土地一級開發整治項目管理工作中存在的問題及對策分析

文／徐芳 重慶市大渡口區土地整理儲備中心 重慶 400084

引言：

我國高度重視土地一級開發項目的實施，由于工作人員對項目的管理制度和工作程序了解有限，因此，其所使用的工作方法往往不能滿足土地一級開發項目的需要，導致項目進度無法得到合理控制，經常會出現項目進度延誤等問題，對土地市場的有效供給造成直接影響。為了實現人民群眾安居樂業，推動國民經濟實現健康發展，就要在開展土地一級開發和整治的過程中，融入項目管理，解決項目在實施過程中的問題。

1、土地一級開發整治項目管理的特點

與其他工作相比，土地一級開發具有比較鮮明的特點。第一，涉及資金比較密集。每一個項目對資金的需求量比較大，因此，需保證項目資金充足。第二，融資比較困難。從事土地一級開發單位多為政府所設置的公司，這些公司并沒有股票、債券的發行權限，因此，不具備完善的融資渠道。第三，需求比較穩定。從事土地一級開發的單位不會產生較大的流動風險。第四，操作過程比較簡單。進行土地一級開發時，會有比較清晰的資金路線圖，因此，操作比較方便。第五，由政府主導。進行土地一級開發時，政府需對財務的發展方向進行主導。第六，執行市場準入制度。進行土地一級開發時，通常是以培養市場化土地一級開發主體為目標，需遵循市場準入制度的要求進行操作。

2、土地一級開發的主要模式

2.1 土地一級開發典型模式

第一，完全政府控制模式。完全政府控制模式主要是發揮出政府的職能，通過制定嚴格的計劃和規劃，對熟地開發和供應市場進行完全控制。政府在該模式中負責土地的一級開發，通過招標方式確定施工企業。雖然該模式能夠保證地下得到有效的控制，提高土地的價值，但由于土地開發面臨的資金壓力比較大，融資渠道有限，因此，會導致項目開發并不順利。第二，政府授權機構與一二級聯動開發模式。政府授權機構模式主要是由政府投資成立的開發企業對土地一級開發進行完全壟斷，以確保土地市場和土地資源得到全面的調控與配置。一二級聯動開發模式主要是由政府主導，充分發揮出開發企業和建筑施工企業的優勢。兩類企業通過對土地進行一級和二級聯動開發，就能獲得一級開發階段的收益，實現企業可持續發展，還能促進土地不斷升值，為企業帶來二級開發的可觀收益。這種由政府主導的市場化運作模式雖然能夠保證資源得到充分利用，但其主要問題在于，政府對市場地價的控制將會受到一定的限制，政府的宏觀調控能力會逐漸下降，而且其所享受到的收益也會不斷減少。

2.2 政企合作盈利模式

第一，土地一級開發商在獲得相應的利益后，需對各項成本費用進行嚴格控制。在成本費用中，對征地拆遷費用的控制難度最高。盡管政府對此做出明確的規定，但在實際執行的過程中存在許多困難。如果開發商不具備雄厚的實力，或者溝通能力和協調能力的有限，就無法保證當地政府和居民配合其工作，還會增加成本。對大面積土地開展一級開發時，要分批次進行征地和拆遷等工作，對各步驟的節奏進行嚴格的把關與控制。第二，開發商可對一級開發節奏進行創新，這樣就能提高土地的價值，獲得更大的利益。實現這一模式的前提條件是當地政府具備完善的分享機制。第三，由政府授權的土地一級開發主體能夠對公共配套設施進行投資。開發主體可通過提供相應的服務而獲得可觀的資金。開發商若要達到盈利目的，就必須要保證投資決策合理，還要在后期的運營管理中展示出強大的實力，否則就很難獲得可觀的收益。第四，土地一級開發主體通過與政府進行協商，積極創造條件，獲得二級開發項目。這一模式實現的前提條件是必須要獲得政府的認可。

