“因城施策”背景下的地方政府房地產市場調控政策優化研究

李潤澤

(安徽工程大學 經濟與管理學院,安徽 蕪湖 241000)

2021年以來各地方政府為落實房地產市場“房住不炒”和“穩地價、穩房價、穩預期”的總基調，均加強了對樓市的調控與監管。據不完全統計，2021年前三季度地方政府出臺房地產調控政策累計超300條，調控朝著更精細、更全面的方向邁進。但不同地方對房地產市場管控的初衷和力度不同，且部分城市對“土地財政”依賴嚴重，地方主要政府官員任期較短等問題，致使城市主體缺乏對房地產市場調控的內在驅動力。穩定房地產市場，構建房地產長效機制任重而道遠。本研究基于2021年各地方政府出臺的相關調控政策，總結和分析了當前地方政府房地產市場調控政策的基本脈絡，提出了地方政府房地產市場調控政策優化的方向。

1 調控政策趨向精細化，出擊政策“組合拳”

1.1 土地政策方面

2021年以來土地政策的主基調是住宅供地“兩集中”，即集中發布出讓公告和集中組織出讓活動。北京、上海、南京、合肥、蘇州、青島等22個城市為首批“兩集中”供地城市。集中供地政策在不斷實踐摸索中走向精細化，主要體現在以下方面。

首先，土地出讓方式不斷創新。大多數城市不斷由“競配建或自持”向“搖號或一次性報價”再向“提品質”轉變。如無錫宣布當地塊達到最高限價時由“競配建”改為“搖號”，天津由“競自持”改為“搖號”，沈陽、南京、東莞、杭州等城市都提出了“競品質”的要求。

其次，加強對競拍房企的監管。已有多城市宣布禁止“馬甲”公司參與拍地和加強房地產企業購地監管。如無錫、合肥、福州、蘇州、深圳、沈陽等城市明確禁止“馬甲”公司拿地，天津、成都、濟南等城市明確嚴查房企開發資質和資金來源。

最后，控制土地拍賣溢價率。多地不斷下調溢價率上限，如南京、合肥由30%下調至15%，深圳由45%下降至15%，天津、福州等城市都宣布溢價率不超過15%，成都宣布溢價率控制在10%以內。已有部分熱點城市宣布對企業競拍數量進行限制，如深圳、杭州要求房企分別最多參與3宗、5宗土地競拍。

1.2 財稅金融政策方面

資金是房地產市場的血脈，地方政府對財稅金融方面的調控政策主要以調整稅收、信貸政策、住房公積金貸款和加強資金監管為主。為抑制房價快速上漲，多地強化了金融政策，欲通過金融手段阻斷為房地產市場輸血的資金。

在稅收方面，多地調整增值稅征免年限，如上海、杭州、廣州、東莞等城市相繼將個人對外銷售住房增值稅征免年限從2年提高至5年，顯著增加了炒房者的轉讓成本。

在信貸政策方面，提高首付比例和上調貸款利率是利用信貸政策抑制炒房的重要手段。典型城市如東莞2月調整差別化住房信貸政策，規定無房無貸者購買普通住宅的首付不低于30%，“非普住宅”首付不低于40%。二套首套已結清購買普通住宅的首付不低于40%，“非普住宅”首付不低于50%。且對擁有2套及以上住房的居民家庭,暫停發放商業性個人住房貸款。上海調整個人住房貸款利率，首套房貸和二套房貸款利率分別提高0.35%、0.45%。

在住房公積金貸款方面，典型城市：長沙嚴控公積金貸款次數，規定借款人及配偶公積金貸款次數不得超過兩次；南通下調二套住房公積金額度，按原標準對50%執行，由40萬元降至20萬元；2022年4月貴陽暫停受理異地公積金貸款提取；多地將購買2套房申請貸款利率提高至同期首套房1.1倍，如貴陽、秦皇島、天津、內蒙古自治區等。

在資金監管方面，2021年1月月底上海、北京率先打響“第一槍”，嚴防信用貸、消費貸、經營貸等資金違規流入房地產市場。接下來幾個月中全國各大熱點城市均紛紛響應，出臺政策加強對住房貸款審慎管理。加強個人住房貸款首付資金來源、最低首付比、償債收入比、貸款資格的審查，嚴肅查處經營貸、消費貸、抵押貸流入房地產市場行為。

