土地開發整理中集體土地征收問題的淺析

文／黎麗倩 海口市龍華區項目服務中心 海南海口 570100

1、土地開發整理與集體土地問題的概念、關系及研究意義

1.1 土地開發整理與集體土地征收的概念

土地開發整理是按照土地利用總體規劃和城市規劃確定的目標和用途，采取行政、經濟等手段，對土地利用狀況進行調整改造，綜合整治，提高土地利用率和產出率改善生產、生活條件和生態環境的過程。其實質是通過對土地利用環境的建設，不斷提高土地質量，來滿足社會經濟可持續發展對土地資源的要求，也就是保證土地資源可持續利用的土地生態建設措施和手段。國土資源部于2003年發布的《全國土地開發整理規劃(2001-2010)》指出，土地開發整理包含土地整理、土地復墾和土地開發三大模塊內容。

集體土地征收是指國家為了公共利益需要可以依照法律規定對集體土地實行征收，強制收用土地并依法給予一定補償的制度，將農民集體所有的土地變成國有土地的行為。一般來講，政府部門在確定擬征收范圍后，對擬征收區域進行權屬指界及確認，通過相關部門審核批準后，下達征地通告，地方政府相關部門在收到征地通告后進行擬草征地補償方案、集體土地征收協議書，同時，與該被征收區域鎮政府、村委會一起啟動征地工作的行為。

1.2 土地開發整理與集體土地的關系

集體土地征收是指在土地開發整理過程中，因土地需要重新分配由政府主導征收而產生的土地性質、權屬、用途等發生改變的行為，是土地開發整理不可或缺的一項重要環節。它牽涉參與土地開發整理多方的切身利益，直接影響土地開發整理工作的順利進行和社會穩定問題，而良好發展的土地開發整理工作，又能推動集體土地更好開展征收工作，二者息息相關，相輔相成。

1.3 研究目的與意義

近年來，我國社會經濟進入快速發展階段，城鎮化工業化現代化發展對土地的需求越來越高，但據統計現在農村群眾上訪案件中有 40%是關于土地問題，其中土地征收問題又占據了其中的 60%，政府與被征地農民之間矛盾越來越難以調節，被征地農民對征地意見逐漸增大。文章通過對土地開發整理過程中集體土地征收的問題進行分析，并結合基層工作經驗，提出相應的解決措施與建議，以期為集體土地征收順利征收及后期土地開發整理提供可行的實踐及理論參考依據，為土地開發整理項目順利開展奠定堅實的基礎。

2、土地開發整理中集體土地征收的問題

2.1 農民土地流失

集體土地是農民賴以生存的根基，是農村有序穩定發展的前提，因社會發展的需要，政府部門傾向開發大片區域重點重大項目，集體土地開發利用強度不斷增大，城市建設用地已遠遠無法滿足重大項目落地需要，進而城郊及農村集體土地被大規模征收，收儲入庫。隨著集體土地被大量征收，失地農民越來越多，據調查表明：目前，中國非農建設占用耕地每年約為250 萬-300 萬畝，如果按人均一畝推算，每年大約有250 萬-300 萬的農民失去土地，若干年后將有數億失地農民面臨失業問題。農民這個集體本身教育文化水平并不高，失地后在農村沒有持續的收入來源，有些地方在強制征收集體土地后，沒有及時做好宅基地的安置，或是下達安置地的指標過程相對較久，使得農戶無家可歸，加之在城市又因沒有過人的手藝和文化而難以融入，無法如此龐大的失地農民在這種農村無收入，城市難以融入的矛盾中，將是影響社會穩定發展的一大因素。

2.2 補償方式單一，補償標準不合理

目前，我國集體土地補償基本采用區片綜合地價補償標準，每個地方的補償形式有所不同。但基本存在征地補償標準過低、補償方式單一、補償范圍狹窄等通病，以海南省海口市龍華區為例，農村集體土地征收采用區片綜合地價征地補償標準，2020年1月1日實施龍華區主城區農用地補償標準為每畝約13.4 萬元、建設用地補償標準為每畝約20.8 萬元（含土地補償費和安置補助費）。龍華區新建商品住宅平均價格174000 元/m，一套小居室都要上百萬，物價也不斷上漲。若征地標準沒有相應提高，農民失地后的生活品質將受到嚴重的影響，據趙旭東等學者關于土地征收調查研究表明66.7%的被征地農民反映生活水平明顯降低，僅3.4%的被征地農民表示生活水平有提高。另外，征地補償形式一般都是貨幣或房屋安置，形式單一，沒有考慮到農民失地后面臨城市就業難、農村無收入來源等生活基本保障的問題。

