鄉(xiāng)村振興背景下農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員資格認定的現(xiàn)實困境與規(guī)范路徑

段雯玥，劉珉婧，吳翠婷

（華中師范大學(xué)法學(xué)院 湖北，武漢 430070）

1 背景

深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革從而保障農(nóng)民權(quán)益和壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，是黨的十九大報告提出的實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要內(nèi)容。具體而言，保障農(nóng)民的土地權(quán)益是實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的前提，而作為“研究制定農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法”核心內(nèi)容的成員資格確定又是實現(xiàn)后續(xù)成員權(quán)的一個必經(jīng)程序。對于如何進行成員資格的界定，兩份意見也給出了相應(yīng)的指引，其中《關(guān)于加強法治鄉(xiāng)村建設(shè)的意見》提出：“圍繞鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施過程中面臨的新情況、新問題，健全完善涉農(nóng)法律法規(guī)。”2016 年12 月26 日《意見》也提出指導(dǎo)原則與考量因素：在遵守相關(guān)法律法規(guī)的情況下，依照尊重歷史、兼顧現(xiàn)實、程序規(guī)范、群眾認可的四個標準，考量戶籍關(guān)系、農(nóng)村土地承包關(guān)系、對集體積累的貢獻等因素，對各方利益進行協(xié)調(diào)平衡，做好農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員身份確認工作，解決成員邊界不清的問題。而2020 年發(fā)布的《農(nóng)村集體經(jīng)濟組織示范章程》（試行）對成員身份的確認和取得分別在第八條和第九條進行了規(guī)定。在大力推動鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的背景下，本文通過梳理當(dāng)前農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員資格認定存在的現(xiàn)實困境，結(jié)合鄉(xiāng)村振興背景下出現(xiàn)的新因素，分別從認定主體，認定標準及司法救濟三個方面探究其規(guī)范路徑，以期對完善農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員權(quán)的體系構(gòu)建有所裨益。

2 成員資格認定的現(xiàn)實困境

2.1 資格認定主體不明確

通過實地調(diào)研及案例分析發(fā)現(xiàn)，在實踐中農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員資格的認定主體各不相同，其中既有村委會，也包括部分行政機關(guān)。筆者認為兩者均非成員資格認定的適格主體。

村委會成為界定成員資格主體起源于各地農(nóng)村集體經(jīng)濟組織尚未完全建立之時，因此法律賦予其代行管理的權(quán)利。然而村委會是一種自治組織，具有基層群眾性，區(qū)別于集體經(jīng)濟組織經(jīng)營管理集體資產(chǎn)的功能，其主要職能是辦理村中的公益事業(yè)，調(diào)解糾紛，而不能參與經(jīng)濟管理事務(wù)，故默認其為資格認定主體會導(dǎo)致職能范圍不清。同時，村民表決仍然是村委會進行成員資格確認的主要方式，但村民并不等同于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的成員，故村委成為成員資格認定的主體有失妥當(dāng)。

部分地區(qū)的行政機關(guān)，在實踐中通過指導(dǎo)成員資格認定工作的小組辦公室以確認書的形式參與成員資格認定過程，一方面，此種行為已經(jīng)偏離了法律授權(quán)其依法監(jiān)督村民自治行為的范圍。另一方面，由行政機關(guān)擔(dān)任認定主體不僅有權(quán)力擴張之嫌，同時還可能妨礙村民自治的正常進行。綜上，上述兩者均不能單獨發(fā)揮作用，成為成員資格認定的適格主體。

2.2 立法缺失帶來的資格認定標準不清晰

在國家層面缺少專門的法律界定成員資格界定的具體標準，這導(dǎo)致全國各地認定標準不統(tǒng)一，有適用單一標準的也有適用混合標準的，從而造成同案不同判的情形，更進一步，當(dāng)組織成員的相關(guān)利益受到侵害時，其無法依賴法律進行救濟，因為成員資格認定事項直接被排除在司法審查之外。

