鄉村振興視野下甘肅省建制鎮區域差異與發展分析

胡 苗

（甘肅省社會科學院農村發展研究所 甘肅 蘭州 730070）

自20世紀80年代初費孝通提出“小城鎮，大問題”的著名觀點以來，城鎮化一直是我國學術界關注的熱點問題。我國學者對城鎮化的研究主要集中在城鎮化建設的內涵、動力機制、路徑探索，城鎮化的分析與評價[1-2]，城鎮化與政府政策[3]、農民土地權益[4]、經濟發展[5]、生態保護[6]等關系的處理方面?？v觀國內外研究發現，現有文獻多從城鎮化的影響方面來研究其關系并提出相應對策，而對西部地區建制鎮的發展狀況進行全面系統分析，并通過對比探索西部地區建制鎮發展方向的研究較少。在國家高度重視協調發展的大背景下，有必要對甘肅省建制鎮區域差異與發展做進一步的探討。

甘肅作為一個城鄉二元結構明顯的欠發達省份，城鎮化發展水平依然十分滯后，差距仍然非常明顯，2020底全省城鎮化率超過50%，城鎮化水平仍然較低，比全國平均水平（60%以上）落后了10個百分點。甘肅如何縮小城鄉差距，如何走出一條符合自身發展實際的城鄉一體化道路，究竟是以發展中小城市為主還是以發展小城鎮為主，是一個亟待研究解決的重大課題。為此，本文將甘肅全省584個建制鎮中，除20個城關鎮外的564個一般建制鎮納入本次研究，基于鄉村振興視角，在全面分析建制鎮發展現狀的基礎上，建立評價體系，對甘肅省建制鎮發展的競爭力進行綜合評價，旨在為甘肅新型城鎮化的推進提供有益借鑒。

一、建制鎮發展特征分析

從行政區域面積看，甘肅全省建制鎮面積最大的是肅北蒙古族自治縣馬鬃山鎮，達到316300公頃（3163平方公里），最小的是肅南裕固族自治縣紅灣寺鎮，僅為520公頃（5.2平方公里），平均面積為35156公頃（351.56平方公里）；從鎮區占地面積看，甘肅全省建制鎮的平均鎮區占地面積為316公頃（3.16平方公里）；從人口數量看，甘肅全省建制鎮的總人口平均為2.39萬人，而鎮區平均人口尚不到0.6萬人；從人口密度看，甘肅省建制鎮的人口密度為6158人/平方公里；從距離看，甘肅全省建制鎮距離縣城的平均距離為30公里，見表1。

表1 甘肅省建制鎮基本情況

從分布頻率看，甘肅省建制鎮行政區域面積在10000公頃（100平方公里）以下的占33.33%，在100000公頃（1000平方公里）以上的僅占3.55%；建制鎮鎮區占地面積在100公頃（1平方公里）以下的占44.32%，100—300公頃（1—3平方公里）的占29.79%，1000公頃（10平方公里）以上的僅占4.43%。

甘肅省建制鎮分布的人口密度特征、區域面積特征及經濟發展的歷史特征較為明顯。甘肅省大部分建制鎮是在其經濟社會發展的歷史過程中隨著人口的聚集、旱碼頭功能的補充等形成、發展和保留下來的，而在新時代背景下，新型小城鎮的發展特征不明顯。

（一）生產總值

甘肅省的生產總值具有明顯的地域差異性特征。2009年、2019年河西地區建制鎮GDP產值最高，排名第二、第三位的是隴中、隴東地區，隴南和民族地區產值最低。甘肅GDP總值超過億元的建制鎮由2009年的128個增加到2019年的141個，僅河西地區就由65個增加到74個，而且最高地區的GDP產值是最低地區產值的140倍左右；GDP產值在0.3萬元以下的建制鎮由97個增加到了106個，僅僅甘南和臨夏民族地區就增加到了36個；人均GDP最高的鎮是最低鎮的約160倍，這一指標則進一步反映出區域間的差異性和發展不平衡性。

