煙臺市自然保護地整合優化背景下風景名勝區發展探討

劉瑞珍，李玉春，遲宗欽*

（煙臺市森林資源監測保護服務中心 山東，煙臺 264001）

自然保護地的整合優化，是推進建設自然保護地體系的重要步驟，能夠科學合理解決布局不合理、交叉重疊、突出歷史遺留問題。2020年，煙臺市全面開展自然保護區、森林公園、濕地公園、海洋特別保護區等自然保護地整合優化工作，但未將風景名勝區納入整合優化范圍，隨著保護管理規范化開展，亟需正確認識歷史遺留問題和現實問題的影響，并尋求科學措施予以解決。

1 風景名勝區概況

煙臺市位于山東省膠東半島東北部，渤海灣南岸。現建有風景名勝區2處，總面積為4913hm。包括膠東半島海濱國家級風景名勝區，1988年建為國家級，總面積4187hm，威海市部分面積369hm，位于成山頭和劉公島兩片區，煙臺市部分面積3818hm，位于蓬萊區、長島綜合試驗示范區的長山島、黑山島和廟島等島嶼，以海島、海蝕地貌等自然景觀為風景特征，以仙境文化、海防文化等人文景觀為內涵，多功能為一體的海濱型風景名勝區；昆崳山省級風景名勝區，建于1998年，總面積726hm，位于昆崳山國家級自然保護區內，有眾多的古跡遺址、特色自然景觀等，人文景觀與自然景觀融為一體，體現出昆崳山悠久的歷史文化。

2018年機構改革后，將自然保護區、森林公園、濕地公園、風景名勝區等定為自然保護地，歸口自然資源和林業部門管理，而風景名勝區不同于其他類型自然保護地，是以突出的人文景觀、自然景觀等為保護對象，在促進區域經濟發展、打造城市名片方面作用顯著。如膠東半島海濱風景名勝區，既有位于蓬萊區的人文景觀，也有位于長島區和威海市的自然遺跡景觀，這對于威海—蓬萊—長島旅游產業發展、相關保護區生態旅游，起到極大促進和帶動作用。

2 管理中存在的問題

2.1 管理機構不健全

膠東半島海濱風景名勝區至今未設立專門的管理機構，管理責任和權-力關系不清，造成管理不便，同時未配備專職工作人員，不能正常開展各項工作。成山頭、劉公島、蓬萊區、長島區等景區，均有獨立的經營管理單位，但尚未形成有效的協調機制，規劃、宣傳、管理、市場營銷等無法統一。

2.2 交叉重疊嚴重

兩處風景名勝區分別與多個自然保護地交叉重疊，功能定位沖突，保護等級差別巨大，導致管理無法統一。其中，昆崳山名勝區與昆崳山國家級自然保護區、昆崳山國家森林公園高度交叉重疊，均在昆崳山保護區范圍內，重疊率100%；盡管設立的管理機構同屬于昆崳山保護區管委，但存在“一個地塊、多個牌子”的問題。膠東半島名勝區與長島國家級、廟島群島省級自然保護區、長島國家級森林公園、長島國家地質公園等自然保護地高度重疊。

2.3 規劃范圍不合理

風景名勝區在初期規劃時，由于受當時技術手段限制，規劃不夠科學，造成土地權屬不清，將部分城市建成區、道路等基建設施劃入區內，并與城市發展規劃、土地利用規劃存在規劃利用沖突；膠東半島風景區至今未報批總體規劃，還將部分沒有特殊遺跡的海域劃入區內，土地權屬與管理權限之間存在矛盾沖突。

2.4 管理無法統一

由于風景名勝區劃定標準是具有觀賞、文化或者科學價值比較集中的區域，可將人文景觀和自然景觀劃在范圍內，而地質遺跡和風景名勝區管理職責在自然資源和林業主管部門，文物設施等人文景觀由文化旅游或文物等部門管理；呈現出一個地域、多部門管理，管理標準不統一，適用法律法規不同；同時，交叉重疊部分又受到其他保護地管理限制，掣肘以后的規劃發展和規范化建設管理。

2.5 資金緊缺，發展后勁不足

風景名勝區建設發展至今未納入財政預算，總體規劃難以落地，也導致科學研究不夠深入，制約了規范化建設以及景觀的科學保護與利用、可持續發展，影響風景名勝區各項工作的有序開展。

