中外比較視角下中國農(nóng)民培訓路徑研究

祝敏

（江西財經(jīng)大學 江西，南昌 330000）

2021 年中央一號文件指出，民族要復興，鄉(xiāng)村必振興，要把鄉(xiāng)村人力資源開發(fā)擺在首要位置，農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展離不開智慧農(nóng)民，建設一批高素質的農(nóng)民隊伍被提上重要議程。縱觀歷史，從中外比較視角出發(fā)，我國從農(nóng)民教育思想啟蒙到農(nóng)民培訓事業(yè)的蓬勃展開歷經(jīng)一百余年，而國外主要發(fā)達國家早在19世紀就已出現(xiàn)職業(yè)教育和農(nóng)民教育，發(fā)展歷程之長、經(jīng)驗之先進、模式之完善，因此我國應在立足本國國情的前提下，充分借鑒優(yōu)良經(jīng)驗，加強頂層設計、夯實經(jīng)費保障、樹立勞動培訓意識、對接市場需求、推動新農(nóng)科建設，多層次、全方位推動農(nóng)民教育培訓提質增效。

1 中外農(nóng)民培訓發(fā)展概況

縱觀中外農(nóng)民教育和農(nóng)民培訓的不同發(fā)展歷程，可以發(fā)現(xiàn)我國與其他發(fā)達國家在開展農(nóng)民培訓的各維度上有著各具特色的考量，而這又對日后培訓實踐產(chǎn)生不同影響。

1.1 國外主要發(fā)達國家農(nóng)民培訓發(fā)展歷程

國外發(fā)達國家的涉農(nóng)思想起源之早，農(nóng)民培訓思想理論較成熟、體系建設較完善，主要形成了西歐、東亞、北美三種農(nóng)民培訓模式，不同模式具有不同的國情特色。在此列舉三種農(nóng)民培訓模式運作中的典型國家，分別為德國、日本、美國作詳細分析。

1.1.1 德國農(nóng)民培訓 喬治·凱興斯泰納是德國職業(yè)教育的主要奠基人，早在19 世紀末20 世紀初，凱興斯泰納提出的勞作教育思想就主張職業(yè)教育要與國家利益和前途命運緊密掛鉤，從而指明掌握勞作技能的重要性。德國把農(nóng)民職業(yè)培訓擺在重中之重的位置，其中95%的農(nóng)民都接受過規(guī)范化的職業(yè)教育。職業(yè)農(nóng)民教育是職業(yè)教育中不可或缺的一部分，1969 年德國《聯(lián)邦職業(yè)教育法》的出臺，為農(nóng)民職業(yè)教育提供了法律支撐。德國職業(yè)農(nóng)民培養(yǎng)體系以“雙元制”為依托，實行雙基地教學、雙導師配置，院校農(nóng)科教師在學校教授農(nóng)民農(nóng)業(yè)基礎知識，農(nóng)技專家在企業(yè)教授農(nóng)民掌握先進農(nóng)業(yè)耕作技術，力求培養(yǎng)農(nóng)業(yè)理論知識和技能實踐高度一體化的職業(yè)農(nóng)民。

1.1.2 日本農(nóng)民培訓 日本自1868年明治維新以來就十分重視農(nóng)民教育，改革措施中提出以農(nóng)促工，即以農(nóng)業(yè)發(fā)展促進工業(yè)化。1880年，日本設立了農(nóng)業(yè)學校，將老農(nóng)經(jīng)驗進行分析并總結推廣。1948年《農(nóng)業(yè)改良助長法》明確規(guī)定地方政府必須承擔起建立農(nóng)業(yè)技術普及與培訓專門機構的責任，同時政府需提供一半的經(jīng)費保障。20 世紀80 年代，日本大力發(fā)展鄉(xiāng)村教育，建立起了全國性的農(nóng)業(yè)實驗網(wǎng)絡，農(nóng)業(yè)大學數(shù)量激增。日本農(nóng)民培訓事業(yè)吸引了多方社會力量參與，除政府外，還有農(nóng)業(yè)職業(yè)大學、農(nóng)民協(xié)會、農(nóng)業(yè)技術普及所等，不同組織和社會機構都積極為農(nóng)民培訓項目提供良好的制度和環(huán)境基礎。