（二）人口規模

甘肅建制鎮人口規模由2009年1093.18萬人增加到了2019年的1351.25萬人，但平均人口規模變化不是很大，由25215人減少到了23958人。建制鎮總人口在2萬人以下的占到48.05%，在2—4萬人之間的占到39.18%，4萬人以上的僅占12.77%；鎮區總人口在2000人以下的占31.03%，在2000—5000人之間的占38.30%，5000—10000人之間的占到16.66%，10000人以上的僅占14.01%。年均人口遞增的建制鎮個數小于年均遞減的建制鎮個數，分別為264個和300個，占比46.81%、53.19%。

從人口密度來看，2009年、2019年建制鎮人口密度主要聚集在100—300人/平方千米，建制鎮個數為187個和245個，占比為42.89%和43.44%；其次為100人/平方千米以內，建制鎮個數為133個和192個，占比為23.58%和34.04%；大于300人/平方千米的建制鎮個數較少，分別為116個、127個，占比為13.83%、22.52%。

從分區域總體情況看，2009—2019年期間，五大區域的平均人口規模差距都在加大，主要原因是近年來甘肅省加快新型城鎮化建設，撤鄉并鎮，促進鄉鎮企業的進一步發展，加快了建制鎮人口的聚集。但相對比而言，隴中區域增加幅度最小，由于鎮區規模小，產業帶動能力差，對人口的凝聚力弱，使得建制鎮的平均人口規模發展緩慢。

（三）財政收入分析

從人均財政收入水平來看，2009年，甘肅省人均財政收入主要集中在200元以內，其建制鎮個數為320個，占比為73.39%，2019年，人均財政收入明顯增加。人均小于200元的建制鎮減幅達到43.78%，而人均400—600元的建制鎮增幅達到29.38%，人均大于1000元的建制鎮由2009的4個增加到2019年的80個，增幅達到13.27%。

從區域分布看，2009年河西、中部、隴東、隴中、兩南地區建制鎮平均財政收入為621元、331元、392元、213元、218元；2019年河西、中部、隴東、隴中、兩南地區建制鎮平均財政收入為1405元、1232元、1008元、919元、530元。如果以兩南地區建制鎮的財政收入為1來計算，2009年這5個地區建制鎮平均財政收入之比為2.85∶1.58∶1.80∶0.98∶1，2019年這個比例縮小到2.65∶2.32∶1.90∶1.73∶1。由此可見，隨著建制鎮的發展，尤其是“撤鄉并鎮”政策的實施，使得建制鎮之間的差距在逐步減小，同時，河西、中部等條件好的地區，經濟發展推動建制鎮的發展，而條件較差的地區仍以當地政府投資為主。

二、建制鎮綜合競爭力評價

將甘肅省建制鎮綜合評價標準為5級劃分，即：絕對優勢、一般優勢、中勢、一般劣勢和絕對劣勢，其評價的方法是根據564個建制鎮對應指標的分值進行評價。在認真核對原始數據無誤的情況下，對每一指標列數據進行標準化處理，使得各指標列數據形成無差異的標準化矩陣；在對數據進行標準化處理的基礎上，分別以三級指標列為單位進行分值賦值，再進行加權加總得各級指標分值[7]。

（一）建制鎮綜合評價

從2019年甘肅省建制鎮綜合得分來看（見表2），均值為79.35，建制鎮綜合得分整體處于一般劣勢；極差為12.31，反映出研究建制鎮綜合得分最高與最低存在較大差異，發展相對不均衡的問題；同時，方差為1.621，標準差為1.273，反映出研究建制鎮競爭力整體差異不大。結合均值、極差、方差及標準差，2019年甘肅省建制鎮整體而言在較低水平存在一定不均衡性。

表2 建制鎮評價描述統計量

從2019年甘肅省縣域競爭力水平歸類分布來看，絕對優勢、絕對劣勢均為0個，一般優勢4個，分別為隴西縣的鞏昌鎮、金川區的寧遠堡鎮、雙灣鎮、涼州區的武南鎮，中勢99個，一般劣勢461個。其中相對競爭力水平較好的103個建制鎮，除部分為河東地區的外，其余均為河西地區及蘭州市周邊的鎮。所以，2019年甘肅省建制鎮競爭力分布與行政區域分布有較大相關性。