2.3 農民權益保障較低

村小組、村和鄉（鎮）農民集體為我國“農民集體”的主體地位，但是，目前相關條例沒有明確它們的工作機制以及其與成員之間的權利義務關系，容易出現村委會不作為或灰色帶的現象，作為代表農民與政府部門商討的對象，個體的私心或不作為，難免使集體土地所有權的權利被侵犯，加上農民自身對法律維權意識相對較弱，面對不同方面的抗壓能力比較弱。且征收補償范圍并不包含殘余土地損失、原有生產生活設備搬遷費等間接造成損失的補償，更不包括對土地發展權的補償。土地征收具有強制性，意味著政府在集體土地征收補償方面采用政府單方面制定的補償價格與補償范圍，而同一地塊出讓卻采用市場招投標的形式定價，中間增值收益由政府和開發商享有，農民無法參與該土地增值收益分配。

2.4 權屬糾紛、歷史遺留問題

農村在歷經土地改革、社會主義改造和人民公社的調整后。一是大部分農民現存的土地很多都是早期開荒來的，農民的思想仍停留在東西種在地里，該地就屬于自己的階段，有些農民因身體或外出就業等原因，將土地暫時給鄰里使用或租用，在確權的時候工作人員不了解歷史原因，可能會將該土地確權給暫時使用人，以后在征地的時候必然會發生權屬糾紛。二是因現行法律對農村土地權利界定不清，農村的土地原則上歸集體所有，法律特殊規定（如荒地、林地等）屬于國家所有，但實際生活中，農民已經在荒地甚至是山嶺周邊耕種，因開發需要征收類似土地的時候，則會因為權屬不清而產生糾紛。三是早期開發商開發項目過于粗暴，因土地出讓帶來的土地增益也令個別政府工作人員傾向開發商，有些土地開發商已取得土地證并進場施工了村委會才發現，開發商尚未經過他們同意，沒有正規的征收流程，就直接將土地性質變成國有進行開發建設，這些歷史遺留問題對于后期土地開發整理過程中需要征收本村土地的時候阻力將非常大。

2.5 政策落實率低

2015年至2018年底，我國就對農村土地征收制度改革、農村宅基地制度改革、農村集體經營性建設用地等三項改革內容在33 個試點地區進行試點改革。大部分試點地區積極探索政策，大膽實踐，取得較好成效。如禹城市在“入市”及“宅改”方面帶來直接收益3 億余元、賦權抵押貸款6000 萬元、節余指標交易22 億元，解決了鄉村振興“錢從哪里來”的問題；同時入市土地4844畝，建成10 個鄉鎮產業育雛園，引進投資60 億元，落地項目400 個，解決了鄉村振興“產從哪里興”的問題。陳菊祥等學者反映自從“三塊地”改革試點以來，晉江市累計盤活閑置農用地12300 多畝，全市農村居民人均可支配收入提高了5259 元，晉江村組兩級集體資產增長7.05 億元。2019年把我國將農村“三塊地”改革的成功經驗全部吸收到土地管理法，并于31 個省區市全面實施。但目前為止，許多省市只是出臺相應的政策，喊喊口號，仍沒將此項改革很好運用在實際工作中，尤其是那些土地權屬確認登記、房屋登記、土地利用規劃編制等基礎工作相對較弱及歷史糾紛問題較多的區村級，同時，長期靠較高土地增益作為當地政府主要收入來源的地區，在推廣政策的力度上，表現更得更被動。

3、解決土地開發整理中集體土地征收問題的對策

社會發展離不開土地開發整理，集體土地征收是土地開發整理中必不可少的一個重要環節。集體土地征收順利開展對土地開發奠定堅實的基礎，通過對我國現行集體土地征收的發展和現狀分析集體土地征收存在的問題，并結合我國現有國情和工作實踐，提出以下幾點解決措施與建議。

3.1 結合實際，合理補償

近幾年，我國社會經濟進入現代化數字化國際化階段，人們生活水平不斷提高，房價更是直線型不斷升高，人民必要的生活用品、食品也相應水漲船高，從近些年的農村地區征地拆遷補償矛盾的日益尖銳來看，現有的低標準征地補償模式已經不能符合當前經濟社會發展的需要，應結合實際，適時考慮農村土地征收與城市建設用地收儲一樣，采用“市場價值合理補償+第三方估價”的標準進行補償。

此外，現行補償方案一般現于土地補償費、安置補助費、農村村民住宅、其他地上附著物和青苗等的補償費等幾個方面，對于權屬的補償還尚未普及。文章認為應拓寬征地補償范圍，將權益補償考慮在內：一是對征地造成農民土地承包經營權喪失進行補償，及時確立被征地農民主體地位；二是將農村沒有使用期限的宅基地使用權、集體經營性建設用地及原有生產生活設備搬遷產生間接損失納入補償范圍，如申建平在對農村集體土地征收補償范圍的反思中也建議應將宅基地使用權、土地承包經營權作為獨立征收客體納入征收補償范圍。三是政府相關部門應當適應社會發展與變化，規定時間節點，按時重新制定一次征地補償標準，并完善相關征地補償標準執行程序。四是對于主城區、建成區內的集體土地，在征收時，可參照國有土地的方式評估地價，或者根據實際入市交易。