1.1.3 美國農(nóng)民培訓 美國地廣人稀，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主要采用規(guī)模化和機械化方式，已成為世界第一大農(nóng)業(yè)強國。早在17～18 世紀，美國學徒制的出現(xiàn)標志職業(yè)教育的興起，隨后1862 年《莫里爾法案》規(guī)定將出售部分國有土地的錢用來創(chuàng)辦農(nóng)業(yè)大學，1914年《史密斯·利弗法案》中規(guī)定聯(lián)邦政府應授權贈地學院來提供校外農(nóng)業(yè)合作推廣服務。此外，美國靈活的農(nóng)民培訓體系擅長利用農(nóng)閑時間開展培訓班、進修深造班分別對青年、成年農(nóng)民進行技術培訓。美國農(nóng)民培訓走過百年歷史，科研、推廣、教育體系發(fā)展較為完備，早已利用遠程教育實現(xiàn)了培訓的信息化，采用分配制度的人員管理實現(xiàn)了培訓的規(guī)范化。

1.2 國內(nèi)農(nóng)民培訓發(fā)展歷程

從清朝末年到全面建成小康社會，農(nóng)民教育和農(nóng)民培訓思想貫穿其中，發(fā)展歷程主要分為三個階段：產(chǎn)生階段、規(guī)范化階段、精細化階段。

1.2.1 產(chǎn)生階段（1901～1949年） 20世紀初，農(nóng)民教育思想啟蒙。中國近代的農(nóng)民教育始于清末，1912 年中華民國成立后，社會教育司、公眾補習學校、半日學校涌現(xiàn)，各種民間團體也積極參與到農(nóng)村社會教育中，標志著現(xiàn)代意義上的社會教育興起。

為挽救民族危亡，社會知識分子和中國共產(chǎn)黨人為鄉(xiāng)村教育都做出了巨大貢獻。晏陽初在1922年率先發(fā)起全國識字運動，號召“除文盲，做新民”，提出平民教育的核心在于農(nóng)民，認為中國農(nóng)民存在“愚貧弱私”四大詬病，主張通過文藝教育、生計教育、衛(wèi)生教育、公民教育這四大教育逐一功克問題。此外，梁漱溟的以農(nóng)立國思想也突出了農(nóng)業(yè)農(nóng)民建設的重要性。新文化運動中李大釗同志在《青年與農(nóng)村》中提到青年應與工農(nóng)相結合，促進黑暗農(nóng)村向光明農(nóng)村的轉變。1921 年建黨以后，廣大共產(chǎn)黨人用自己先進智慧的思想投入到農(nóng)村教育之中，如澎湃同志在廣東省創(chuàng)辦農(nóng)民學校，毛澤東同志組織農(nóng)民協(xié)會、農(nóng)民夜校。內(nèi)戰(zhàn)期間，中國共產(chǎn)黨人依靠農(nóng)村力量，建立農(nóng)村革命根據(jù)地，在農(nóng)村進行社會、掃盲、職業(yè)、干部教育等，提高農(nóng)民素質，亦是提高戰(zhàn)斗能力。

