事業(yè)單位預(yù)算管理一體化系統(tǒng)建設(shè)方案研究

張蓉莉

一、引言

2018 年9 月中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》提出“力爭用3-5 年時間基本建成全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算績效管理體系，實現(xiàn)預(yù)算和績效管理一體化，著力提高財政資源配置效率和使用效益”《意見》事業(yè)單位預(yù)算績效管理指明了方向、規(guī)劃了路徑、明確了舉措。預(yù)算和績效管理一體化是一種融入績效思想的創(chuàng)新預(yù)算管理模式，其內(nèi)在規(guī)律和邏輯關(guān)系尚處于探索階段，亟待厘清一體化的全流程。需融合路徑、關(guān)鍵環(huán)節(jié)、工作舉措、職責(zé)定位、工作目標(biāo)、績效評價，激勵約束機制、信息化手段等基本要素。本文闡述了此項改革舉措的背景、方向，建設(shè)的重點難點以及建設(shè)思路，并結(jié)合財政部《預(yù)算管理一體化規(guī)范(試行)》和各地一體化建設(shè)成果，總結(jié)描述了一套當(dāng)前普遍適用的，貫穿預(yù)算管理全生命周期的一體化系統(tǒng)建設(shè)方案，為量化落實事業(yè)單位一體化建設(shè)提供參考借鑒。

二、一體化建設(shè)改革方向

（一）基本支出項目化管理思路

結(jié)合基礎(chǔ)信息測算項目預(yù)算，其中基本支出項目庫包含人員類項目、運轉(zhuǎn)類公用經(jīng)費項目，項目支出屬于特定目標(biāo)類項目。

（二）項目主線管理思路

建立單位項目庫，以項目為主線，內(nèi)容涵蓋項目ID、項目信息、績效信息、項目預(yù)算信息、調(diào)整調(diào)劑信息、項目執(zhí)行信息、項目核算信息、項目決算信息等，貫穿預(yù)算管理全生命周期。圍繞基礎(chǔ)信息管理、項目庫管理、預(yù)算編制、預(yù)算批復(fù)、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算調(diào)整、會計核算、決算和報告、預(yù)算績效管理、電子會計檔案等管理流程。

（三）預(yù)算績效管理一體化思路

預(yù)算管理在主體、對象、過程、權(quán)責(zé)、信息方面與績效管理完全融為一體，形成協(xié)同效應(yīng)。即需將預(yù)算效績的目標(biāo)管理、執(zhí)行監(jiān)督、績效評價、結(jié)果運用等關(guān)鍵環(huán)節(jié)納入信息化管理體系中，加快建設(shè)全過程、多環(huán)節(jié)的預(yù)算績效管理信息系統(tǒng)。

三、一體化建設(shè)的重點和難點

（一）明確內(nèi)部分工，做到各司其職

業(yè)務(wù)部門的職責(zé)是確定項目內(nèi)容和績效目標(biāo)，填報規(guī)范，符合標(biāo)準(zhǔn)，做好項目前期工作等；歸口管理部門職責(zé)是項目審核，項目挑選和排序，項目合并等；財務(wù)部門負(fù)責(zé)確定管理要求，資金安排，對接財政等。如果協(xié)同沒有做好，會出現(xiàn)壓力都集中在財務(wù)部門；業(yè)務(wù)部門抱怨預(yù)算不合理，無法開展工作；信息不同步，預(yù)算無法細(xì)化管理等狀況。

（二）對財務(wù)部門的工作要求相對較高

一是財政有項目申報規(guī)范化、實施績效管理、明確定額和標(biāo)準(zhǔn)、嚴(yán)控三公經(jīng)費的要求。二是單位領(lǐng)導(dǎo)需要隨時了解情況，如保運行的預(yù)算執(zhí)行情況、重點項目推進(jìn)情況等。三是業(yè)務(wù)部門申請資金，由于財務(wù)知識不足，容易不理解申報要求和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范。四是財務(wù)部門自身需要提升工作效率，提升管理水平和服務(wù)滿意度。現(xiàn)代財務(wù)管理要求業(yè)財融化，這既是提升財務(wù)管理水平的基礎(chǔ)，也是新的形勢下對財務(wù)人員提出的更高要求。財務(wù)管理是一項綜合性工作，工作內(nèi)容涉及單位經(jīng)濟(jì)活動及業(yè)務(wù)發(fā)展的方方面面，要求財務(wù)人員不僅要懂會計知識，還要了解業(yè)務(wù)知識。

