行政法視野下農(nóng)村公物的利用與管理

任曉萍

（黑龍江大學(xué) 黑龍江，哈爾濱 150000）

1 公物的概述

1.1 公物的起源

現(xiàn)代公物制度源于法國(guó)，也被稱之為公產(chǎn)，最早關(guān)于公物的敘述可追溯到羅馬法。羅馬法中的公有物包括人類共同享有、全體羅馬市民共享和政府團(tuán)體擁有的，從中可以看出羅馬法時(shí)期的公有物具有共同利益含義。公物的公，有公有、共有、共享的含義，公對(duì)私，而公物與私物卻不是對(duì)立的關(guān)系，公物除公有公物還包括私有公物，雖為公物但所有權(quán)仍在私人手中，國(guó)家除開擁有公有公物，還包括公有私物，即國(guó)有資產(chǎn)，是國(guó)家私有，用于國(guó)家投資等，這些資產(chǎn)并不直接為社會(huì)公共利益服務(wù)，是以擴(kuò)大財(cái)產(chǎn)和為公共預(yù)算獲取收益方式間接地服務(wù)于公益。

許多學(xué)者對(duì)公物特性進(jìn)行研究，其中有相一致的部分，也有不同的看法。依據(jù)學(xué)者研究，公物特性有不可轉(zhuǎn)讓、不得因時(shí)效取得和不能成為強(qiáng)制執(zhí)行標(biāo)的三種，這是公物與民法上的物所不同的性質(zhì)，或是說(shuō)為實(shí)現(xiàn)公物功能的和最終目的而不能擁有的性質(zhì)；另一種表述是公物具有不可讓渡性、不受時(shí)效限制、不得成為民事強(qiáng)制執(zhí)行標(biāo)的以及不得被征用，但這四種特性都不是絕對(duì)的。

目前公物理論比較成熟的有法德兩國(guó)，美國(guó)的自然資源公共信托理論中關(guān)于自然資源等的管理和利用也是行之有效的。我國(guó)沒(méi)有行政組織法，一般會(huì)將公物制度規(guī)定在行政組織法中，如法國(guó)；缺乏統(tǒng)一的行政組織法，我國(guó)行政法的內(nèi)容比較分散，公物制度也并未建立，學(xué)者對(duì)稱為公物還是公產(chǎn)仍有爭(zhēng)論，法國(guó)傾向于公產(chǎn)，德國(guó)傾向于公物，這兩種取向受到兩國(guó)的民法的影響，我國(guó)關(guān)于公物的含義也需要基于我國(guó)民法，結(jié)合實(shí)際；在具體法律法規(guī)中關(guān)于公物明確規(guī)定的多是公物拍賣內(nèi)容，其他涉及公物的方面，散見(jiàn)于具體法中，而且公物的范圍是十分模糊的，不止是中國(guó)，世界范圍內(nèi)的公物范圍也不是明確的，不僅是因?yàn)楣锢碚摪l(fā)展時(shí)間短，還因公物本身的復(fù)雜程度，對(duì)公物的認(rèn)識(shí)加深過(guò)程中，公物的范圍也在不斷擴(kuò)大。

1.2 公物的概念

大陸法系國(guó)家習(xí)慣于給要研究的法律現(xiàn)象下明確的定義，抽象出的定義反映出現(xiàn)象的普遍特征，以普遍性為主進(jìn)一步研究具體現(xiàn)象之間的差異性，作用于實(shí)際生活，其中以德國(guó)為最，這也與德國(guó)的法律觀念、德國(guó)人嚴(yán)謹(jǐn)?shù)膽B(tài)度有著很大的關(guān)系，探索公物的定義、概念參照德國(guó)的理論是十分必要的。此外，美國(guó)在公物方面的實(shí)踐也是取得了很大的成效，探索公物概念除了參照德國(guó)理論，同時(shí)也需要了解美國(guó)公物實(shí)踐。