具體而言，一方面，有關(guān)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的成員資格認定的立法缺失使得相關(guān)司法裁判缺少判案依據(jù)，而地方性法規(guī)與規(guī)章也因為標準抽象化且效力層級不高起無法起到定紛止?fàn)幍淖饔谩Ｕ憬⒑Ｄ稀⑿陆? 個省級地方性法規(guī)雖對集體經(jīng)濟組織成員權(quán)的保有、變更和喪失做出了相關(guān)規(guī)定，但是這些規(guī)定主要是《農(nóng)村土地承包法》第二十六條、第三十條的內(nèi)容的重復(fù)或細化，并無實質(zhì)的指導(dǎo)意義。

另一方面，如上所述，在缺乏統(tǒng)一性規(guī)定的情況下，實踐中各地只可依據(jù)本地區(qū)的實際情況制定地方性規(guī)范，其中對于成員資格認定的標準，既有采取單一標準的，具體而言有戶籍標準，生活保障標準或者固定生產(chǎn)生活關(guān)系標準等；也有采取混合標準的，如戶籍+權(quán)利義務(wù)標準，戶籍+常住地標準，戶籍+生產(chǎn)生活關(guān)系標準等，在此種情況下，優(yōu)勢在于不同地區(qū)能滿足本地區(qū)實際情況制定個性化標準，但劣勢在于，從全國司法系統(tǒng)的角度進行審視，類似案子出現(xiàn)截然不同的判決的現(xiàn)象就會層出不窮。

故在有相關(guān)地方性規(guī)范指導(dǎo)的地區(qū)，法院審理成員資格認定的糾紛時可以選擇尊重地方規(guī)定，但在依靠村規(guī)民約等非成文方式確定成員資格時，法院卻難以及時發(fā)揮審查作用，原因在于法院不能直接審查抽象性規(guī)則。同時，在村規(guī)民約與相關(guān)法律相沖突時，司法機關(guān)也多以村民自治的理由而拒絕裁斷。

2.3 司法救濟范圍不統(tǒng)一

司法救濟范圍不統(tǒng)一主要體現(xiàn)在缺乏統(tǒng)一的程序性規(guī)定使有關(guān)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員資格認定的程序依賴于各地的地方性法規(guī)，所以部分法院的受案范圍僅限于成員權(quán)益糾紛，而對資格認定糾紛不予受理；也有少數(shù)法院則認為成員資格認定是成員權(quán)利的前置性條件，且與成員權(quán)益保障息息相關(guān)，故應(yīng)將其納入受案范圍，總體而言各地法院的受案范圍呈現(xiàn)不統(tǒng)一的狀態(tài)。

另外，行政機關(guān)依據(jù)《村民委員會組織法》的授權(quán)對村民大會決議享有審查權(quán)，但司法機關(guān)卻不能據(jù)此參與村民大會決議的審查，故在發(fā)生由村民大會決議引起的成員權(quán)糾紛時，依靠訴訟途徑解決時，部分法院選擇不予受理或駁回起訴，原因大多是村民決議不屬于法院的審查范圍；而大多數(shù)法院會在發(fā)現(xiàn)村民決議違法的情況下，直接放棄采取決議內(nèi)容作為依據(jù)，選擇當(dāng)?shù)匾?guī)定作為裁判依據(jù)；也有少數(shù)法院會責(zé)令其修改，故司法機關(guān)對村民大會決議是否予以審查及審查范圍呈現(xiàn)出顯著的差異。