1.3 房地產市場供給方面

首先在增加新建住宅面積方面，典型城市：北京計劃安排住宅用地1060公頃；深圳供應居住用地不低于3.6平方千米；寧波市區計劃供應住宅用地面積在近5年平均供應土地面積基礎上增加12%以上；2021年，金華市區住宅用地出讓總量較去年翻番,力爭達到3000畝以上。

其次在發展租賃住房方面，北京建立了網絡服務平臺，及時發布出租房源。有利于解決租賃信息不對稱，有效對接供需雙方，降低信息成本。上海通過增加土地供應、安排專項資金、集中建設等辦法，供應租賃住房約5.3萬套，其中公共租賃房0.8萬套。天津、寧波、西安對新建、改建、盤活等方式籌集的租賃住房進行獎補。

最后在改造老舊小區方面，典型城市：上海規劃2021年全市共完成成片二級舊里以下房屋改造70萬平方米、3.4萬戶；合肥規劃2021—2025年全市累計完成老舊小區改造提升項目總建筑面積2674.38萬平方米，涉及9148棟285053戶。

1.4 房地產市場需求方面

為穩定房價，使供求趨向平衡，適當控制需求側顯得極為必要，但需求端方面又存在兩種人群，即剛需人群(自住)和炒房人群(囤積)，這就使得政策的制定需要一定的精準度。

首先在保障剛需人群住房方面，多地對房企在銷售房屋時提出了要求。2021年2月上海要求優先滿足“無房家庭”自住購房需求；合肥規定房企搖號時提供不得低于30%比例的房源用于剛需購房；金華要求房企提供不少于50%比例的房源用于市區“無房家庭”購買。

其次在抑制炒房人群需求方面，限購、限售是各城市的主要舉措。在限購方面，合肥、蕪湖等城市首次提出熱點樓盤搖號購房；上海、北京嚴格執行住房限購政策，夫妻離異的，任何一方自夫妻離異之日起3年內購買商品住房的，其擁有住房套數按離異前家庭總套數計算；上海、杭州、合肥等將法拍房納入限購,購買法拍房需具備本市購房資格。防范學區房炒作是各大城市關注的熱點問題，上海、西安、蘇州等城市規定房企及中介不得使用“學區房”進行推介、宣傳。太原、合肥等城市實行“學位限定”，在一定程度上限制了炒作學區房人群的需求，在限售方面，多地提出或加強住房限售。

2 部分城市市場調控政策存在的問題

2.1 調控政策制定內在驅動力不足

地方政府對“土地財政”的依賴和政府主要官員任期時間短是導致政策調控內在驅動力不足的主要原因。政府賣地除直接收入土地出讓金之外，還包括各種與土地相關的稅收。黃國龍(2013)等通過對土地出讓金和一系列與土地相關稅收收入相加發現2010年“土地財政”收入與當年地方政府本級財政收入相當[1]。據統計，2020年全國44個主要城市對土地財政依賴度超過100%的有20個。調控房地產，調控房價顯然會影響下一輪土拍價格，造成地方財政收入減少，影響城市建設。地方政府主要領導調動較為頻繁，官員任期調整似乎沒有明確時間限制,固定任期已權變為彈性任期[2]。受政績影響，調動頻繁官員更多注重短期房價上漲帶來的經濟效益，缺乏對房價上漲所造成負面效益的長遠認知。

2.2 調控政策內容針對性、精準度不足

房地產市場需求主體復雜，這就要求政策的制定有針對性和傾斜性，提高對購房者合理住房需求的支持度，政策應體現對剛需人群放寬限制，對炒房客嚴加管控。有些城市對人才界定、落戶、購房的限制較為寬松，這就可能導致人才炒房。部分城市在一些政策上限制較為嚴格，如限購、限售。但在另一些政策上顯得較為寬松，如人才購房、離婚購房、法拍房、學區房。這可能會導致限炒政策難達預期，難以形成政策組合的合力。

2.3 調控政策負面影響逐漸顯現

調控政策集中出臺無疑在最短時間內穩定房地產市場，但密集政策也很大程度上促使一些隱性問題最快的暴露出來，如地方財政壓力、房企“存活”問題等。若這些危機不能及時化解，穩恐難實現。

