“空間治理”與“生態文明”雙線邏輯下的空間規劃改革分析

文／丁磊 青島海洋高新區管理委員會 山東青島 266400

引言：

在黨和國家的機構改革中，強調生態文明建設的重要作用，監督和管理自然資源的開發與保護工作，落實空間規劃監督執行的相關職責，增強國土空間規劃給予諸多項目產生的制約效果。空間規劃作為社會發展的關鍵問題，要想真正做好空間規劃項目，要按照生態文明建設的綜合思路，關聯具體改革的要點，評判實際空間規劃的問題，探索未來改革的焦點，立足于“空間治理”與“生態文明”，提高空間規劃改革的質量和效率。

1、“空間治理”與“生態文明”雙線邏輯的空間規劃概述

1.1 初步定位

所謂的空間規劃，來源于“深化改革的重大問題決定”，后續國務院分析的城鎮化與生態文明制度改革以及機構改革等多個項目，空間規劃都頻繁的出現在政策內容中。細致分析空間規劃對應的“五位一體”以及“四個全面”方針，能夠了解的是，第一點兩者是空間規劃的核心點，作為依法治國的關鍵依據，規劃改革的最終目標是加快國家空間治理的現代化進程；第二點是空間規劃歸屬生態文明建設的范疇，可以理解為空間規劃結構充當文明機制的一個關鍵組成部分。本質上空間規劃這一個詞匯關聯的空間開發與空間保護，均作為生態文明建設的整體結構。研究“空間治理”與“生態文明”，相關人員應該準確定位。

第一個關鍵點是強調借助依法治國加強空間規劃力度，國家規劃機制受到經濟計劃管理項目的支持，早期的經濟計劃管理，站在“全信息”的角度研究統籌經濟建設的過程，隨之生成的是城市規劃充當項目建設的技術條件，中央與行政干預特點都比較顯著。改革開放之后，市場分稅制的出現體現出政府單位擁有的決策權利，以往作為計劃執行的城市規劃受到財政影響，逐步發展為地方區域實現空間博弈的基本條件，中央以制衡地區的經濟發展權衡全局利益，先后借助分散在不相同單位的土地與生態規劃方案增強管控操作，引出空間規劃類型較多的現象，甚至產生了地方以及中央或者政府單位之間的管理項目沖突。圍繞黨組織以及國家貫徹的統一領導與針對性負責的基本理念，適當減少土地規劃的數量，增強空間規劃的統籌力度，有助于國家整體空間治理水平的提升。

第二個關鍵點是生態文明思想對空間規劃重塑的基本性質，基于改革開放的背景，我國現有的經濟發展已經備受矚目，甚至學者稱之為充當“中國奇跡”。可是客觀層面進行研究，潛在資源建設壓力與環境污染現象嚴重的弊端，實際的多種類型空間規劃存在于經濟建設的整體結構上，毋庸置疑的是推動發展速度，然而過多追求物質空間建設，這對環境保護工作是否可以準確落實也是產生一定影響的。在實際的空間規劃上，融入“空間治理”與“生態文明”，繼而把目光放在人和自然和諧共處的圖景之內，進一步形成相對完整的空間結構，此種初衷以及空間規劃的定位進行對比，呈現顯著變動。

1.2 內在邏輯

貫徹“空間治理”與“生態文明”的視角，判斷后續空間規劃要滿足雙線邏輯。第一點是增強空間治理的屬性特征，“空間治理”充當空間規劃的基本手段，要具體研究治理的基本對象，如何選取政策工具，此工具應該受到哪些政策方針的支持？第二點是體現空間治理的生態結構，圍繞中央文件包含的生態文明建設內容，應重視空間治理的屬性是什么？屬性是否具備生態特征？在具備生態特征的基礎上應該按照怎樣的模式加以落實？生態屬性以及其他類型的屬性呈現如何的關系？這些都是空間規劃的設計者重點研究問題。