3、土地一級開發整治存在的問題

3.1 協調困難

項目涉及到的涉農協調點比較多，面臨較多矛盾。大部分土地政治項目都有涉農協調，項目面積較大，涉及人員數量大。在進行項目實施協調時，經常會因為不常問題而產生多種糾紛。具體來講，由于土地一級開發涉及到的征地范圍比較廣泛，在同一地區所涉及到的村鎮數量較多，加之各個村鎮會受到地理環境和自然環境等因素的影響，在處理具體問題時，其所采用的方法有所不同，因此，一旦面對許多用戶群體，其協調的工作內容就會包含多個方面，如果有若干戶不同意土地開發，就會給土地開發和整治工作帶來許多困難。

此外，在開展土地一級開發時，通常要涉及到同一地區的多個村鎮和村莊，因此，與之相關的征地和拆遷工作量龐大。為了確保土地開發任務順利完成，開發主體必須要獲得本地各個組織支持，制定合理的計劃，保證征用工作和拆遷工作逐一開展，但由于這一工作量比較龐大，會給后續工作造成許多麻煩，因此，必須要謹慎處理。

項目管理涉及到的部門比較多。在進行土地整治時，需確保項目所在地的鄉鎮政府予以協調配合，還要發揮出各村和各組集體經濟組織的協調作用，更要發揮出農業、林業和水利等重要部門的配合作用。由于各方處在不同的位置，職責不同，在具體配合的過程中，很難形成合力。總之，項目存在許多不可預見的因素。項目會受到基礎條件、自然條件、人為因素的影響，其實施難度和協調難度均有所提升。

3.2 規劃難以契合

在正式進行土地一級開發之前，政府要明確相應的地方規劃，對土地的性質和用途予以明確。對土地進行一級開發之后，要考慮到經濟建設的需求，極有可能會對原有的規劃進行改變，但若對某一地區的城鎮規劃進行更改，則面臨很大的困難，比如，對這一地區的土地使用功能進行改變就會涉及到許多法律問題，同時，政府相關部門也會對其進行嚴格的審查。

3.3 資金籌措比較困難

由于土地一級開發，需耗費大量的資金，因此，必須要加大投入力度，才能確保開發區范圍內的公共設施得到有效的建設。具體來講，首先，要重視各項基礎設施建設，提高公共設施水平；其次，要保證土地一級開發區域內的群眾得到有效的轉移。由于政府所委托的企業并不是金融機構，這些企業主要以項目管理為主，企業并不具備融資的職能，因此，在開發過程中，很難籌措到相應的資金。

3.4 開發成本比較高

在進行土地一級開發時，除了各種村莊和村鎮之外，還要考慮到水田、林木和房屋等多個內容，除了要面臨龐大的任務量之外，還要耗費大量的資金，而且開發工作很難在短期內完成。引進開發商對土地進行開發，會進一步增加工期。由此可見，土地一級開發項目面臨的投資風險比較高。為達到理想的開發效果，促進本地經濟發展，實現人民安居樂業，又要提高開發商的收益，就要對該項工作進行合理規劃，否則，就會面臨許多困難。

4、土地一級開發整治項目管理對策

4.1 加強政府領導，對項目展開精細化管理

（1）對鄉村產業管理進行規范

土地一級開發與整治項目具有其自身的復雜性，在對其進行管理時，要發揮出地方政府的主導作用，使其能夠全面支持項目實施，以此促進本地經濟實現迅速發展。地方政府要成立專門的領導小組，對項目的實施進行全面的監督和管理，一旦發現問題，要仔細分析問題產生的原因，保證開發工作順利進行。要對現有的鄉村產業予以規范，根據國民經濟發展的布局，由地方政府制定與鄉村產業發展相關的規劃，確保鄉村產業和經濟實現可持續發展。通過這種方式，既能保證土地一級開發工作順利進行，又能帶領農民發家致富。