就2019年甘肅省建制鎮綜合評價5個一級指標而言，從均值來看，經濟發展得分均值76.57、居民生活得分均值77.38、科技服務得分均值79.92，處于一般劣勢；社會服務得分均值為72.55，城市環境得分均值70.32，處于絕對劣勢。從極差、方差、標準差來看，研究建制鎮經濟、社會、城鎮發展、居民生活、城市環境均存在較大差異，所以2019年甘肅省建制鎮各要素投入方面存在較大差異。

（二）建制鎮分類指標評價

2019年，甘肅省東中西部建制鎮發展競爭力得分，河西地區最高，為79.42，與隴中、隴東地區的差距不是很大，為77.36、76.47，甘南地區指數最低，為69.67。

從經濟發展指標看，2019年甘肅省建制鎮經濟發展競爭力得分處于前列的為涼州區的武南鎮、隴西縣的鞏昌鎮、西峰區的董志鎮、蘭州新區的中川鎮，得分居于后列的為迭部縣的電尕鎮、定西市臨洮縣的峽口鎮、武威市古浪縣的西靖鎮。甘肅省564個建制鎮的經濟發展競爭力得分均值為76.57，其標準差為1.19，方差為3.69，偏度為2.6，差異性較大。從經濟發展水平歸類分布來看，行政區域特征明顯，縣（區）所在的城關鎮經濟發展提升較快，而其他的經濟發展提升相對較慢。

從居民生活指標看，2019年甘肅省建制鎮居民生活情況的得分最高為西峰區董志鎮92.98，最低為會寧縣漢家岔鎮75.33。甘肅省564個建制鎮鎮的民生改善情況得分均值為77.38，標準差為1.79，方差為3.20，反映出建制鎮整體差異不大，但整體發展水平較低。從3個二級指標的標準差、方差、偏度來看，醫療衛生、文化教育存在的差距較大，要素配置不均衡，地理位置特征及貧困特征較為明顯，經濟條件較好的區域居民生活相對較好，而貧困地區居民生活水平較低。

從社會服務指標看，2019年甘肅省建制鎮社會服務競爭力得分處于前三位的是甘谷縣大像山鎮和新興鎮、隴西縣鞏昌鎮，最高為83.69，最低為玉門市老君廟鎮69.90，相差13.79。564個建制鎮的社會服務競爭力得分均值為72.55，標準差為1.677，方差為2.81，表明各研究區域存在一定的差異性。

從科技服務發展指標看，2019年甘肅省建制鎮科技服務發展競爭力最高的是涇川縣黨原鎮90.49，最低為肅南裕固族自治縣紅灣寺鎮75，相差15.49。564個建制鎮科技服務競爭力得分均值為79.92，標準差為2.07，方差為4.29，反映出研究范圍內科技發展情況整體差異不大，但整體發展水平較低的情況。

從城鎮環境指標看，2019年甘肅省城鎮環境競爭力得分最高為康縣陽壩鎮91.67，最低為西固區東川鎮75，相差16.67。564個鎮農村生活環境競爭力得分均值為70.32，標準差為3.57，方差為12.80，反映出研究范圍內生活環境整體差異性較大，經濟結構較為明顯，工業化發展較快的如永昌縣的河西堡鎮生活環境發展水平相對較低，而以農業發展為主的地區生活環境發展水平相對較高。

三、建制鎮發展過程中面臨的問題

（一）體制機制不順

體制機制不順的問題已成為制約甘肅省建制鎮發展的嚴重桎梏，主要體現在：從行政管理體制來看，建制鎮雖為一級政府，但沒有全面的財政和行政權，嚴重影響了其綜合調控能力。而且，諸如工商、稅務、公安、國土、司法等部門基本屬于上級政府部門直接管理或派出機構，大部分站所也以條塊管理為主，這進一步分解了建制鎮的職能，導致其權小責大的尷尬處境。從財稅體制看，鎮級稅收的75%以上要上交，鎮上基本沒有多少預留，由此導致建制鎮一級沒有招商引資謀發展的積極性，而“鄉財縣管”的體制則更是“幾家歡喜幾家愁”。