2、我國空間規劃現狀

對空間規劃加以改革與調整，是揚棄舊事物，并非拋棄。空間規劃的實際改革需滿足上述條件，實現“空間治理”與“生態文明”，不是完全否認實際的空間規劃，相關人員應該對現有空間規劃進行科學內容的提取，更多關聯“空間治理”與“生態文明”，擴展空間規劃的結構內容，完善規劃高效率實施的管理方針。

2.1 體現空間規劃整體目標，涉及考核項目

基于空間規劃的治理維度，國土空間規劃以社會經濟和文化等基本指標為入手點，尤其是在政府官員的政績考核中列入約束性項目，使得政績考核存在可執行性與可實施性。主體功能規劃包含財政設計、人口設計、環境資源保護設計、績效設計等，長時間以來，空間規劃都被理解為存有顯著“目標”的項目；基于生態維度，相同屬性規劃序列的重點功能區分配加以環境承載模塊分析和開發強度分析，把區域進行均勻化分配，并存整合分配、重點分配和約束分配以及禁止分配，圍繞資源開發和資源保護思考國土空間結構體系，本質上依托空間媒介屬性完成資源環境與空間開發的經濟格局，然而把縣城視作基本單位的功能區規劃缺少可行性。

2.2 強調土地管理與保護，匱乏開發力度

我國土地資源的規劃設計，貫徹《土地管理法》的基本一句，出發點是大力保護資源與開發資源，切合實際的對耕地進行保護，科學利用土地資源加快經濟持續化建設。基于土地規劃的治理，整體規劃包含某個區域中的全部土地，選取核心工具以土地用途機制為主，涉及自上而下的指標管理和分區管理，新增加“全鏈條”管理計劃，形成耕地保護機制和農田保護機制、土地資源管理機制、耕地補償機制以及違法處置機制。在多次的編制規劃上，土地用途管理由以往的耕地管理朝向建設管理層面發展，對應的管理特點是比較明顯的。基于生態維度，土地規劃整體目標強調耕地保護，尚未思考是否存在著區域固定的情況，土地資源對應封閉性以及稀缺性都是比較搶的，農業層面的土地資源比較多、作用在建設用地的資源比較少，存在重視耕地資源補充淡化生態系統維護的基本現象，本質上增強空間資源屬性管理力度，在一定程度上淡化了生態制約性發展。

2.3 主張城鄉規劃技術創新，忽視管理必要性

開展城鄉規劃項目，立足于《城鄉規劃法》進行擬定，城市政府人員重點編制，還是各級政府整體安排城鄉空間布局的有效形式。城鄉規劃保障資源利用的科學性，體現社會治理的公平性與公正性。圍繞治理層面，城鄉規劃是國家早期的一種空間規劃形式，空間聚焦點一直圍繞城市建設區進行，尚未對全區域進行覆蓋，通過管制方式配合對應技術形式，表面上分析存在著一定公共政策屬性，然而一直沒有出現變化的卻是重視建設技術細節。圍繞生態維度層面，城鄉規劃體現出城市的主體地位，非城市地區只不是充當城市建設的生態基質加以研究，即便城鄉規劃經過單一城市空間規劃轉變為地區視角對城市審視的過程，最終發展到“三區四線”的發展樣式，內在主旨依舊是城市建設，或者比較狹隘性的擴張行為給城鄉規劃提供支持，空間延伸為軟約束的過程，匱乏生態考量力度。基于此，“空間治理”的規劃上，考核體系和土地規劃管理以及規劃技術形成完整的治理體系。“生態文明”的建設，圍繞開發以及保護思考國土空間媒介的合理使用，土地規劃集中存在于耕地資源統籌上，規劃一般情況把非城市地區充當生態基質得以考慮，后續的空間規劃設計上，相關人員要圍繞現有規劃的實際情況，基于“空間治理”與“生態文明”的原則加以雙線邏輯擬定，提高規劃建設的效率。