3.2 多方保障，合理規劃，切實提升農民的生活水平

征收集體土地單純的從經濟方面進行補償，與現代社會發展農民的需求已遠遠不夠，應從各方面著手提升人們的生活水平。一是在進行土地開發前期，除了要必須符合用地規劃、城市利用總體規劃外，還應與農村規劃相結合，提前做好項目規劃設計，布局科學合理，在滿足開發建設的前提應保護好農民的耕地，落地項目向地上和地下空間拓展，提高畝產值，如征收紅線范圍內涉及民宅，在征收前要將安置地考慮在內，及時安排安置地指標，對于土地較為緊張的區域，應先建好安置樓，選擇上樓安置的方式，真正做到節約集約用地的同時保護好農民的基本生活保障。二是土地開發后，政府和開發商應考慮從源頭解決征地標準低與入市出讓價格高的矛盾，將部分土地增益用于排灌、道路建設、文化館 、文化活動中心 、村集體閱覽室等基礎設施的建設，切實從村容村貌、精神生活設施方面提升農村生活水平，從實際上改善了農村居住環境及生活條件，為鄉村振興做出貢獻。三是目前大部分征收土地都是帶項目征收，可根據落地項目不同性質針對性地對被征收村集體結合實際需要進行多范圍補償，如落地項目地塊將來用于教育用地，則可將被征收村集體內村名子女納入該校入學范圍，從根本上解決該村子女上學難的實際民生問題。四是對于開發強度較高，征地畝數較多的農村，應根據實際需要，做好留用地指標安排工作，并通過技能培訓等方式，提高失地農民外出就業的適應能力。五是加強對存量土地的整理，通過對老舊小區微改造項目、棚戶區改造及城中村改造等城市更新，或者盤活已供未建、低效利用等地塊的方式，切實減少占用農村土地、人地矛盾的壓力。

3.3 以問題為導向，抓好政策落實

通過查閱相關材料發現，農村“三塊地”試點改革對農村集體土地征收工作起到非常重要的作用，政策落實到位，將能從專業及法律角度解決許多督點難點等歷史遺留問題。為更好解決地籍、房屋登記、規范征收程序等因征收集體土地后帶來的社會矛盾問題，可通過農村土地征收制度改革得以實現。對于農村集體土地增值權益保障低下問題，可以通過經營性建設用地入市著手解決，構建城鄉統一的地價體系；積極協調金融機構為用地企業辦理農村集體經營性建設用地不動產權抵押貸款業務，消除企業顧慮，保障項目落地，實現了集體建設用地與國有建設用地同等權利；制定合理的土地增值收益調節金征收比例，使收益分配更加科學均衡。對于農村用益物權、農民宅基地取得及自愿有償退出等事項難以落實的問題，可在現有一戶一宅制度的基礎上，積極調動各種因素，吸引有意愿投資的業主單位在現有宅基地的基礎上投資開發建設，使得農戶在自愿有償退出的機制中有更多的選擇性。

3.4 建立體系，規范權屬

土地開發整理涉及土地所有權、使用權等帶來的一系列利益，為有效解決土地開發整理中存在的各類督點問題，以問題為導向，分類處置。根據農村產權常常表現不清晰的方面，應構建一套完整的農村土地產權體系，明確權利歸屬，在確權的時候，村集體要宣傳到位，通知到家庭，到個人，現場指界，發現問題及時整改，并及時發證，做到產權清晰，維權有證據。

因歷史原因，農村土地存在大量權屬糾紛關系，涉及個人之間、村集體之間、村集體與政府之間、村集體與開發商之間，利益關系錯綜復雜。首先，應健全征地補償矛盾糾紛化解機制，雖然現在許多鄉鎮都有法律援助，但很多都形同虛設，農民甚至一年都見不到幾次相關從業者，為更好更快處理征地糾紛，可參照家庭醫生的做法，將法律援助適用于家庭中，手把手及時處理相關問題。其次，地方政府相應設置土地糾紛調處辦公室，根據相關的法律法規，規范集體土地征收程序，做好確權工作，堅持尊重歷史原則，過去不是強占所得的，就應當堅決維護農民的利益。由于各種原因土地已經發生了實際變更的，要從實際出發，在確權登記頒證工作中要堅持原則性和靈活性有機結合。 堅持合法合理合情原則，盡可能做到公平公正保護土地開發整理各方權益，創造并優化土地開發整理過程中集體土地征收工作的良好環境，維護農村社會穩定和諧，提升農民生活質量與可生產水平，積極推進“三塊地”改革工作，促進農村全面可持續發展，為順利建設鄉村振興打下堅實的基礎。