公物在生活中十分常見(jiàn)，我們都或多或少使用過(guò)，村口的道路、路邊的路燈以及村民共同使用的由國(guó)家建設(shè)或自然形成的設(shè)施。公物的公不僅是指公共使用，美國(guó)還將公物的公意為公眾所有，當(dāng)然每個(gè)國(guó)家情況不同，我國(guó)的公物大部分屬于國(guó)家所有，也存在法律規(guī)定的集體所有。公物的物的內(nèi)涵隨著社會(huì)發(fā)展不斷拓展，最初物僅指有形物、有體物，是我們看得見(jiàn)、摸得著的物，在現(xiàn)代生活中物還包括無(wú)形物，比如電力資源。根據(jù)日常生活中的公物現(xiàn)象，我們能夠發(fā)現(xiàn)一些公物是公眾為日常生活需要普遍地、不需要特別許可就能使用的，一些公物是為了滿足行政主體需要而被行政主體特別使用的而非行政主體所有的，比如行政主體為了辦公使用的辦公大樓、警車；還有第三類的公物是根據(jù)特殊的審批許可而被使用的公物，比如學(xué)校使用的物。公物的概念需要反映的公物現(xiàn)象普遍的特征，通過(guò)上述描述我們可以得出公物是體現(xiàn)公共利益、具有公共服務(wù)功能的本質(zhì)特征，也就當(dāng)然屬于受到公法調(diào)整的范疇。

1.3 公物的分類

公物分類最常見(jiàn)的有自然公物和人工公物、法律上公物和事實(shí)上的公物、公眾用公物和行政用公物。自然公物與人工公物是按照物的形成和現(xiàn)存狀態(tài)區(qū)分的，自然資源是先天在自然界隨時(shí)間形成的屬自然公物，人工公物是后天按需制造的；法律上公物與事實(shí)上公物的差異在于是否受到公法調(diào)整、是否經(jīng)過(guò)法定程序使之成為受法律規(guī)制的公物，事實(shí)公物事實(shí)上供公眾使用，但未經(jīng)程序也不受法律調(diào)整，公物所有權(quán)人享有完整充分的物權(quán)，可隨時(shí)排除公眾使用的事實(shí)；按照利用主體分公眾用和公務(wù)用，將適用于公眾的公物稱為公眾用公物，如廣場(chǎng)和路燈，行政主體為公共利益作出行政行為所需的物是公務(wù)用公物。

除自然公物存在即被默認(rèn)是公物外，其他種公物不是自然就稱之為公物的，是需要程序使物變成公物，這涉及了公物法律關(guān)系的產(chǎn)生，還可能發(fā)生變更，甚至消滅。對(duì)公物的構(gòu)成要件普遍認(rèn)為需要形體要件和意思要件兩種，形體要件指的是事實(shí)上已經(jīng)存在能夠滿足公共需要的公物存在或已經(jīng)著手建造，可能是有體物，也可能是無(wú)體物。意思要件是作為公物提供者的政府需要意思表示通過(guò)法定程序?qū)⑽镒兂晒铮愃莆餀?quán)法上的公示原則——需要登記這種公開的方式，是對(duì)雙方權(quán)利的保障，公示公信原則來(lái)對(duì)抗第三人；政府作出意思表示后，由物變身公物其物本身性質(zhì)發(fā)生變化，具備公物特性，其他人不可在公物功能范圍外使用，否則要承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，待公物功能失去，便恢復(fù)它物權(quán)法上的性質(zhì)，公物法律關(guān)系滅失。

2 公物的利用

公物利用涉及到公民對(duì)公物的使用范圍和程度以及什么情況下對(duì)公物的使用權(quán)利受阻時(shí)可以請(qǐng)求排除阻礙、恢復(fù)原狀或其他代替方式，避免因不合理的反射利益產(chǎn)生糾紛、發(fā)生沖突矛盾。