目前房地產市場加速分化，大城市群虹吸效益越來越明顯。許多房地產市場熱度邊緣城市，本身由于住房存量大，又缺乏增量人口和資金，導致房價下行壓力巨大。而房價下跌又會導致地價下跌，進而影響土地出讓收入。許多中小型城市產業不發達，土地出讓金占地方財政收入很大比重。土地財政大多用于城市基礎設施和公共設施等生產性公共產品的供給,因此,若土地出讓收入減少, 則會減少生產性公共產品, 阻礙經濟增長[3]。

房地產業因具有產業鏈長、帶動作用明顯等特點, 它的變動通常會對眾多相關產業產生較大的沖擊波, 影響宏觀經濟的穩定、協調發展[4]。從上游建筑材料，到中游開發建設，再到下游銷售裝潢，每個環節都吸納了大量勞動力與資金。房企“存活”已不是簡單的經濟問題，還有更深層次的社會問題。

3 地方政府房地產市場調控政策優化方向

基于以上論述，本研究認為地方政府制定房地產政策的優化方向應是在“因城施策”，落實城市主體責任的主方向上改革“土地財政”、官員任期等阻礙政策制定的因素；優化政策內容，構建一套動態化、閉合化、精準化的政策體系；管理社會預期，整治市場秩序。具體如下四方面所述。

3.1 改革地方官員考評機制，提升政策前瞻性

地方政府官員著力采用在短期內見效的決策方案,回避那些現在出力而在未來獲益的決策方案[5]，往往希望在自己任期內實現效益最大化，缺乏對房價上漲、房地產不斷泡沫化消極影響的認知。在“以人為本”的發展觀念下，地方官員考評不應只注重經濟效益，更要看重社會效益[5]。

3.2 完善調控政策體系，實現調控政策的動態化、閉合化和精準化

在土地政策與監管方面，熱點城市應在熱點或全城范圍采取最高限價拍賣模式，通過熔斷等手段嚴格控制溢價率，達限價后應采取“搖號”或“競品質”等方式決定土地歸屬。加強開發商購地資金監管，嚴查、嚴懲囤地，購而不用的拿地行為。在財稅金融政策與監管方面，實行差別化信貸政策，上調二套房及多套房首付比例，如多套房首付比例為100%。調整公積金貸款利率和額度，對于二套房公積金貸款利率可為同期一套房的1.1倍。完善房地產相關稅收政策。在住房供給與監管方面，地方政府應根據土地規模增加住宅用地的供應，積極建設保障性住房，安居型住宅用地應不得低于50%；大力發展租賃住房，積極引導社會消費觀念由購房向租房轉變。著力解決結構性供求問題，滿足新市民、青年人購房需求。打破房屋中介與購房者之間的信息不對稱，打擊中介惡意炒作、哄抬房價、散布虛假房源、虛假廣告、虛假銷售，規范房產中介行為。在住房需求與監管方面，普遍實施的熱點地區熱點樓盤搖號購房、房屋限售的政策，限售期可為3～5年。對炒作熱情高漲的學區房而言，可以實行“大學區”“學位限定”等措施，甚至可逐漸取消學區制度。土地、金融、財政、供求、監管等政策之間應相互協調、相互配合，環環相扣，形成政策合力，讓炒房者無漏洞可鉆。推動限購、限貸、限售等多方面的有機結合，推進房地產政策合縫化，實現房住不炒、炒房無利。

3.3 擺脫“土地財政”依賴，推進房地產稅改革

為減輕地方財政風險，改革“土地財政”勢在必行。可以通過積極培育發展實體經濟，創造可持續的財政收入。還可以穩步推進征收房地產稅，這不僅能夠為地方政府創造穩定持續的稅收，破除“土地財政”過度依賴的困局，還能夠提高資金利用效率，推動資金注入實體經濟，促成雙循環發展格局。

3.4 積極管理社會預期，整治市場秩序

地方政府要加強整治房地產市場秩序，重點排查整治房地產開發、房屋買賣、住房租賃、物業服務等領域問題。注重公安、金融、稅務、市場監管等多部門協調配合，建立聯動機制，提高綜合治理水平。積極利用多渠道引導社會輿論，加大對違規違法人員懲處力度。既解決當前房地產市場突出問題，又注重完善體制機制，形成房地產整治長效機制。