3 成員資格認定的規(guī)范路徑

3.1 國家與集體經(jīng)濟組織成員集體共同擔(dān)任認定主體

基于上述分析，僅憑集體經(jīng)濟組織管理者，村委會，行政機關(guān)單一認定成員資格都難以有效落實，故國家和集體經(jīng)濟組織成員集體需要合作，分別負責(zé)不同群體的成員資格界定。國家作為強制性規(guī)范的制定主體，可以負責(zé)爭議較大，外部性較強且具有普遍性的成員資格認定，如外嫁女，外出務(wù)工人員等特殊群體的成員資格認定；而考慮到農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員集體對于本地區(qū)的歷史與現(xiàn)狀更為了解，就可以負責(zé)一些因信息缺乏或調(diào)查成本過高而使國家無法進行認定的成員資格界定。具體而言，考慮到地區(qū)的結(jié)構(gòu)性差異，國家可以通過法律或省級層面的地方性法規(guī)來對成員資格認定的基本標準予以規(guī)定；而集體成員在行使認定權(quán)利時，應(yīng)首先依據(jù)國家的基本標準及本地區(qū)的具體情況制定成員資格認定標準，然后依據(jù)《農(nóng)村集體經(jīng)濟組織示范章程（試行）》中的程序性規(guī)定予以表決，將最終的結(jié)果反饋給當(dāng)?shù)卣罁?jù)法律及地方性規(guī)定對內(nèi)容進行實質(zhì)性審查，最后代表國家予以確認，這樣既從國家層面進行整體調(diào)控，又尊重了各地的自治性需求。

3.2 采用生活保障作為認定標準

3.2.1 標準及形式的選擇 由當(dāng)前實踐可知，無論是單一標準還是復(fù)合標準，戶籍都是其中的主要考量因素，這源于其客觀性與可行性。然而在當(dāng)前城鄉(xiāng)融合發(fā)展的時期，大多數(shù)進城務(wù)工人員是具備一定條件的，此時他們不應(yīng)再被界定為農(nóng)民，即該群體雖然保有農(nóng)業(yè)戶籍但其從事的生產(chǎn)生活工作已不再同于農(nóng)民；同樣的，城市居民也可向農(nóng)村流動，開始從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，呈現(xiàn)出戶籍與職業(yè)相脫離的趨勢。而當(dāng)前的戶籍制度改革也在進一步縮小城市戶口與農(nóng)業(yè)戶口的差距，導(dǎo)致戶籍失去區(qū)分農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員的資格的功能。

一些地區(qū)采取的權(quán)利義務(wù)標準也有其弊端，一方面，對于農(nóng)民而言，擁有承包地，宅基地是保證其基本生存權(quán)利的前提，不能以未履行集體權(quán)利義務(wù)而排除一些不具履行能力的農(nóng)民，因為這批群體恰恰是最需得到保障的群體；另一方面，采用該標準易導(dǎo)致因果倒置，農(nóng)民享有農(nóng)村集體經(jīng)濟成員資格后，才享有權(quán)利與義務(wù)，但若采取權(quán)利義務(wù)標準，使行使權(quán)利和承擔(dān)義務(wù)成為具備集體經(jīng)濟組織成員資格的前提，這會導(dǎo)致界定具體權(quán)利義務(wù)時遇到阻礙。因城鄉(xiāng)融合背景下人口的大規(guī)模流動，經(jīng)常居住地標準僅具備形式上的辨識性而不能真正反映成員資格的本質(zhì)屬性，也失去其合理性。

相較而言，生活保障標準便具有其優(yōu)勢性，回溯到集體所有權(quán)的本質(zhì)目的：為農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員提供基本的生活保障，因此凡是依賴于集體土地作為基本生活資料保障其生活的農(nóng)民都應(yīng)被賦予成員資格，這也體現(xiàn)了農(nóng)民與集體經(jīng)濟組織之間的核心連接點。因生活保障標準解決了農(nóng)民人戶分離情形下的資格認定問題，所以其應(yīng)成為主要認定標準，相應(yīng)的戶籍標準和經(jīng)常居住地標準適宜成為資格認定的輔助依據(jù)。具體而言，生活保障標準應(yīng)外化為兩層次的標準，首先成員必須以農(nóng)為業(yè)，即在農(nóng)村從事生產(chǎn)居住生活的農(nóng)民，這樣可以防止居住用地的不當(dāng)擴張，侵占農(nóng)田；其次對于農(nóng)民而言，其承擔(dān)撫養(yǎng)，扶養(yǎng)及贍養(yǎng)義務(wù)依賴于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織賦予的成員權(quán)，即其需進行相關(guān)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)才能充分履行義務(wù)，故農(nóng)村集體經(jīng)濟組織有義務(wù)對其進行成員資格的確認。根據(jù)前文有關(guān)界定主體的論述，應(yīng)由國家立法確定成員資格認定的強制性統(tǒng)一確認標準，而為地方立法和村規(guī)民約設(shè)立必要的邊界，為司法實踐明確具體的規(guī)則，在實踐中可使國務(wù)院得到授權(quán)制定行政法規(guī)予以明確。