（三）落實全過程跟蹤

形成申報- 執(zhí)行- 監(jiān)控- 評價- 反饋的管理鏈條，并尋求薄弱環(huán)節(jié)的突破。過程管理中容易出現(xiàn)的管控風(fēng)險包括：預(yù)算范圍不符合，方案不可行，經(jīng)費預(yù)算支出不明確；預(yù)算建議數(shù)不合理，影響預(yù)算編制的準(zhǔn)確性；各部門的預(yù)算建議數(shù)未經(jīng)過恰當(dāng)?shù)氖跈?quán)審批，影響預(yù)算建議數(shù)的準(zhǔn)確性；沒有按照批復(fù)的預(yù)算安排支出、超預(yù)算指標(biāo)安排預(yù)算支出；預(yù)算追加隨意性較大，程序不合理，審批權(quán)限不清晰；決算與預(yù)算存在脫節(jié)、口徑不一，難以及時反映預(yù)算執(zhí)行情況，導(dǎo)致預(yù)算管理的效率低下等。

（四）科學(xué)設(shè)定績效目標(biāo)、績效指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)體系

績效目標(biāo)應(yīng)可量化、可執(zhí)行、易達(dá)成。同時做好績效目標(biāo)的審核與匯總，并合理設(shè)定績效目標(biāo)權(quán)重，注重績效目標(biāo)與業(yè)務(wù)工作的貼合。

（五）搞好績效監(jiān)控和評價

有效應(yīng)對監(jiān)控數(shù)據(jù)采集難、評分難；評價結(jié)果匯總難；績效評價報告不好寫，寫好不容易；績效評價結(jié)果應(yīng)用等困難。

四、一體化建設(shè)思路

建設(shè)思路將圍繞實現(xiàn)多項管理效能，以期達(dá)成最終建設(shè)成果。包括業(yè)務(wù)閉環(huán)、業(yè)務(wù)協(xié)同、標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)嵌、智能輔助、項目細(xì)化管理、績效輔助、數(shù)據(jù)利用等。

（一）業(yè)務(wù)閉環(huán)

閉環(huán)管理包括預(yù)算智庫，預(yù)算準(zhǔn)備，項目申報，項目執(zhí)行，項目完結(jié)，結(jié)果反饋等模塊。其中預(yù)算智庫是系統(tǒng)配備的用于編報和評審預(yù)算及績效目標(biāo)的多項數(shù)據(jù)庫，便于參考和挑選。預(yù)算準(zhǔn)備是指設(shè)置備選項目庫，實現(xiàn)多級項目管理，并利用基本數(shù)字進(jìn)行定員定額測算，結(jié)果用于項目申報。預(yù)算申報包括基本支出細(xì)化及績效填報、項目支出預(yù)算及績效填報、單位整體支出績效目標(biāo)填報。預(yù)算審核包括歸口審核、專家評審、財務(wù)審核等多環(huán)節(jié)審核，并進(jìn)行項目合并和排序，如審核不通過將納入淘汰項目庫，通過即可申報項目庫。項目申報上報財政審批后，接收項目批復(fù)和績效目標(biāo)批復(fù)，即進(jìn)入項目執(zhí)行階段。項目執(zhí)行包括執(zhí)行項目庫、生成可執(zhí)行預(yù)算、預(yù)算執(zhí)行、績效監(jiān)控、項目過程監(jiān)控。然后是項目完結(jié)，項目完結(jié)包括完結(jié)項目庫、績效自評、審核、合并，部門整體支出績效評價、審核、合并。滾動項目將返回項目申報環(huán)節(jié)，再次啟動。最后是結(jié)果反饋，包括評價結(jié)果查詢、評價結(jié)果應(yīng)用、過程監(jiān)控反饋。結(jié)果應(yīng)用將影響項目和績效批復(fù)的政策修訂，成為預(yù)算獎懲的重要依據(jù)。

