然保護區和風景名勝區；多數自然保護地的管理依據屬于部門規章和地方政府規章。可見，我國自然保護地管理依據的規范層級較低，難以維護自然保護地的生態系統和生物多樣性。由于缺乏頂層設計和上位法依據，不同的政府部門在對同類自然保護地進行管理時，各自制定了部門規章，以致于相關部門的執法權限劃分不科學、執法力量配置不合理，從而引發權責交叉、多頭執法等監管問題。例如濕地公園，既有城鄉住建部門出臺的《城市濕地公園管理辦法》，也有林業部門出臺的《國家濕地公園管理辦法》，導致濕地管理無法統籌協調生態保護與經濟開發之間的關系。

表 1 各類自然保護地的保護范圍

表 2 自然保護地的主管機關梳理

表 3 自然保護地類型及其法律依據

此外，作為自然保護地類型之一的自然保護小區，其管理依據是地方省級政府組成部門出臺的規范性文件，如《廣西森林和野生動物類型自然保護小區建設管理辦法》（2010）、《湖南省自然保護小區建設管理辦法（試行）》（2002）、《廣東省社會性、群眾性自然保護小區暫行規定》（1993）等。由于缺乏上位法依據，自然保護小區的規劃設立存有爭議。江蘇省林業局曾給中山陵園管理局《關于建立紫金山自然保護小區的請示》（蘇林辦函〔2009〕9 號）的批復中提到“在目前我國自然生態保護體系中自然保護小區還沒有明確法律地位的情況下，宜根據《森林公園管理辦法》等相關法規開展對上述區域的管理”。由此可見，我國現有“條塊分割”“多頭管理”的自然保護地管理體制，造成了“無法可依”“政出多門”的自然保護地管理亂象。

二、自然保護地空間規制失靈的生成原因

化解自然保護地法律規范沖突，首先需要揭示法律規范相互交織、產生沖突的根本癥結，以便于厘清規范沖突的生成原因，為有針對性地化解自然保護地規范沖突提供參考和依據。從上述自然保護地法律文本分析來看，造成自然保護地法律規范沖突的原因大體可以分為以下三類：

（一） 自然保護地立法規劃缺失

法律規范的制定源自于立法權力的行使，因此自然保護地法律規范沖突的原因首先在于立法規劃缺失。而立法規劃缺失主要表現在立法主體的盲目擴張和立法活動的粗疏草率。

1. 自然保護地的立法主體擴張失度

根據行政法治原則，行政立法權的行使應當遵循合憲性和合法性的要求。換句話說，行政立法是理應受到嚴格限制的。然而，1982 年《憲法》修訂以來，行政立法權的主體擴張遠遠超出了現有的憲法約制框架。[11]根據《憲法》（2018）規定，國務院及其各部委，省、直轄市人大及其常委會和民族自治地方人大均享有行政立法權。事實上，由于缺乏統一的立法規劃和頂層設計，導致自然保護地主管部門之間條塊分割、各自為政，進而客觀上造成了自然保護地立法主體的類型和數量均在不斷地擴張。具體而言，在中央層面，根據《立法法》（2015）的規定，享有規章制定權的國務院各“部委”擴張為“部門”，即國務院各部、委員會、中國人民銀行、審計署及其他具有行政管理職能的直屬機構等均享有規章制定權。這在自然保護地行政立法方面，表現得尤為明顯。現有自然保護地相關的部門規章中，國家林業局（現為國家林業和草原局）、國家海洋局（自然保護地管理職能已轉給國家林業和草原局）便是“部委”以外的立法主體。在地方層面，根據《立法法》（2015）的規定，規章制定權的主體擴張為“省、自治區、直轄市和設區的市、自治州的人民政府”、“省、自治區的人民政府所在地的市，經濟特區所在地的市和國務院已經批準的較大的市”和特定情況下的“設區的市、自治州的人民政府”。因為“較大的市”和在“城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護等方面的事項”享有規章制定權的“設區的市、自治州的人民政府”的數量較多，導致相同的自然保護地管理事項存有多種不同的規范依據。有的自然保護地管理依據甚至只是地方政府組成部門發布的規范性文件，如廣州市農業局發布的《廣州市級農業公園評定管理暫行辦法》（2017）。自然保護地立法主體擴張無序，導致各自訂立的自然保護地規范難以統合在憲法秩序下，難免引致相關自然保護地的法規范沖突。