1.2.2 規(guī)范化階段（1949～2000年） 在這一階段，國家政府主要從思想和制度兩個角度使農(nóng)民培訓走上了規(guī)范化道路。一方面提高農(nóng)民文化水平，植入培訓思想。基于將人口負擔轉化為人力資本的觀點出發(fā)，1949 年教育部在第一次全國教育工作會議上就明確指出“爭取在1951年開始進行全國規(guī)模的識字運動”，農(nóng)民識字率的上升和文化水平的提高，為進一步開展農(nóng)民培訓奠定了堅實的思想基礎。另一方面加強制度設計，進行培訓實踐。1978年十一屆三中全會召開，為進一步推進農(nóng)業(yè)、農(nóng)村經(jīng)濟結構調整，順應全國經(jīng)濟體制改革的浪潮，黨和政府在這一時期加強制度建設，從“星火計劃”、“燎原計劃”再到“綠色證書工程”層層深入，科技助農(nóng)，引導農(nóng)民在掌握好農(nóng)業(yè)科技的基礎上，更要利用好科學技術。1986 年星火計劃由中國政府正式批準實施，實施目的在于向農(nóng)村植入先進技術，大力普及科學知識，營造農(nóng)村科技發(fā)展的和諧氛圍，依靠體制創(chuàng)新和制度創(chuàng)新，加速科技成果轉化，實現(xiàn)農(nóng)民增收致富和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。燎原計劃于1988年由國家教委正式部署實施，提出農(nóng)村進行的技術培訓教育要與當?shù)亟ㄔO緊密結合，深入貫徹農(nóng)科教結合原則，利用廣播、電視等傳播媒介在鄉(xiāng)村進行多元化職業(yè)教育和農(nóng)村教育綜合改革實驗，推廣農(nóng)業(yè)技術，培養(yǎng)新型農(nóng)村建設者。1994年我國開始全面實施綠色證書工程，按照農(nóng)業(yè)生產(chǎn)崗位規(guī)范要求對農(nóng)民掌握某項農(nóng)業(yè)技能進行職業(yè)資格認定，從而培養(yǎng)農(nóng)民技術骨干，帶領農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

1.2.3 精細化階段（2000 年至今） 21 世紀，我國進入了全面建設小康社會，有關農(nóng)民培訓的政策、財政扶持都進一步趨于完善，進入了精細化階段。

2004 年，農(nóng)業(yè)部、教育部、財政部等六部門共同組織實施農(nóng)村勞動力轉移培訓陽光工程，該計劃由政府部門推動，學校主辦培訓項目，部門監(jiān)管培訓過程，廣大農(nóng)民群眾受益成果，截至2006年8月底，共培養(yǎng)了農(nóng)村勞動力720 萬人，轉移農(nóng)村勞動力630 萬人，培訓轉移就業(yè)率87.5%以上，農(nóng)村勞動力開始向城鎮(zhèn)和非農(nóng)傾斜，有效推動城鄉(xiāng)經(jīng)濟協(xié)調健康發(fā)展。2007年黨的十七大報告中提出為適應時代需求，迫切需要培育出一支與時俱進的“有文化、懂技術、會經(jīng)營”的“新型農(nóng)民”隊伍，新型農(nóng)民身份不再具有唯一性，運用現(xiàn)代觀念和市場觀念參與的生產(chǎn)活動包括農(nóng)業(yè)、經(jīng)營、管理、服務等多領域。2012 年，中央一號文件出現(xiàn)“新型職業(yè)農(nóng)民”的新概念，黨中央和財政部高度支持新型職業(yè)農(nóng)民培育工程，并給予培訓補助資金。此后年間，新型職業(yè)農(nóng)民培訓體系趨向多元化、內(nèi)容趨向內(nèi)涵化、方式趨向靈活化。新時期的職業(yè)農(nóng)民培訓，培養(yǎng)了大批適應現(xiàn)代新農(nóng)村的新農(nóng)民，科技型農(nóng)業(yè)助推鄉(xiāng)村振興。

2 中外農(nóng)民培訓模式的比較分析

基于中外農(nóng)民培訓發(fā)展歷程梳理，發(fā)現(xiàn)中國現(xiàn)階段農(nóng)民培訓仍有不足和改進之地，主要表現(xiàn)在農(nóng)民培訓的相關法律法規(guī)不完善、財政經(jīng)費短缺、社會認同度不高、培訓體系不靈活、教育體系不貫通等方面。