（二）生產要素短缺

資金、土地、人才、水資源等要素短缺是當前甘肅建制鎮發展面臨的主要問題。從資金要素看，目前國家財政直接投向建制鎮的很少，省上對建制鎮的財政投入也極為有限，市、縣兩級政府對建制鎮財政支持力度更不夠。“鄉財縣管”后，鎮級基本沒有可支配資金，主要靠上級財政轉移支付度日。從土地要素看，由于國家一直實施用地“占補平衡”的原則，故建制鎮建設用地指標極為緊張，而且農村土地整治和城鄉建設用地增減掛鉤工作難度大，建設用地置換有一套繁雜的程序和手續，審批時間長，而小城鎮建設項目多，用地量大，開工時間卻要求急。從人才要素看，建制鎮管理、項目建設人員緊缺，對小城鎮建設整體布局、項目的實施和管理都造成不利影響。從水資源要素看，甘肅中部干旱區以及河西等地的建制鎮普遍存在缺水問題。

（三）機構人員缺失

建制鎮與鄉的區別之一就在于其有較高的城鎮化水平。然而，建制鎮從機構設置上與傳統的農業鄉鎮無異，基本按照“五辦四中心”或“四辦四中心”的格局設立，這與日益發展壯大的建制鎮管理極不匹配，由此導致建制鎮的城建維護、環境衛生、園林綠化等問題無法解決，城鎮臟亂差的現象嚴重。為了改變這一現狀，一些建制鎮（如河西堡鎮、鹽官鎮、武南鎮等）嘗試設立了經濟發展局、環保分局、財政管理分局、城建分局以及國土資源分局等一系列管理機構來加大對城鎮的管理。隨之而來的問題是，這些機構既沒有人員編制，也不具備行政執法資質，更無經費來源，人、財、物三權仍牢牢控制在上一級業務主管部門手里，難以更好地發揮職能。鎮上只能從不同部門臨時抽調人員或臨時聘用人員來維護城鎮管理，這不僅增加了工作量，還增加了財政壓力。同時，人員配備也與建制鎮發展不匹配。

（四）政策落實不力

所謂試點就是給予一定的政策支持，先行先試、探索經驗，小城鎮發展改革試點也不例外。然而，從試點實際情況看，一些試點政策并未落實，這嚴重影響到試點鎮的積極性，成為建制鎮健康發展的梗阻。按照相關文件精神，對試點鎮從管理權限、財政改革、用地指標等10個方面均要求給予扶持，但實際中各項扶持政策落實不夠，尤其是縣級經濟管理權和干部管理權、社會管理權、土地利用、銀行貸款、城市建設配套費返還等方面都沒有落到實處，試點建制鎮權限享有、各項管理費用返還等方面還與其他鄉鎮基本一樣。只有河西地區的一些試點鎮落實了干部的副縣級待遇問題，但在架構設置上仍未有根本性改變，以致出現了“高職低配”的現象。

（五）項目管理繁雜

現行項目管理采用“上級設計、逐級申報、分散管理、條式下達、資金配套”的方式，呈現出“九龍治水”的混亂局面，導致項目資金無法配套、項目與基層需求脫節、項目申報程序復雜、審批周期長、前期費用大等問題。以梯田建設項目為例，該項目可分別從水利、林業、扶貧、農辦、國土等部門申報，但各部門對同一項目的管理要求不盡相同，造成項目分散、反復論證、重復驗收。