2. 自然保護地的立法活動粗疏草率

自然保護地法律規范沖突的另一個重要原因在于立法的粗疏草率，主要表現在立法技術粗疏和立法活動草率。[12]在立法活動方面，制定相關自然保護地法律規范時，未對相關法律法規所規制的相同或類似內容予以梳理檢視，以致于制定出與其他法律或上位法相競合或沖突的規范，如城市濕地公園和國家濕地公園。立法活動草率導致同一塊涵蓋草地、林地、濕地等多種自然資源的自然保護地牽涉到不同的管理部門：農業行政主管部門管草地、林業行政主管部門管林地；濕地的管理主體包括林業行政主管部門和建設行政主管部門，如若在濕地中經營水產養殖，則該養殖行為又歸農業行政主管部門管理。在立法技術方面，各類自然保護地的法律規范表達與相關概念名稱可謂五花八門，如自然保護小區、農業公園等。[13]粗疏的立法技術導致我國數十種自然保護地相互獨立、自成體系，相互之間既缺乏協作，也缺乏統一的監管制度。各個部門在管理自己所屬的自然保護地時，其他部門難以干涉。這就導致如果有人在風景名勝區盜獵、偷獵，風景名勝區管理機構卻無法管理。因為野生動物保護歸林業機關和森林公安機關管理，而風景名勝區管理機構既沒有野生動物保護職能，也缺乏相應的執法權。

（二） 自然保護地的管理事權劃分不清

當前，自然保護地管理體制“條塊”分割問題突出。[14]無論是橫向同級政府各部門間關于資源資產產權、國土空間規劃、生態保護事權的劃分，還是縱向中央與地方之間關于機構設置、職能分配、日常管理監督事權的劃分，抑或是不同行政區域同級政府間的跨區合作統籌事項，均未明確。具體來說，自然保護地事權劃分不清包括以下四種情形：一是，不同自然保護地的管理事務是相互關聯的，如林業或漁業行政主管部門管理的“野生動物棲息地”與環保行政部門主管的“自然保護區”均涵蓋了野生動物保護的交叉事務；二是，各類自然保護地分屬林業、環保、國土、農業、水利、海洋等行政部門管理，導致管理交叉重疊，如福建武夷山同時掛著自然保護區、風景名勝區、森林公園、地質公園、自然文化遺產地、國家水利風景區等多塊自然保護地牌子，而不同保護地的主管機關又有所不同；[15]三是，不同部門主管同類自然保護地的情形，如濕地公園既有林業部門主管的國家濕地公園，也有建設部門主管的城市濕地公園。

上述自然保護地的事權交錯重合，在沒有經由體系解釋厘清相關事權的情況下，不同的行政管理部門就相同或類似的自然保護地事務進行立法，勢必造成相關法律規范之間的沖突。比如，建設行政主管部門和林業行政主管部門均對濕地進行規制，并予以立法。盡管《立法法》規定了部門規章在各自的職權范圍之內施行，且法律效力相同，但是并未對權限重疊的情形進行說明，這造成了部門規章之間的沖突無法預防也無從直接調處的問題。作為社會秩序的法律規范，本是行政機關監督管理自然保護地的指引和依據，吊詭的是當前自然保護地法規范沖突卻造成規制失序，以致于行政機關無法有效實現自然保護地的公共事務治理。