2.1 基于法律法規(guī)層面的比較分析

從西方發(fā)達國家的農(nóng)民培訓實踐中發(fā)現(xiàn)，在農(nóng)民培訓模式上比較成功的國家，一般都制定了非常完備的法律體系，從而確定整個培訓模式中利益相關方的責任、權利和地位。如美國的《史密斯——利費農(nóng)業(yè)推廣法》、《經(jīng)濟機會法》，德國的《聯(lián)邦職業(yè)教育法》、《企業(yè)法》、《就業(yè)法》、《農(nóng)業(yè)師傅考試條例》，日本的《社會教育法》、《青年學級振興法》等都涉及對農(nóng)民職業(yè)教育與技術培訓，由此可見，確保農(nóng)民培訓管理的法制化是實現(xiàn)農(nóng)村現(xiàn)代化發(fā)展的第一步。而我國出臺了很多有關農(nóng)民教育的文件、條例和規(guī)范，但都沒有上至法律層面，沒有落地成具體法規(guī)來切實保障農(nóng)民的權益。同時現(xiàn)存的職業(yè)教育法、農(nóng)業(yè)法等圍繞農(nóng)民職業(yè)培訓的內(nèi)容不齊全、不規(guī)范，未形成一整套專門針對農(nóng)民教育培訓的專項法律法規(guī)，未能作為指導性文件引導農(nóng)民發(fā)展方向。

2.2 基于經(jīng)費保障層面的比較分析

國外發(fā)達國家的農(nóng)民職業(yè)培訓蓬勃發(fā)展，其中一個關鍵因素在于政府給予充分的財政支持，培訓經(jīng)費來源多元化，奠定了堅實物質基礎。德國的農(nóng)民培訓經(jīng)費來源穩(wěn)定，培訓費用列入財政預算，設立農(nóng)民職業(yè)教育專項經(jīng)費；美國實行聯(lián)邦、州、地方三級預算制度，每年投入農(nóng)民教育的財政援助高達600億美元；日本發(fā)展農(nóng)民職業(yè)教育項目主要通過直接資助和低息貸款兩種方式。

近年來，我國在農(nóng)民培訓方面的經(jīng)費投入雖然有所提升，但是從總體上來看，經(jīng)費保障仍然呈現(xiàn)不足。主要原因在于我國農(nóng)村人口基數(shù)之大，經(jīng)過中央到地方的分層撥款，實際地方人均享有培訓費用低。中央財政撥款和地方配套資金相結合，但由于貧困地區(qū)經(jīng)濟落后，無力提供培訓配套資金，也就不能享受中央對此方面的轉移支付，此外，部分省份還從培訓學費中扣除比例費用作為創(chuàng)收指標，上繳地方財政，因此實際用于農(nóng)民培訓的費用并不富裕。因此，現(xiàn)今我國農(nóng)民培訓面臨著中央財政扶持力度不夠和社會籌資渠道狹窄的兩難問題。

2.3 基于社會認同層面的比較分析

國外發(fā)達國家的農(nóng)民教育思想起源較之我國甚早，且深受人力資本理論的影響，重視對人的投資，對農(nóng)民的教育與培訓自然受到高度重視，政府在法律和財政方面也都給予了堅定支持。而我國從封建社會過渡而來，封閉小農(nóng)文化意識根深蒂固，持有落后的教育觀念，當教育投資周期長看不到收益時，便放棄投資，以至于占人口多數(shù)的農(nóng)民教育一直得不到高度認同。近些年國家雖然高舉職業(yè)技術教育與培訓的旗幟，但在法律制定和財政扶持方面遠遠不足以支撐農(nóng)民職業(yè)培訓項目的持續(xù)推進，貧困農(nóng)民還需支付一筆培訓費用，這使農(nóng)民參與培訓的積極性大大降低。地方政府對農(nóng)民培訓的重視程度不足，宣傳力度不夠，致使農(nóng)民接受職業(yè)和創(chuàng)業(yè)的培訓參與率低。

2.4 基于培訓體系層面的比較分析

農(nóng)民培訓事業(yè)的順利展開依賴于規(guī)范合理的培訓體系。美國、德國、日本等國家都形成了教育、科研、推廣三位一體的培訓體系，通過教育實現(xiàn)科研成果的轉化，并在農(nóng)村地區(qū)開展技術推廣。如美國構成了多元化的培訓參與體，包括農(nóng)業(yè)合作推廣局、推廣服務中心、農(nóng)業(yè)實驗站、推廣顧問委員會、農(nóng)村俱樂部等。德國培訓體系基于理論與實踐相結合，提供家庭農(nóng)場、合作社場地進行實地培訓實踐，培訓時間采用彈性制。而我國農(nóng)民培訓起步較晚，完善的培訓體系還尚未形成。在培訓主體方面，政府雖占主導地位，但存在多頭管理，農(nóng)業(yè)部、教育部、財政部等多個部門均參與其中，權責劃分不清，目標難以統(tǒng)一，資源難以整合，對于構建起系統(tǒng)規(guī)范合理的長效培訓機制存在差距。在培訓內(nèi)容方面，缺乏針對性，重理論，輕實踐，理論與實踐結合力度不夠。