（2）對項目進行精細化管理

土地一級開發項目的參與方眾多，工作內容比較繁雜，涉及到多個部門，因此，必須要對這一項目進行科學、高效的管理。在土地一級開發工作中融入項目管理的理論和方法，就能對復雜的項目展開精細化管理，提高工作效率，降低成本，還能解決土地一級開發項目中存在的投資與進度失控問題。當引入項目管理的理論和方法后，就能減少土地一級開發工作中存在的風險，保證開發工作更加科學合理。通過項目管理工作，就能對各項工作流程進行優化，進一步完善土地儲備制度。政府要轉變傳統的土地一級開發運作模式，發揮出社會資本的作用。在政府的主導下，可提供更多的土地資源，再由企業支付開發資金，打造到時分享土地轉讓收益的市場化運作新模式。

4.2 合理規避土地一級開發的風險

由于土地一級開發市場會受到許多政策的影響，因此，項目會面臨許多不確定性。由于物價不斷上漲，加之相關法律法規日益嚴格，就會導致拆遷成本不斷提升。隨著房地產調控政策日益嚴格，未來的地價將會變得不可預測，一旦收入減少，成本增加，就可能會出現虧損。因此，必須要采取有效的項目管理對策，對風險進行合理的預估和評價，制定完善的風險防范對策。進行土地一級開發時，企業的行為會受到地方政府的制約，一旦政府發生違約問題，就會導致企業面臨極大的風險。因此，要進一步完善相關法律法規，在約束企業行為時，還要將其與政府的利益進行捆綁，減少違約風險。

4.3 優化運作流程

由于土地一級開發整治項目具有一定的復雜性和系統性，而且會使開發主體面臨較大的風險，因此，為了規避風險，就要對現有的運作流程進行優化，將成本控制在合理范圍內。在進行土地治理和儲備時，開發主體會面臨多個環節，加之一級開發具有一定的系統性和綜合性，需要與政府及其相關合作單位進行談判，只有進一步優化運作流程，才能使一級開發企業對成本進行合理的控制，確保風險得到有效規避。

4.4 加強政策引導，積極挖掘區域潛在價值

要發揮出政府的政策引導作用，并做好以下三個工作。第一，要加大宣傳力度，使廣大工作人員能夠充分了解到國家相關法律法規的要求，提高思想覺悟，認真配合土地一級開發工作，做好項目管理。第二，要制定一系列優惠政策，使廣大群眾能夠積極參與到開發和生產之中，并吸引更多社會力量來到本地進行項目開發。第三，組建完善的機構，確保土地開發工作正常運轉。總之，要善于發揮出政策的作用，保證產業用地不斷升級，就可對現有的土地資源進行合理規劃，使其得到充分的開發，既能進一步轉變土地的使用功能，又可確保土地實現全面升級。

在開展土地一級開發整治時，要合理對項目進行規劃。要了解土地的特征，并考慮到一旦對土地進行開發，就不可能在較短的時間內實現復原。通過合理的規劃，就能了解一級開發整治工作的可行性，以及是否能夠實現區域功能。區域功能的高低將會直接關系到區域價值，在進行慎重的規劃后，就能進一步挖掘區域的潛在價值。

當確定土地的價值后，就要對項目進行有效的開發與管理，保證土地的利用效率得到進一步提升。第一，對土地一級開發程序進行審核，避免出現盲目開發的問題，減少資源浪費。第二，對項目進行合理的審查，了解項目的可行性與科學性，確定通過該項目能夠保證土地的利用面積得到提升。第三，重視一級開發建設管理，使其與地方經濟的發展規劃相符，從而真正提高土地的利用率。

4.5 重視融資投入，合理把控開發節奏

由于項目所需資金數額龐大，因此，必須要通過多種融資方式使項目獲得可觀、持續的資金支持。要鼓勵各大企業和社會相關機構參與到項目之中，加大投資力度，確保項目的相關基礎設施水平不斷提升，滿足項目的實施需求，這樣就能使土地開發邁向市場化方向。此外，要了解行業的波動周期，考慮到宏觀經濟、行業發展形勢和區域經濟等方面的影響，還要對政策因素進行全面的分析。企業要具備敏銳的市場嗅覺度，了解政府的需求和市場需求，對開發節奏進行有效控制，就能提高土地的價值。