（三） 自然保護地的管理部門利益沖突

現代立法的主要任務在于調整與平衡各式各樣且相互干涉的利益。立法文本承載了利益攸關方的訴求，自然保護地法律規范之間沖突的實質是自然保護地相關主管部門間的利益沖突問題。[16]由于自然保護地立法依循部門立法路徑，具有立法權的相關部門在特定區域或范圍內承擔各自的職責、代表相應的利益。當區域或部門利益間發生沖突時，地方保護與部門壟斷便在立法中有所體現。自然保護地管理職能的設置未遵循生態系統特性，相關主管部門是在各自部門利益的驅使下參與自然保護地管理。因為缺乏頂層設計和部門協調，不僅造成公共行政資源浪費，也制約了自然保護地治理效能的提升，還導致了生態的整體性與條塊分割的行政管理模式之間的尖銳沖突。相關利益沖突大體可以從縱橫兩個維度進行歸類界分。橫向層面，政府的各部門間與各地方政府間的權責不清，會造成利益沖突。在政府部門之間，自然保護地管理中出現“有利爭著管、無利都不管”的現象[17]；在同級政府之間，常常因自然保護地的隨意劃設而引起糾紛，“有的自然保護區就是領導在地圖上圈劃出來的，還鬧出‘鉛筆太粗，把隔壁區縣甚至外省區域劃進去了’”[18]。縱向層面，分稅制以來，中央財政的收入遠多于支出。與此對比，地方事權增多的同時，財政開支預算反而急劇下降。這導致許多地方政府設立的自然保護地基本上沒有經費投入，所謂的保護也就只是掛一塊“自然保護地”的招牌而已。更何況自然保護地的劃設限制了當地的工業經濟發展，而自然保護地的生態環境效益卻為整個社會的公眾所共享。在生態補償機制未全面落實的背景下，這種不對等的保護模式影響了區域環境正義的實現，也造成地方局部利益和社會整體利益之間的沖突。[19]加之國家對自然保護地的投入有限，加劇了中央與地方博弈、部門利益沖突，導致自然保護地的生態保護與（地方）經濟發展之間的矛盾突出。此類利益沖突促使部分地方政府和國家部委在相關立法中過于重視自身利益，以致于地方或部門保護主義影響了自然保護地的立法進程，進而訂立出相互割裂的自然保護地法律規范。

三、自然保護地立法體系化的具體路徑

基于對前述自然保護地法律規范的梳理分析，結合相關法律規范沖突的困境，以下從四個維度提出相應的應對之策。

（一） 協調經濟發展與生態保護的關系

自然保護地制度是經濟發展與生態保護兩者利益權衡的結果。當前，風景名勝區和自然保護區重疊，資源利用和經濟保護之間生成的矛盾，根本原因在于地方政府的發展“沖動”以及民眾對經濟利益的追求。對于地方政府而言，自然保護地的生態保護應當優先于經濟發展。為此，針對自然保護地內的資源開發項目和工業產業設施，應當依法予以清理，在滿足當地居民生產生活的基礎上，分類處置涉事項目或企業，并強制其有序退出。將自然保護地的管理機構確定為公益性機構，嚴防自然保護地蛻變成為純粹的商業性旅游景區。[20]為了保障地方政府的事權和財權對等化，國家應當對自然保護地建設和管理的資金需求進行全面準確核算，根據實際的需求增加財政預算投入，重點加大中央財政轉移支付力度和覆蓋面，確保地方政府有財力完善自然保護地的公共服務設施，從而提升公共服務效能。同時，為了彌補財政資金短缺問題，也可以參考國外經驗，引入社會第三方公益資本參與自然保護地建設。[21]