2.5 基于教育體系層面的比較分析

國外發(fā)達國家大多建立了靈活的教育管理體系來推動現(xiàn)代農(nóng)民職業(yè)培訓的發(fā)展。德國“雙元制”教學體系在國際上頗受借鑒，目的在于培養(yǎng)知識技能型的復合人才。日本的農(nóng)業(yè)教育分為五個層次：大學本科教育、農(nóng)業(yè)大學學校教育、農(nóng)業(yè)高等學校教育、就農(nóng)準備校教育、農(nóng)業(yè)指導士教育，注重培養(yǎng)后繼農(nóng)民，側重分類教學，依據(jù)不同教育程度采取不同教育形式。

近年來，我國對職業(yè)教育和新型農(nóng)民培訓的建設工作雖取得了一定進展，但多元教育體系與國外發(fā)達國家相差甚遠。首先在大學教育層面，農(nóng)業(yè)院校數(shù)量不多，非農(nóng)院校鮮有農(nóng)業(yè)課程，對農(nóng)業(yè)相關專業(yè)重視不足；其次，在職業(yè)教育層面，農(nóng)民進入口徑受到限制，接受高等技術培訓的路徑曲折；最后，在基礎教育層面，農(nóng)村基礎教育機構是向普通農(nóng)民傳授知識最直接的途徑，但農(nóng)村基礎教育對于農(nóng)民培訓的宣傳力度不夠，包容率不高。

3 建立具有中國特色的農(nóng)民培訓模式的路徑

直至十四五時期，“三農(nóng)”問題仍是全黨全社會工作的重心，在中外農(nóng)民培訓模式的深入對比中，意識到補齊現(xiàn)有模式發(fā)展短板的迫切性，建立具有中國特色的農(nóng)民培訓模式勢在必行。

3.1 加強頂層設計，完善法律法規(guī)

建立具有中國特色的農(nóng)民培訓模式必然離不開國家層面的法律支撐，中國現(xiàn)存法律中提到農(nóng)業(yè)職業(yè)教育的有《職業(yè)教育法》、《教育法》、《民辦教育促進法》，但具體政策的操作意義不強，法律體系尚未完善。因此國家應從宏觀層面厘清農(nóng)民培訓的目標、思路，制定中長期規(guī)劃，建立長效的培訓管理服務機制。加強立法保障，出臺一整套專門針對農(nóng)民職業(yè)教育和農(nóng)民培訓的法律法規(guī)，明文規(guī)定農(nóng)民教育的目標、層次、內(nèi)容，明確各參與主體的職能邊界和權利義務，防止政府的越界或缺位。各項法規(guī)要與農(nóng)村實際相銜接，要能落地解決具體問題，才能確保各項培訓工作走向合理化、規(guī)范化、法制化之路。

3.2 拓寬多元籌資渠道，夯實經(jīng)費保障

為減輕國家財政負擔，保證農(nóng)民培訓的經(jīng)費來源的穩(wěn)定性和長期性，一方面要努力形成政府主導、個人、企業(yè)、院校以及社會力量等多方參與的籌資體系，政府需加大農(nóng)民培訓經(jīng)費的財政預算，建立專項基金、專款專用，對于提供培訓服務和合作項目的企業(yè)給予補貼和稅收優(yōu)惠政策，對于提供師資和學習場所的院校實行獎勵措施，鼓勵各種社會團體和民間組織的資助。另一方面可嘗試設立“農(nóng)民培訓稅”，要求年度工資總額超過一定標準的農(nóng)業(yè)企業(yè)主需繳納用于農(nóng)民培訓的稅種，繳納稅種的企業(yè)每月可獲得政府的補貼和配套經(jīng)費，但補貼和配套經(jīng)費只限于企業(yè)用來進行農(nóng)民培訓或評估工作，不得用于發(fā)放工資。拓寬多元籌資渠道、夯實經(jīng)費保障，為農(nóng)民培訓的長期建設保駕護航。