3.2.2 對不同群體實行標準差異化對待 在堅持生活保障為基本衡量因素的前提下，應(yīng)根據(jù)不同群體的自身特點，對不同群體實行差異化對待，靈活地使用上述標準。對于外嫁女而言，無論是嫁給農(nóng)民還是非農(nóng)民，只要其在尚未納入城鎮(zhèn)社會保障體系的情況下仍然以集體土地作為基本生活保障，則其仍應(yīng)具備集體經(jīng)濟組織成員資格；對于在校的大專學(xué)生，若其在校期間缺乏獨立經(jīng)濟來源，依靠集體土地為基本生活保障，則其成員資格不應(yīng)被剝奪，但若其定居城市工作生活，被納入職工社會保障體系時，則應(yīng)默認其喪失成員資格；對于外出務(wù)工人員，若其營生手段并不能為其提供持續(xù)性，長期穩(wěn)定的經(jīng)濟來源，即集體土地仍然是其最后的生活保障的，仍應(yīng)認定其具有成員資格。

3.3 明確司法介入限度

在受案范圍方面，對于附帶農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員資格確定的成員權(quán)糾紛，法院應(yīng)予受理，但對于純粹的成員資格爭議引起的確認之訴則不應(yīng)屬于法院的受案范圍。原因在于第一種情況下資格認定的紛爭已經(jīng)影響到成員權(quán)益的行使，故需發(fā)揮司法救濟功能，而第二種情況下成員權(quán)益并未受到現(xiàn)實侵害，故受理此類案件會增加法院負擔(dān)且不具有實質(zhì)性意義。但需注意的是，法院無權(quán)受理對成員認定方案或標準產(chǎn)生異議的抽象類糾紛，因為此類標準是成員大會依據(jù)國家的強制性標準結(jié)合地方的具體情況制定的，屬于自治權(quán)的范圍；另一方面，涉及到成員資格認定的裁定僅適用于特定案件，因其不具有普適性故無需進行一致的規(guī)定。

在審查范圍與程序方面，司法機關(guān)應(yīng)將重點放在成員大會的決議內(nèi)容是否違反法律的禁止性規(guī)定或相應(yīng)的國家政策等。但法院無權(quán)直接認定民主決議違法，更不能判決要求集體經(jīng)濟組織對其標準進行修改，只能選擇在裁判中不適用違法違規(guī)的事實法律依據(jù)，同時向相應(yīng)的基層人民政府行使司法建議權(quán)，由有權(quán)機關(guān)責(zé)令改正。

4 小結(jié)

綜上，本文就農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員資格認定的規(guī)范路徑形成以下結(jié)論：一是應(yīng)由國家和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員共同擔(dān)任認定主體，具體實現(xiàn)形式是國家可以通過法律或省級層面的地方性法規(guī)來對成員資格認定的基本標準予以規(guī)定，而集體成員依據(jù)程序性規(guī)定予以表決，將最終的結(jié)果反饋給當(dāng)?shù)卣罁?jù)法律及地方性規(guī)定對內(nèi)容進行實質(zhì)性審查，最后代表國家予以確認；二是應(yīng)選取生活保障為統(tǒng)一標準，輔以其他標準，并對不同群體采取靈活處理，具體包括外嫁女，外出務(wù)工人員，在校大專學(xué)生等；三是明確司法介入限度，在受案范圍方面包括成員權(quán)糾紛附帶成員資格認定糾紛，同時審查范圍與程序方面應(yīng)更側(cè)重于成員大會的決議內(nèi)容是否違反法律的禁止性規(guī)定或相應(yīng)的國家政策等。規(guī)范農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員資格認定程序是完善成員權(quán)體系的重要前提，而完備的成員權(quán)體系對于“鞏固提升農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革成果，探索新型農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展路徑”具有深刻意義，是推進鄉(xiāng)村振興重點工作的必要步驟。