2.6 未列入保護地整合優化范圍

按照自然保護地整合優化原則，原可通過整合、合并、優化，有效解決存在與其他保護地交叉重疊、規范范圍不合理、多部門管理不統一等普遍問題，并在整合優化預案獲批后規范設置管理機構。但實際工作中，風景名勝區未被列入整合優化總體設計，導致未及時解決部分歷史遺留問題，從而對今后管理工作的開展形成障礙。

3 對策及建議

3.1 優化頂層設計

針對暫時無法有效解決普遍存在的問題，應自上而下，出臺相應實施細則，例如，重新納入自然保護地整合優化范圍，從根源上解決交叉重疊、多部門管理等問題。

由于自然保護地將劃入生態保護紅線范圍，又不能與城市開發邊界相沖突，風景名勝區作為集人文景觀和自然景觀為一體的特殊類型自然保護地，而人文景觀位于城市開發邊界內，自然景觀位于自然保護區等自然保護地范圍內，互相沖突，亟需通過立法或修法進行解決。

通過立法，比如自然保護地法，明確自然保護地和風景名勝區的地位和關系，特別是涉及交叉重疊區域如何管理；再者進行修法，如《風景名勝區條例》，將風景名勝區實行分類分區管理，人文景觀交由文化旅游部門管理，地質遺跡景觀交由自然資源或林業部門管理，涉海區域由海洋部門管理，基建等設施由城管部門管理，進一步明確與風景名勝區的定位。如風景名勝區區域范圍不變的情況下，在符合自然保護地分區管控要求和列入生態旅游規劃內為前提，可由自然資源或林業、海洋、城管等部門，采取特許經營的方式，委托經營單位單獨經營，并明確各自的職責、權限和收益分配等，實行經營與管理脫鉤。

3.2 強化規劃管理

規劃是順利開展工作的前提，是做好管理和發展的重要依據和手段，是有效處理保護和利用矛盾的重要途徑。要將旅游規劃納入總體規劃，并在多方考察的基礎上，適應當前新的發展形勢，及時編制或修編總體規劃，提出合理的功能布局和建設的具體指標要求等，充分利用信息化技術確定邊界；同時各級主管部門要加強對規劃的技術指導，嚴格審核把關。

3.3 加強保護，探索市場

風景名勝區事業是國家社會公益事業，保護資源是最基本作用，其市場行為要以保護資源服務，要明確未來發展方向，以區內資源保護為主，加強資源保護等科學研究，滿足公眾需求，合理開發利用，平衡社會效益、生態效益、經濟效益，遵循科學規律，發展市場，有利于當地經濟、社會、生態可持續發展。

3.4 培養隊伍，廣泛宣傳

結合當地人才引進政策，積極吸引人才，建立高效性、專業性管理人才隊伍。

在公益屬性方面，需長期關注提高管理人員認識和素質，特別是主要領導干部作為培訓重點，增強管理隊伍資源保護意識，重視科學研究、宣傳教育等方面的人力、物力、資金的投入，促進有效保護；在經營發展方面，對一線工作人員進行系統化業務培訓學習，提高管理、經營、保護等業務素質，進而促進資源保護、科學研究、經營利用有機統一。

在宣傳旅游景點的同時，景區內工作人員應通過多種形式加強宣傳，在重要區域樹立愛護自然資源、保護環境標識，特別是門票、門牌上，倡導文明生態游，有利于景區的經營管理和提高游客保護環境意識。

3.5 建立健全管理機構

依據相關法律法規成立專門管理機構，內部可設立市場拓展、保護管理、綜合、規劃監測等科室，配備專職人員，以滿足各項事業的管理工作有序開展；各相關職能部門可建立聯席制度，加強協商和溝通，形成保護合力，妥善處理風景名勝區和各自然保護地及旅游景區的矛盾，有利于景區旅游發展與保護管理工作的協調。

3.6 多方籌措資金

風景名勝區建設不僅是社會公益性事業，也是一項重要的政府行為。應積極爭取財政部門資金政策支持，將管理經費列入財政預算，并在政策上給予傾斜或保障，包括生態補償制度、生態財政轉移支付等。增加自養能力，出臺社會捐贈機制，鼓勵吸引社會多方投入資金，以確保日常管護、科學研究、生態監測等工作的順利開展。

4 結語

風景名勝區是以突出的景觀價值區別于其他自然保護地，對其科學化建設管理，妥善解決歷史遺留問題，結合煙臺市特殊的地理位置及豐富的自然景觀和悠久的歷史文化底蘊，充分發揮其景觀美學、生態、經濟、社會價值，將會成為煙臺市生態保護和經濟發展的新方向，也是區域文化軟實力的重要體現。