3.3 提高社會認同，樹立培訓意識

農(nóng)民是鄉(xiāng)村振興的主力軍，其素質高低直接決定著農(nóng)業(yè)農(nóng)村的高質量發(fā)展，因此革除農(nóng)村落后的小農(nóng)文化意識，樹立終身學習理念，提高對農(nóng)民培訓的社會認同感已成為當務之急。首先拓寬宣傳渠道，尤其地方政府的鄉(xiāng)村干部以及扶貧主戰(zhàn)場培訓產(chǎn)業(yè)帶頭人可通過村民會議或上門走訪等方式加大對鄉(xiāng)村振興和新型農(nóng)民培訓政策的解讀，及時解決農(nóng)民對于新政策和新培訓的疑點和難點，使農(nóng)民群眾認識到新時代提高自身知識技能素質對個人、農(nóng)村、國家的重大意義。其次，在各項農(nóng)民培訓活動中貫穿思政教育，向農(nóng)民傳達終身學習理念，以不斷增強為鄉(xiāng)村振興做貢獻的思想自覺和行動自覺。最后，人才培養(yǎng)周期長、短期觀念轉變難等特點決定了普及農(nóng)民教育要從基礎教育做起，可以在結合我國國情的基礎上借鑒日本政府的經(jīng)驗做法，在小學、初中和高中都有農(nóng)業(yè)課程選修課供學生自主選擇，滲透勞動思想，超前培養(yǎng)農(nóng)民專業(yè)人才。

3.4 靈活設計培訓體系，對接市場需求

農(nóng)民培訓事業(yè)的良性發(fā)展有賴于一整套靈活且完善的農(nóng)民培訓體系。在培訓目標方面，注重長遠利益，將實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興、農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化、終身學習和學習型社會定為終極目標。在培訓方式方面，可借鑒德國“雙元制”培訓模式，啟動校企合作，著力推動線上線下培訓互補，采取長期和短期、脫產(chǎn)和不脫產(chǎn)的培訓方式。在培訓內(nèi)容方面，緊貼市場需求，因地制宜，因材施教，涉農(nóng)院校、科研院所、推廣機構要針對區(qū)域特點，結合優(yōu)勢特色產(chǎn)業(yè)和農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)開發(fā)建設優(yōu)質培訓資源，與農(nóng)業(yè)企業(yè)合作訂單培訓，拓展培訓內(nèi)容，促使一產(chǎn)向二、三產(chǎn)的融合，滿足多元的市場需求；在培訓評估方面，完善對新型職業(yè)農(nóng)民的認定標準體系，聚焦過程評估，走訪技術培訓場所和田間地頭，對農(nóng)民培訓的效果進行實時監(jiān)督，提出改進意見。

3.5 打通各級教育壁壘，推動新農(nóng)科建設

構建上下貫通的教育體系是邁向學習型社會的階梯，在基礎教育階段，農(nóng)村義務教育要做到全員入學，加入農(nóng)業(yè)課程，樹立勞動觀念。在中高等教育階段，進一步落實百萬高素質農(nóng)民學歷提升行動計劃和高素質農(nóng)民培育計劃，完善高素質農(nóng)民培育、高等職業(yè)教育、高等農(nóng)業(yè)教育的“三高協(xié)同”發(fā)展格局。打破教育壁壘，拓寬入學口徑，農(nóng)民可在達到相應職業(yè)資格認定標準的基礎上獲得高等教育的學習機會，接觸更新的知識、文化、技術。鄉(xiāng)村全面振興任務之重，農(nóng)林人才培養(yǎng)之緊迫，更加突出新農(nóng)科建設的時代性和重要性，各大院校要抓好農(nóng)科教協(xié)同育人，深化產(chǎn)教融合，創(chuàng)新農(nóng)業(yè)學科與生物技術、信息技術等學科交叉，保持專業(yè)設置的前瞻性，為農(nóng)林高校注入新發(fā)展動能，力求培養(yǎng)知農(nóng)愛農(nóng)的新興高層次人才。