公民的公物利用權(quán)利是隨著社會(huì)發(fā)展而不斷發(fā)生變化的，從自由經(jīng)濟(jì)發(fā)展到國(guó)家干預(yù)經(jīng)濟(jì)至今的福利國(guó)家，政府更加重視公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)、對(duì)公民基本權(quán)利的保護(hù)，以及催生行政法的發(fā)展；近代以來(lái)行政權(quán)膨脹，引起法學(xué)家對(duì)國(guó)家機(jī)器的忌憚，控權(quán)限權(quán)思想體現(xiàn)在行政法律規(guī)定中，而公民權(quán)利地位上升是一種對(duì)權(quán)力的制約，服務(wù)型政府等現(xiàn)代理念也催生了政府為公眾提供更好的服務(wù)，公物作為一種行政手段，是行政主體針對(duì)行政相對(duì)人作出的行政行為。公眾的公物利用漸漸成為公認(rèn)的一種權(quán)利，得到認(rèn)可和一定程度的保護(hù)，這種權(quán)利開始是由國(guó)家主導(dǎo)的，作為一種由行政主體作出的授益性行政行為，可能因政策和實(shí)際環(huán)境改變而發(fā)生變化，若一直被定性為反射利益，很難得到救濟(jì)。公眾對(duì)公物的利用是分層次、程度和范圍的，對(duì)公物利用性質(zhì)進(jìn)行代表性研究的主要有法國(guó)、德國(guó)及日本，除此之外，我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)也有相關(guān)的理論。公物利用體現(xiàn)了公共目的和公共利益，同時(shí)關(guān)系到個(gè)人切身利益，公物利用主要分為一般使用和特別使用，這是德國(guó)的劃分日本是進(jìn)一步將其細(xì)分，分為一般使用、許可使用和特許使用；從一般到特別這是隨著利益程度加深或涉及特殊利益時(shí)需要更嚴(yán)格的程序，當(dāng)這種利益因客觀原因消失時(shí)更能得到救濟(jì)，一般使用的條件下，因公共利益與個(gè)人利益聯(lián)系程度不深，可救濟(jì)程度淺，當(dāng)公物利用與個(gè)人利益關(guān)聯(lián)性加強(qiáng)或環(huán)環(huán)相扣時(shí)，允許救濟(jì)自己公物利用的權(quán)利；法國(guó)公物利用分為共同使用和獨(dú)占使用，其中獨(dú)占使用包括特別獨(dú)占使用與普通獨(dú)占在公務(wù)用公物利用過(guò)程中，尤其是采購(gòu)環(huán)節(jié)容易滋生腐敗，因公務(wù)用公物用途由行政主體決定，涉及行政內(nèi)部，如果信息公開不及時(shí)、不透明就會(huì)使得公務(wù)用公物利用成為一種權(quán)力的尋租地。

公眾用公物在公眾使用過(guò)程中也存在著問(wèn)題，一些公眾用人工公物設(shè)計(jì)并不合理，如廣場(chǎng)選址不合理、公共設(shè)施質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)不合格致使部分器材無(wú)法利用，過(guò)街天橋同人行橫道毗鄰失去建立的功能和目的；近年來(lái)發(fā)生了多起恐怖的基礎(chǔ)設(shè)施的重大事故，是圍繞著橋梁、公路和地鐵沿線這些與公眾息息相關(guān)的生活中難以避免必然產(chǎn)生聯(lián)系的出行方式，事故發(fā)生突然，營(yíng)救困難，致使多位公民死亡，嚴(yán)重侵害了公民生命財(cái)產(chǎn)安全，破壞了生活秩序；有的事故調(diào)查結(jié)果已出，如無(wú)錫橋面?zhèn)确怯捎谲囕v超載所致，事故車輛是如何違規(guī)上橋、且在相關(guān)法律有具體規(guī)定下仍舊致使悲劇釀成，法律沒(méi)有得到執(zhí)行的原因是復(fù)雜的，廣州地鐵沿線塌陷還沒(méi)有一個(gè)詳細(xì)的調(diào)查結(jié)果，如何保證公民正常使用公物，保障公民公物利用權(quán)，使其合法更合理，使得公物利用有法律、制度保障，保護(hù)公民權(quán)利，督促行政主體履行義務(wù)等的這些要求更需要完善的公物制度。