（二）業(yè)務(wù)協(xié)同

業(yè)務(wù)協(xié)同是指一體化系統(tǒng)管理需明確部門職責(zé)，以期分工協(xié)作，各司其職。項目申報環(huán)節(jié)：先由財務(wù)部門制定申報要求，業(yè)務(wù)部門負(fù)責(zé)填報項目、績效目標(biāo)；由歸口管理部門審核、合并項目及績效目標(biāo)；交由財務(wù)部門審核、合并項目及績效目標(biāo)，再上報財政。財政審核后下發(fā)批復(fù)給單位財務(wù)部門，財務(wù)部門再將批復(fù)下達(dá)給業(yè)務(wù)部門。項目執(zhí)行環(huán)節(jié)：業(yè)務(wù)部門負(fù)責(zé)項目執(zhí)行以及績效監(jiān)控；歸口管理部門負(fù)責(zé)績效監(jiān)控審核、合并，交由財務(wù)部門績效監(jiān)控審核、合并并上報財政。項目完結(jié)環(huán)節(jié)：業(yè)務(wù)部門負(fù)責(zé)在經(jīng)歸口管理部門和財務(wù)部門績效監(jiān)控審核后的結(jié)果基礎(chǔ)上進(jìn)行項目自評；歸口管理部門負(fù)責(zé)項目自評審核、合并；交由財務(wù)部門項目自評審核、合并并上報財政。

（三）標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)嵌

將有規(guī)定的費用標(biāo)準(zhǔn)嵌入系統(tǒng)，進(jìn)行指導(dǎo)提示并根據(jù)變量（如人數(shù)或者天數(shù)）以標(biāo)準(zhǔn)自動測算預(yù)算金額。

（四）智能輔助

錄入業(yè)務(wù)信息，財務(wù)信息自動推導(dǎo)；自動進(jìn)行預(yù)審，并提示審核人；自動生成各類報表、報告，包括形成單位所需或上報財政的各類報表和數(shù)據(jù)等。

（五）項目細(xì)化管理

單位申報時內(nèi)部進(jìn)行項目細(xì)化并進(jìn)行項目和績效目標(biāo)匯總；財政批復(fù)細(xì)化，項目執(zhí)行細(xì)化，系統(tǒng)執(zhí)行查詢監(jiān)管雙口徑管理。

（六）績效輔助

單位將使用系統(tǒng)擁有海量指標(biāo)和案例，覆蓋各部門行業(yè)領(lǐng)域的模板，查找案例，挑選指標(biāo)，確定單位績效目標(biāo)。預(yù)算執(zhí)行后通過系統(tǒng)，采集資金使用情況和指標(biāo)完成數(shù)據(jù)，依據(jù)設(shè)定的評分規(guī)則進(jìn)行評價。

（七）數(shù)據(jù)利用

可以自定義方案，快速形成個性化查詢表，進(jìn)行各類圖表分析等。

五、一體化建設(shè)方案

一體化建設(shè)方案應(yīng)基于預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)化和信息化建設(shè)，推動預(yù)算、核算、決算、績效管理在制度和組織層面協(xié)同發(fā)展。依托系統(tǒng)功能完成預(yù)算全過程管理，系統(tǒng)功能框架設(shè)置是通過系統(tǒng)申報預(yù)算，系統(tǒng)配備預(yù)算智庫、項目庫、預(yù)算編報、績效管理模塊，實現(xiàn)信息化管理。其中預(yù)算智庫包括績效指標(biāo)庫 績效案例庫 專家?guī)臁⒌谌綑C構(gòu)庫、政策法規(guī)庫等。項目庫包括項目申報、專家評審、項目執(zhí)行、項目完結(jié)、查詢分析等。預(yù)算編報含收入預(yù)算編報、支出預(yù)算編報、查詢分析。績效管理包括績效目標(biāo)、績效評價、績效報告等。