為了緩解周邊原住居民生存發展與生態保護之間的沖突，首先，充分考量各類自然保護地的人地關系差異化問題，對自然保護地的保護價值進行重新評估，并根據保護價值的高低重新劃分自然保護地類型與范圍，將原自然保護地內人口密集的城鎮、鄉村等區域劃到自然保護地邊界以外；其次，依托生態扶貧、生態補償等國家政策，勸導自然保護地中核心保護區內的原住民有序搬遷，對于無法立即搬遷的，允許其開展必要的生產生活活動；[22]再次，通過環境教育和政策扶持引導自然保護地的原住民節約集約利用資源，在資源承載允許的條件下支持和傳承傳統文化及人地和諧的永續生活方式；[23]最后，通過聘請原住民參與生態管護，一方面補償其因自然保護地的規劃設立而遭受的利益縮減，另一方面借用其生活經驗智慧實現自然保護地的生態保護功能。

（二） 構建科學合理的自然保護地體系

為解決各類自然保護地空間重疊交錯、保護對象重復、保護目標混亂等問題，亟需重構和優化現有自然保護地體系。根據生態保護優先原則，以生態價值為衡量標準確立自然保護地類型，進而根據自然保護地生態多樣性和生態系統邊界確立相應的功能分區。[24]首先，理順現有各類自然保護地之間的關系，明確各類自然保護地應有的保護對象、保護目標和功能定位。尤其是在建立以國家公園為主體的自然保護地建設的宏觀政策背景下，應當明確國家公園與其他類型自然保護地之間的關系。[25]在突出國家公園主體地位的同時，也應當強化對其他各類自然保護地的保護和管理。

其次，研究科學的自然保護地分類標準，對現有的自然保護區、風景名勝區、地質公園、森林公園、海洋公園、濕地公園、冰川公園、草原公園、沙漠公園、草原風景區、水產種質資源保護區、野生植物原生境保護區（點）、自然保護小區、野生動物重要棲息地等各類自然保護地按照自然屬性和保護強度進行梳理調整、重新歸類，逐步形成以國家公園為主體的自然保護地分類標準。

再次，編制全國范圍內的自然保護地中長期發展規劃，確定自然保護地的總體布局和建設方向。在保證自然保護地生態系統完整的基礎上，因地制宜地合理適度劃定國家公園及其他自然保護地的范圍。盡量避免將集體土地劃入自然保護地范圍，確實需要納入的部分應當盡可能解決土地權屬爭議問題，以規避今后自然保護地的管理困境。

最后，為了實現對自然保護地的整體保護，摒棄以行政區劃劃定自然保護地邊界的做法，根據生態價值和生態系統完整性，重新優化空間重疊或相鄰的自然保護地。為化解自然保護地孤島化、破碎化，管理交叉重疊等問題，需要以保持生態系統完整性為原則，根據前述自然保護地的分類標準，對生態系統內相鄰的各類保護地進行整合。自然保護地整合旨在明確各類自然保護地的保護目標和邊界范圍，通過協調各類自然保護地的功能以維護生態系統的完整性、保護生物棲息地及其遷徙洄游通道，實現對生態系統的一體化保護管理。

（三） 建立統一高效的分級管理體制

為化解自然保護地管理機構重疊、職責交叉、權責脫節等難題，亟需建立自上而下的分級管理體制，堅持一類保護地原則上由一個部門統籌負責，并加強相關機構配合聯動。[26]統一的管理機構、健全的監管機制、差別化的管控規則共同形塑了自然保護地的分級管理體制。具體來說，統一的管理機構通過制定相關規則標準、在統籌現有各類自然保護地管理權責的基礎上，結合生態紅線基準對自然保護地的目標定位與邊界范圍進行動態調整，確立自然保護地的設立、調整和退出機制，實現全過程統一管理。