合理掌握公民公物利用的限度，避免權(quán)利濫用更要求我們對(duì)公物利用作出分類，可以在借鑒德國(guó)、日本、法國(guó)這些公物理論研究更發(fā)達(dá)的國(guó)家，結(jié)合我國(guó)現(xiàn)存公物現(xiàn)狀和特點(diǎn)，形成我國(guó)公物利用層次，分類不宜過(guò)細(xì)，這會(huì)使得行政主體操作困難，公眾難以區(qū)分，增加矛盾糾紛，我更傾向德國(guó)分類方法，可為日后公物制度發(fā)展留下空間。除開公物致害需要國(guó)家賠償?shù)倪@種特殊情況下，在一般情況下，當(dāng)為公眾提供便利的公物消失或受阻的情況下，公眾的權(quán)利是否可以得到救濟(jì)仍存爭(zhēng)議，產(chǎn)生了多種學(xué)說(shuō)，在實(shí)際上像西方一些國(guó)家實(shí)際上還是支持公眾的這種得到救濟(jì)的權(quán)利。與人工用公物相對(duì)的是自然公物，我國(guó)憲法規(guī)定了自然資源全民所有，但由于自然資源的有限性和我國(guó)人口眾多的實(shí)際情況，實(shí)際上這種全民所有是一種國(guó)有，總書記強(qiáng)調(diào)綠水青山就是金山銀山，在這種大環(huán)境下，我們更要重視對(duì)自然公物的保護(hù)，前些年，一些景區(qū)為自身利益進(jìn)行不合理改造，有關(guān)部門將景區(qū)委托公司企業(yè)管理，景區(qū)監(jiān)管者與開發(fā)利用者的委托與被委托的關(guān)系無(wú)法保證公物利用的合法合理，致使我國(guó)環(huán)境被破壞，公共利益受損，也侵害了公民的公物利用，自然公物不僅關(guān)系到公眾的民法權(quán)利、行政法意義上的權(quán)利更關(guān)系到憲法上的權(quán)利，甚至關(guān)系到國(guó)家命運(yùn)，要從行政法層面保護(hù)好公眾的公物利用權(quán)利，限制行政主體的權(quán)力，防止以權(quán)謀私，以犧牲環(huán)境為代價(jià)；現(xiàn)存的景區(qū)強(qiáng)制性漲價(jià)、景區(qū)內(nèi)不合理的改造，以及景區(qū)內(nèi)居然出現(xiàn)私人住宅這種現(xiàn)象，都急需對(duì)公物有明確的認(rèn)識(shí)、有嚴(yán)格的法律規(guī)定并得到切實(shí)有效的執(zhí)行，以及來(lái)自于行政主體自身和社會(huì)的監(jiān)督管理。在農(nóng)村，有著豐富的自然資源，存在很多國(guó)家級(jí)自然景區(qū)，需要得到足夠的保護(hù)，這不僅能帶動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，還能促進(jìn)農(nóng)村生態(tài)文明建設(shè)。

3 公物的管理

公物管理是指作為給公眾提供公共服務(wù)的國(guó)家要對(duì)公物進(jìn)行管理，保證公物功能的充分發(fā)揮、保障公眾對(duì)公物的正常使用，維護(hù)社會(huì)秩序；以及發(fā)生公物致害時(shí)的國(guó)家賠償?shù)取Ｎ覈?guó)《國(guó)家賠償法》仍舊未將公物致害納入國(guó)家賠償，是受到民法和侵權(quán)法調(diào)整，法國(guó)、德國(guó)、日本等國(guó)家都將公物致害賠償納入國(guó)家賠償范圍，這是現(xiàn)代行政從權(quán)力行政轉(zhuǎn)向給付行政的必然趨勢(shì)，公物管理權(quán)是政府因公物成立而在公物上享有的公法性權(quán)力。自然公物或是人工公物大部分范圍下都已經(jīng)有具體的法律規(guī)定，那么在已有規(guī)定下，仍舊出現(xiàn)了景區(qū)林中別墅這類違反規(guī)定、侵害公共利益破壞自然資源的現(xiàn)象，是在已有規(guī)定下的執(zhí)行不力、監(jiān)管不足，很多學(xué)者提出了目前公物管理的問(wèn)題：由于管理的復(fù)雜性以及行政主體人力、能力有限，在很多公物服務(wù)方面采取了委托或合作的方式，引進(jìn)私有經(jīng)濟(jì)體制介入公有制經(jīng)濟(jì)是有助于盤活經(jīng)濟(jì)，私有經(jīng)濟(jì)更加靈活反應(yīng)社會(huì)需求，接納公司企業(yè)進(jìn)行公共行業(yè)是改善壟斷的局面，是很好的出發(fā)點(diǎn)，但是，公司企業(yè)這類私有經(jīng)濟(jì)最大目標(biāo)還是獲取利益，無(wú)法全心全意為公眾服務(wù)；接受委托的公司企業(yè)作為資源或服務(wù)的開發(fā)者以謀利為根本目的，在提供公物服務(wù)過(guò)程中就會(huì)損害公眾公共利益，而作為監(jiān)管者的行政主體由于與接受委托的公司企業(yè)千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系也無(wú)法盡到切實(shí)的監(jiān)管義務(wù)，從而引發(fā)了很多荒唐的事件，如2005年圓明園內(nèi)計(jì)劃建造水上公園，圓明園是最為珍貴的文物，是我們共同的寶貴財(cái)產(chǎn)，建造改造卻未征得公眾認(rèn)可，行為也沒(méi)有被享有監(jiān)管權(quán)的行政主體制止，類似事件屢見(jiàn)不鮮，這類事件發(fā)生后，大多數(shù)是因公眾或媒體發(fā)現(xiàn)而得到社會(huì)抵制進(jìn)而叫停，可是還存在這著很多這種不合理改造事件，公眾和媒體的能力是有限的。