四、具體政策建議

（一）加大政策扶持，賦予建制鎮一定的發展自主權

應賦予國家發展改革試點鎮適當的經濟管理和社會事務管理權限。從財稅政策看，按照分稅制的原則，建立有利于增強建制鎮經濟活力的自上而下的新型財政分配體制。金融政策方面，增加基層銀行的審批權限和授信額度，改革和簡化貸款的審批程序；在試點鎮放寬村鎮銀行、小額貸款公司、農村資金互助社等金融組織準入條件，積極發展資本市場。土地政策方面，以縣域自行平衡為主,省域內調劑為輔,落實補充耕地，在縣域指標的基礎上，試點鎮每年確定一定數量用地指標，適當放寬重點小城鎮城鄉建設用地指標并實行邊報邊批；減免試點鎮建設用地省級土地開墾費和新增建設用地有償使用費。戶籍政策方面，應徹底打破城鄉分割的二元戶籍政策，建立統籌城鄉就業、醫療、保障的一元化戶籍管理制度。環保政策方面，要對各類污染物都采取切實可行的治理措施,嚴格控制在國家規定的排放標準內，從財政支出中劃撥一部分專項資金投入到環境保護方面；進一步改革和完善現行的排污收費制度。同時，采用法律分權制厘清國家與地方的各自的權職范圍，使建制鎮對本轄區享有相對獨立的決策權、人事權和財權。

（二）加大多方籌資，構建多元化建制鎮建設融資渠道

建制鎮發展所需資金完全依靠政府投資也不能解決根本問題，必須要建立以政府扶持和社會投入為導向的多元化投資體系。對政府而言，在城鄉二元機制沒有打破之前，政府必須把小城鎮與三農問題作為一個統一體進行考慮，應由“汲取”政策向“返哺”政策轉變，省級和市縣在財政年度預算內應建立長期穩定規范的小城鎮建設專項補助資金，將交通道路、生態重點治理、給排水、供熱等基礎設施項目列入總體布局并優先支持。

同時，要實行多渠道籌集資金。首先，可從城市建設相關費用中劃撥一部分用于建制鎮的建設與維護。其次，要建立小城鎮建設發展基金，專款專用的滾動使用機制。最后，小城鎮公共市政事業可推行股份合作制，充分利用現有資源，建設完善基礎設施，提高資源利用率。渠道興建的公用設施采取多家企業承包經營的方式，誰投資、誰受益，一律實行有償使用。

（三）明確發展時序，集中力量進行特色重點鎮建設

針對甘肅建制鎮發展快、規模小、聚集功能不強的特點，今后甘肅的城鎮化發展應有重點地發展小城鎮，有選擇地對條件優越、經濟基礎好、發展潛力大、用地條件寬松、對區域經濟具有較強帶動能力的重點鎮做好前期規劃，給予政策傾斜，重點投資建設，促使其快速發展。同時，促進城鄉融合、發展農村社會事業是現階段小城鎮發展的重點任務，而對于經濟基礎較差，遠離中心城鎮的地區，要不斷完善基礎設施和公共服務設施。

（四）積極探索創新，優化建制鎮發展的軟環境

一是要完善導向型的財政撥付機制。結合國家主體功能區規劃，對優化開發、重點開發、限制開發、禁止開發縣域的建制鎮，分別增加用于鼓勵產業結構調整和生態修復、民營經濟信貸擔保和工業園區基礎設施建設、生態保護修復和特色農業產業化、生態文物保護和民生社會保障的專項轉移支付。二是要建立政策執行反饋機制。各級各部門工作實踐中發現政策落實不力的問題，及時反映給省級督查部門，加大督查部門工作力度，形成由基層反映和領導批示相結合的督查工作機制，促進政策有效落實。三是要探索區別化的干部管理制度。打破各建制鎮領導職數一刀切的規定，根據各建制鎮人口、地域、工作任務等情況合理增減領導職數，增加建制鎮新設機構人員指標。四是要加大各方綜合協調力度。省市政府和有關部門應積極協調垂直管理部門在電網建設、稅費分成、資源開發、環境治理、金融支持等方面的綜合協調，為建制鎮發展創造環境。五是應加快小城鎮促進法的制定，對中央財政支持、重點促進發展的內容確立有效的實施模式，引進多元共建機制，從法律上明確界定。