在健全監管機制方面，合理劃分中央和地方的事權內容，減少并規范中央和地方的共同事權[27]，構建主體明確、責任清晰的自然保護地央地協同管理機制。根據生態系統的空間范圍及重要程度，將自然保護地管理分為中央直管、地方主管和央地共管等類型。通過實行分級設立分級管理，協調中央和地方事權分配，尤其是將跨省級行政區域的自然保護地交由中央管理，有利于相關監督管理工作的開展。在健全自然保護地監管主體責任的基礎上，完善生態環境監測指標體系以加強對自然保護地國土空間用途管制，同時引入第三方評估制度以強化社會監督。此外，明確自然保護地區域內居民的生產生活邊界，根據各類自然保護地功能定位，結合社區共管機制[28]，確立既可以嚴格保護又便于實踐操作的差別化管控規則。自然保護地的差別化管控主要是通過自然保護地的控制區劃設以限制或禁止人為活動，以協調生態環境保護與原住居民生產生活之間的沖突關系。

（四） 加大法律法規立改廢釋工作力度

為消弭自然保護地相關法律法規之間的競合與沖突，亟需從體系視角重構自然保護地法律規范，秉持嚴格保護與差別利用相統一的立法進路，具體構建以自然保護地法為主軸的“整體立法”、專項自然保護地法/條例分類管理的“一類一法”和地方性自然保護地法規管理的“一地一法”相結合的保護地法律體系。[29]堅持以問題為導向，針對我國自然保護地中央與地方事權劃分不清、多頭管理、重復設置等九龍治水問題，統籌考慮各類自然保護地的功能定位，在立法保障自然保護地各盡其用的基礎上，確定保障國家公園和自然保護區的核心制度，為國家公園為主體的自然保護地體系構建提供法治保障。

具體而言，一是，深入研究自然保護地立法的基礎理論問題。根據自然保護地所承載的資源合理利用和環境有效保護雙重功能，對自然保護地的法律性質進行厘定。在此基礎上，協調自然保護地立法與環境資源立法之間的關系，確立自然保護地立法的價值理念、體系結構和核心制度。這些內容將為《自然保護地法》、各類自然保護地單行法及相關法規規章的制定修改提供理論參考，以更好地實現自然保護地的資源保育和環境保護功能。二是，自然保護地設立的目標是為了保護重要的國土空間資源，其中各種土地管理法規的適用也不在少數，如涉及自然保護地的劃定及相關規劃的《城鄉規劃法》《土地法》等，文化資產與野生動植物保護的《文物保護法》《歷史文化名城名鎮名村保護條例》等，環境保護的《水污染防治法》《飲用水水源地保護管理辦法》等，土地利用的《水土保持法》《土地復墾規定》《退耕還林條例》等，資源開發利用的《礦產資源法》《農業法》等，建設管理的《環境影響評價法》《建筑法》等。自然保護地法律體系建構時，應當注重整理分析相關法律法規沖突競合的情形。三是，結合前述梳理的立法實踐現狀，厘清各類自然保護地立法之間的關系，在此基礎上建立自然保護地的“基本法+專項法”模式。也即制定《自然保護地法》，將其作為各類自然保護地單行法的上位法，明確自然保護地的監管目的、監管原則和監管方式；在《自然保護地法》立法精神的指引下，對各類自然保護地的法律法規進行立、改、廢，既要遵循自然保護地保護共性要求，又要體現不同自然保護地的本質特性，以更好地保護自然保護地體系。

四、結語

當前人們所關切的問題，不僅僅是自然景觀的維護或生活品質的改善，而是如何維持人類賴以生存的生態環境。自然保護地建設對上述問題作了有力回應，作為現代環境治理的重要一環，既重視資源利用，也關注環境保護。然而，實踐中自然保護地立法規范沖突，造成自然保護地建設主體功能模糊、空間規劃重疊等問題迭生。因此，亟需通過生態優先原則來協調經濟發展與生態保護的關系，以生態價值為基準構建科學合理的自然保護地體系，經由合理界分中央與地方財政事權以建立統一高效的分級管理體制，秉持嚴格保護與差別利用相統一的立法進路重構自然保護地法律規范，為國家公園為主體的自然保護地體系構建提供法治保障。