3、“空間治理”與“生態文明”背景下空間規劃改革途徑

順承“空間治理”與“生態文明”的基本理念，關聯空間規劃的科學方式，要分清空間規劃改革與建設的諸多問題。

3.1 規劃對象重視全部空間，挖掘國土空間概念

空間的建設把物質視作基本條件，結合國家空間的規劃工作，把國土擁有視作基本依據，構建對應空間結構。在治理層面涉及領土模塊、領空模塊與領海模塊，研究現有的空間規劃，治理對象都是按照主體視角進行活動空間的設定，空間規劃對象以人類實用性為主界定空間資源，相關空間一方面體現土地資源資源基本要素，另一方面有水流資源、草原資源、荒地資源、海域資源以及森林資源。并且挖掘對應概念，其中載體屬性應體現出承載人類活動的作用、主體功能把環境承載水平和城鄉規劃區域屬性為基礎點進行研究。空間資源屬性主張給人們帶來物質資源，土地利用率涉及資源屬性的類別劃分。在我國人們深層次研究國土空間規劃階段，人類逐步對環境功能與生態功能列入在國土空間基本屬性范圍，此種功能的生成體現國土空間承載諸多種類資源的基本條件，國土空間因此存在著載體屬性、資源屬性以及生態屬性。

3.2 確定空間資源的再分配，引進強有力的規劃工具

實際的空間規劃出現沖突，本質上受到土地發展權的影響，這一個說法具備著說服力與感染力。可土地發展權更多情況是處理建設土地資源多少的項目，確定國土空間如何轉變為城鎮化建設的媒介。強化生態文明建設，處于資源環境以及生態壓力不斷增加的環境中，國土空間資源規劃匱乏一定的生態屬性，真正實現生態屬性要凸顯價值，也就是獲取一定的回報補償以及經濟補償，主張貫徹生態文明建設的基本戰略，形成自然價值以及自然資源理念，深層次詮釋內在的生態價值。所以空間規劃改革，圍繞空間載體和空間資源以及空間生態進行研究，這三個項目都充當城鎮化建設國土空間提升內在價值的基本形式，反映資源屬性的基本內涵，提高市場管理效率。實現了國土空間規劃由外部效益轉變為內部效益的目的，完善屬性一體化的空間規劃良性體系。另外是及時引進空間治理的有力工具，改革空間規劃項目，增強空間治理水平，推動生態文明搭建，這一個目標的實現應建立在外在化治理工具基礎之上，實際的空間規劃，尤其是土地資源規劃，給空間治理帶來條件支持，即用途管制方案，把用途管制方針擴展到自然生態層面。行之有效的計劃便是思考國土空間具體屬性，重新建設全部的生態用途管理機制，不僅要結合功能定位現有的空間規劃方案，分析空間規劃主導屬性，明確空間規劃調整到主導屬性的基本規則。還要完善國土空間規劃要素的管理計劃，判斷各類組成要素的實際數量和使用強度，這樣用途管制可由二維模塊轉變為三位模塊。系統性安排國土空間規劃的安排，對相關內部互相有機配置，不斷提高以“空間治理”與“生態文明”為雙線邏輯的空間規劃水平。