（一）預(yù)算準(zhǔn)備

財務(wù)部設(shè)定項目申報要求和申報指南，業(yè)務(wù)部門負(fù)責(zé)日常備選項目儲備，歸口管理部門進(jìn)行基本數(shù)字采集，基礎(chǔ)信息包含單位信息、人員信息、資產(chǎn)信息、支出標(biāo)準(zhǔn)等。財務(wù)部門進(jìn)行預(yù)算測算和下發(fā)。備選庫可以設(shè)定為：不啟用、直接入庫、審批入庫三種情況。日常可隨時申報，入庫的項目在預(yù)算申報時可挑選使用。預(yù)算編制包括收入預(yù)算編制、支出預(yù)算編制。首先是收集和填寫單位基本數(shù)字，然后根據(jù)標(biāo)準(zhǔn)和基本數(shù)字，對各類費用進(jìn)行自動測算，按照測算結(jié)果形成各部門的基本經(jīng)費，最后下發(fā)形成基本支出，項目給到各部門，各部門負(fù)責(zé)細(xì)化預(yù)算明細(xì)。比如學(xué)校基本支出的項目化管理，首先需錄入學(xué)校的設(shè)置的行政處室和教學(xué)院系名稱以及各院系的職工人數(shù)和學(xué)生人數(shù)，然后再進(jìn)行定員定額測算，如學(xué)院的實驗材料費指標(biāo)表，根據(jù)每個學(xué)生的定額標(biāo)準(zhǔn)，再結(jié)合學(xué)生人數(shù)，自動測算出此項預(yù)算的金額。

（二）預(yù)算申報

包含基本支出預(yù)算申報、項目支出預(yù)算申報、收入預(yù)算填報。預(yù)算填報分類為備選庫挑選、項目滾動和新增項目。業(yè)務(wù)部門負(fù)責(zé)項目申報環(huán)節(jié)；歸口管理部門負(fù)責(zé)審核、匯總、評審、排序；財務(wù)部門負(fù)責(zé)資金安排、預(yù)算匯總并上報財政，最后下達(dá)預(yù)算批復(fù)。預(yù)算批復(fù)包括收入預(yù)算批復(fù)、支出預(yù)算批復(fù)、預(yù)算內(nèi)部細(xì)化等。

1.基本項目申報

（1）人員類項目申報流程

前期謀劃由部門維護(hù)單位信息和人員信息以及審核，財務(wù)部門維護(hù)人員類項目支出標(biāo)準(zhǔn)并根據(jù)基礎(chǔ)信息進(jìn)行人員類項目測算。然后由部門進(jìn)行人員類項目申報，財務(wù)審核后入儲備項目庫。部門在儲備庫里選擇項目申報預(yù)算，通過預(yù)算審核后，財務(wù)下達(dá)預(yù)算批復(fù)。

（2）運轉(zhuǎn)類公用經(jīng)費項目申報流程

前期謀劃由部門維護(hù)單位信息和運轉(zhuǎn)基礎(chǔ)信息以及基礎(chǔ)信息審核，財務(wù)部門維護(hù)運轉(zhuǎn)類項目支出標(biāo)準(zhǔn)并根據(jù)基礎(chǔ)信息進(jìn)行運轉(zhuǎn)類公用經(jīng)費項目測算。然后由部門進(jìn)行運轉(zhuǎn)類公用經(jīng)費項目申報，財務(wù)審核后入儲備項目庫。部門依托儲備項目申報預(yù)算，通過預(yù)算審核后，財務(wù)下達(dá)預(yù)算批復(fù)。

2.項目申報:首先要選擇項目分類，根據(jù)分類管理，對應(yīng)不同的填報內(nèi)容和要求。比如學(xué)校項目申報系統(tǒng)，就可為：基建項目、大修項目、教學(xué)儀器設(shè)備購置項目、教學(xué)項目、實驗室項目、科研項目等，總之是根據(jù)單位的業(yè)務(wù)類型來設(shè)置。系統(tǒng)在全部項目列表界面，顯示每個項目申報的流程操作進(jìn)度，流程環(huán)節(jié)分為申報部門填報、歸口部門審核、財務(wù)審核等。系統(tǒng)的項目推薦和參考包括跨年項目繼續(xù)申報預(yù)算，往年經(jīng)常性項目復(fù)制，儲備庫的項目直接安排資金等情況選擇。績效涉及指標(biāo)庫選擇，可以使用案例庫參考并利用項目分類績效模板。