近年來(lái)，公物引發(fā)的事故呈遞增趨勢(shì)，在公物領(lǐng)域的權(quán)力濫用也引起普遍關(guān)注，權(quán)力尋租在公物利用中也無(wú)法避免，且處在民憤激蕩的風(fēng)口浪尖，權(quán)力尋租是指手持公權(quán)力者以權(quán)力為籌碼來(lái)謀求自身經(jīng)濟(jì)利益的一種非生產(chǎn)性活動(dòng)。若想改變這種局面，我認(rèn)為可以參考肖澤晟老師的觀點(diǎn)，即為確保公物的開發(fā)和利用的決策是公正、透明，能夠?qū)崿F(xiàn)公物的公共用途，同時(shí)兼顧實(shí)現(xiàn)公物的經(jīng)濟(jì)功能，將公物管理者與公物開發(fā)和利用者分離，并保持相互間的有效制約，這種方法是十分合理的，分權(quán)制衡思想從始至終都是法學(xué)領(lǐng)域重要的理念，把管理權(quán)與開發(fā)利用權(quán)分開，避免雙方利益一致，能一定程度保護(hù)公物、保護(hù)公眾公物利用權(quán)，除此之外，還需要進(jìn)行信息公開，信息公開也能夠起到制約權(quán)力的作用，對(duì)景區(qū)的改造信息進(jìn)行公開，必要時(shí)需要聽證會(huì)類程序，加大公眾和媒體的監(jiān)督，加強(qiáng)有關(guān)信息的信息公開；其次，對(duì)行政主體委托監(jiān)管要有嚴(yán)格法律規(guī)定，防止以權(quán)謀私；還要將盡快將公物致害盡快納入國(guó)家賠償范圍內(nèi)，否則權(quán)益遭受侵害的民事主體只能依據(jù)《民法通則》（現(xiàn)已頒布民法典）、《侵權(quán)責(zé)任法》所確立的建筑物危險(xiǎn)責(zé)任尋求司法救濟(jì)，由此產(chǎn)生了諸多司法適用上的難題，民事主體獲得法律救濟(jì)的實(shí)際效果也并不理想。

農(nóng)村公物管理處在比較薄弱的環(huán)節(jié)，一方面，農(nóng)村較城市而言管理資源比較匱乏，保護(hù)公物意識(shí)不夠強(qiáng)，尋求救濟(jì)能力比較弱，這也受到農(nóng)村人口流失的影響，青壯年向城市集聚，農(nóng)村人口年齡普遍較高，無(wú)法應(yīng)對(duì)公物管理中出現(xiàn)的問(wèn)題，或是提出問(wèn)題也沒(méi)能得到及時(shí)的解決，最終問(wèn)題不了了之。對(duì)于農(nóng)村表現(xiàn)出特有的公物保護(hù)方面的問(wèn)題，需要引起重視，倡導(dǎo)資源向農(nóng)村傾斜，借助鄉(xiāng)村優(yōu)勢(shì)發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，促使農(nóng)村人口回流，期待頒布更多助農(nóng)政策，重視農(nóng)村行政組織結(jié)構(gòu)建設(shè)，形成內(nèi)外部有力監(jiān)督。

4 總結(jié)

公物是社會(huì)公共生活中非常重要的組成部分，關(guān)系到國(guó)計(jì)民生，但即使這么重要，公物還沒(méi)有得到應(yīng)有的重視，亞里士多德說(shuō)過(guò)，屬于多數(shù)人的公共事物常常是最少人照顧的事物，在實(shí)際生活中確實(shí)如此，改善目前不良的公物利用、管理壞境需要各方的共同努力，我國(guó)對(duì)公物的研究還不夠成熟，還需結(jié)合西方已有成果聯(lián)系國(guó)內(nèi)實(shí)際早日形成符合中國(guó)國(guó)情的公物制度，作為與公眾生活息息相關(guān)的公物也繼續(xù)公眾提高意識(shí)，呵護(hù)公物，發(fā)現(xiàn)公物利用、管理出現(xiàn)的問(wèn)題要及時(shí)反映，監(jiān)督行政主體行使公權(quán)力。