3.3 完善空間治理激勵，內化治理監督體系

空間規劃中落實“空間治理”與“生態文明”的雙線邏輯理念，應該將干部擔當納入在治理績效考核結構中，密切關聯空間治理以及具體的績效考核機制，對考核由以往的“軟目標”層面轉變為“硬目標”，結合我國國土空間規劃的實際情況，因地制宜對生態結構與生活結構進行統籌，增強領導干部資源資產的審計計劃執行力度，讓空間規劃的決策更為準確。形成動態化的空間規劃評價體系，完善群眾加入監督規劃平臺的組成體系，統籌成功的經驗以及失敗的問題，循序漸進整合空間規劃的基本方案，使得政策制定更加具備可行性與可操作性。在此階段整合多元主體的空間規劃管理過程，群眾加入到空間規劃項目的擬定上，政府單位審批之前，借助聽證會或者論證會尋求對應單位的建議。一方面促進空間規劃的協調發展，另一方面強化了群眾對空間規劃項目參與的主體意識，凸顯公共決策的民主性與合理性，使得空間規劃以及治理可行之有效的落實。另外關注治理監督體系的內化，空間規劃中引進“空間治理”與“生態文明”的雙向邏輯理念，執行評估與預警方案，認真研究空間規劃的內在影響因素，與時俱進的評估規劃效率和預警規劃內容，利用大數據時代中的先進技術加快國土空間資源規劃的改革速度。重視空間要素基于結構與格局等諸多層面的變動傾向，帶動監督評估體系逐步完善化，這樣空間規劃的監督管理機制能夠充當智慧化城市建設的評定依據，凸顯空間治理監督的政策性作用。關聯自然資源的監督和空間規劃的管理，各個監督管理資源分配的主體都要實施自身職責，包含森林資源管理局和林業管理局以及資源督查管理局等，一同致力于“空間治理”與“生態文明”為基礎的空間規劃體系構建。借助一系列審批操作、修改操作與編制操作，使得規劃管理項目能夠存在可回溯性與可查詢性，把資源執法督查內容和自然資源密切關聯。

3.4 梳理各個要素關系，提升資源規劃效能

在關系的內在處理上，一方面強調資源開發與保護的協調性，另一方面強調多個主體的職能發揮協調性。前者關注生態環境整合與開發模式創新，延伸資源開發空間，特別是重點開發區與約束型開發區的面積擴展，集中凸顯高效集約的性質。對空間規劃科學的編制，合理評估資源承載能力，結合評價的基本結論和空間格局布設，體現用途管制的綜合水平。與此同時空間作為經濟活動的基本媒介，自身也歸屬資源的范疇，資源自身呈現出顯著的雙重屬性，即經濟性以及生態性并存。經濟屬性的發揮強調資源規范配置、生態屬性的發揮強調政府監督職能，不管是哪一種空間規劃，都要密切統籌政府單位、市場組織與社會體系的內在關系，關注單位人員的互相合作。完善現有的空間規劃結構，大力協同住建單位與環保單位的力量，調動跨部門的人員工作潛能，不斷把“空間治理”與“生態文明”雙線邏輯的空間規劃工作落到實處。對于資源規劃效能的提升，首先應執行信息化審批方案，把信息化空間規劃體系視作基本依據，權衡職責清單，借助信息平臺的作用挖掘空間資源優勢，使得多審合一以及多證合一可以充分落實。在具體實踐中歸納空間規劃與不動產確權登記一系列業務的數據信息，審批模式給空間規劃的治理以及監督帶來重要的條件支持。其次是構建高效率的治理管理平臺，優化實際部門領悟的空間信息，搭建信息銜接的數據平臺。借助政務云體系以及政務數據共享中心，形成自然資源立體化的規劃信息庫，整合生態保護項目的審批環節，提升資源規劃效能。圍繞信息化建設的機制，加大規劃控制線管理的力度。最后是重視空間規劃人才培養，關聯交叉知識與交叉業務的能力培訓，不間斷強化空間規劃與土地規劃以及國土空間的正確認知，讓工作者的業務能力不斷提高。爭取在部門預算階段增加人才支持專項資金，吸引和招聘具備豐富經驗的空間治理人員隊伍，補充空間規劃實踐的人力資源團隊，打造強有力的創新組織。

結語：

綜上所述，空間規劃階段，應時刻研究“空間治理”與“生態文明”的雙線邏輯關系，把規劃定位在所有國土空間層面，體現國土空間的多個屬性，重視空間治理與生態文明建設。采取科學的模式實現空間效益的再分配，健全空間規劃的結構體系，繼而提高國土空間規劃的綜合效率，貫徹“空間治理”與“生態文明”的理念，讓國家的資源分配率可實現最大化。