項目審核：通過使用工作流支撐，可以自由設(shè)定項目審核流程。可根據(jù)單位的管理審批要求來設(shè)置，比如設(shè)置辦公室、法規(guī)處、教學(xué)管理處等。支持歸口審核、分級審核等要求。利用智能預(yù)審，自動進(jìn)行預(yù)審，并提示“審核人”。比如系統(tǒng)會提示：項目未填寫績效目標(biāo)，或者項目實施方案數(shù)字太少等警示。審核過程中勾選項目進(jìn)行合并。系統(tǒng)會按照規(guī)則自動合并項目信息和績效目標(biāo)，人工調(diào)整確認(rèn)后生成合并項目。項目審核還可以申請項目專家評審，按規(guī)則抽取專家，確認(rèn)能夠參加評審的專家，發(fā)送短信通知。專家登錄系統(tǒng)在線評分。最后自動生成整套預(yù)算報表。預(yù)算通過批復(fù)后，形成可執(zhí)行預(yù)算，項目進(jìn)入執(zhí)行庫。

（三）預(yù)算執(zhí)行

預(yù)算批復(fù)后，自動生成預(yù)算指標(biāo)，也可調(diào)整預(yù)算。財務(wù)部門下達(dá)預(yù)算批復(fù)后，由業(yè)務(wù)部門負(fù)責(zé)預(yù)算執(zhí)行。歸口管理部門、財務(wù)部負(fù)責(zé)預(yù)算執(zhí)行查詢、項目跟蹤、監(jiān)控；調(diào)整調(diào)劑包括收入預(yù)算調(diào)整調(diào)劑、支出預(yù)算調(diào)整調(diào)劑。預(yù)算調(diào)整由業(yè)務(wù)部門提出申請，歸口管理部門、財務(wù)部負(fù)責(zé)預(yù)算調(diào)整審核并上報。預(yù)算執(zhí)行包括財政資金執(zhí)行、自有資金執(zhí)行、預(yù)算執(zhí)行監(jiān)控、預(yù)算執(zhí)行報表等。

執(zhí)行中預(yù)算系統(tǒng)和財務(wù)核算系統(tǒng)相互銜接，預(yù)算批復(fù)銜接預(yù)算執(zhí)行和核算，同時財務(wù)系統(tǒng)將核算信息反饋給預(yù)算系統(tǒng)，由此可實現(xiàn)各部門預(yù)算執(zhí)行查詢分析，并支持自定義查詢口徑。會計核算包括收入核算、支出核算、決算和報告，包括部門決算、單位決算、部門財務(wù)報告、單位財務(wù)報告等。同時核算系統(tǒng)包含對電子會計檔案的管理，包括檔案接收、檔案存儲、檔案查詢等。

（四）績效監(jiān)控與評價

預(yù)算績效包括預(yù)算智庫、事前績效評估、績效監(jiān)控、績效自評等模塊。執(zhí)行中系統(tǒng)自動獲取資金執(zhí)行情況、自動或者手工采集指標(biāo)完成情況。單位下發(fā)預(yù)算績效監(jiān)控通知，明確執(zhí)行監(jiān)控填報要求，各部室按照通知要求準(zhǔn)備預(yù)算績效監(jiān)控相關(guān)材料，填寫階段完成情況后，進(jìn)行各類項目圖表分析和風(fēng)險判定，實現(xiàn)過程監(jiān)控并發(fā)起整改。

績效自評。通過指標(biāo)庫進(jìn)行指標(biāo)選擇，根據(jù)評分規(guī)則即嵌入指標(biāo)評分公式和指標(biāo)權(quán)重進(jìn)行績效評價，得出績效指標(biāo)得分和項目總得分。系統(tǒng)通過識別項目名稱、項目內(nèi)容、指標(biāo)內(nèi)容，利用評價報告模板，智能生成績效報告，實現(xiàn)模板、字體等統(tǒng)一、自動生成工作底稿、自動生成報告內(nèi)容、自動生成基礎(chǔ)表的功能。

六、結(jié)語

歷經(jīng)多年的探索和推動，全面實施以結(jié)果為導(dǎo)向的預(yù)算績效管理模式已在我國正式確立。為貫徹國家的改革部署，各地各單位應(yīng)抓緊研究并實踐，全力推進(jìn)預(yù)算管理一體化建設(shè)。應(yīng)立足預(yù)算管理關(guān)鍵環(huán)節(jié)，以預(yù)算項目為載體，基于項目主線管理的改革思路，探索建立并不斷優(yōu)化貫穿預(yù)算管理全生命周期的一體化系統(tǒng)建設(shè)方案，從而量化落實事業(yè)單位一體化建設(shè)的系統(tǒng)性、協(xié)同性、整體性和有效性，提高財政資源的配置效率和資金使用效益。