5、土地開發模式原則

5.1 堅持政府主導與市場運作

堅持政府主導，由政府負責組織開發企業的招投標工作，土地一級開發企業需結合城市總體規劃與土地使用規劃的要求，采取市場化手段進行土地一級開發。為獲得可觀的利潤，企業將會采取合理的市場行為。在保證國家土地所有權權益的前提下，政府會利用法律、經濟和行政手段對土地一級開發展開宏觀調控。

5.2 合理分配土地增值收益

要考慮到土地一級開發所帶來的土地價值提升與價值提升后的一系列收益，同時，還要考慮到不同的一級開發類型所面臨的不同增值收益。政府要保障自身合法權益，遵守相關法律法規的要求，保證一級開發土地的增值收益得到合理分攤。

5.3 堅持民生為本與安置優先

遵循先安置后開發的方式，兼顧開發企業的合法權益，穩步推進土地一級開發工作，避免出現不必要的矛盾。

6、土地一級開發流程

6.1 計劃編制階段

政府負責編制土地一級開發工作計劃，并結合這一計劃，對土地一級開發體系進行構建。第一，嚴格按照土地總體規劃與城市總體規劃的要求進行規劃，充分考慮到土地一級開發工作所帶來的社會效益、經濟效益與生態效益。第二，對工作進行合理協調與布置。第三，聽取各方寶貴意見，合理進行科學論證，遵循因地制宜的原則，保證計劃具有可行性。

6.2 前期策劃階段

在前期策劃工作中，主要從兩方面入手，一是申請土地一級開發，二是編制一級開發實施方案。在提交申請時，需保證申請符合規劃要求，其主要內容包括項目基本情況、計劃實施意向等。在編制實施方案時，需由土地儲備機構或政府委托的策劃機構結對土地開發項目的事實方案進行編制，其主要內容除了土地一級開發工作之外，還包括投資結構。需結合城市的實際情況編制方案，同時，還要會同相關部門對方案進行會審，最終敲定方案內容。該實施方案為土地一級開發工作提供重要的依據，因此，需嚴格保障方案內容的合理性與可行性。需嚴格按照相關法律法規的要求進行方案編制，保證方案符合城市規劃的要求與城市經濟發展的實際情況，有效保證土地得到持續有效的利用。

6.3 征詢意見和審批階段

該階段包含四個部分。一是對土地一級開發實施方案進行審查。二是確定土地一級開發主體。當實施方案正式獲得批準后，就要確定一級開發主體。三是征詢意見。在這項工作中，首先，土地以及開發單位要順利通過規劃部門的審批。其次，接受國土部門的行政審批。再次，向相關部門征詢意見。四是政府審核批復。當一級開發企業完成相關工作后，就要由政府對各項手續進行審批。

6.4 組織實施階段

在土地一級開發工作中，組織實施階段非常關鍵。由于一級開發工作涉及內容眾多，如，征地拆遷，因此，在實施的過程中，開發資金將會被大量集中應用在相關工作之中，該項工作涉及的利益方眾多，因此，可能會產生許多矛盾，甚至還會引發群體事件。因此，政府需加大監管力度，確保土地一級開發工作如期進行，順利完成。

6.5 土地入市及交易

土地入市和交易是指對項目范圍內征收的國有土地或集體土地完成一級開發后，對其進行有償出讓或轉讓的過程。對項目驗收后，就要對所開發的土地進行入市和交易，順利進入到二級開發工作之中。

結語：

綜上所述，由于我國土地一級開發項目越來越多，加之該項工作正受到環境和政策的影響，因此，要加強對開發風險的防范與控制，重視項目管理，提高土地的潛在價值。