行政事業單位國有資產管理問題研究

竺 鶯

一、引言

近年來，行政事業單位國有資產的規模快速增長，為單位履職和社會事業改革發展起到了重要的支撐作用。為了提升單位國有資產管理水平，各級財政部門以助力改革為出發點，制定并推行了一系列關于國有資產方面的管理辦法和指導意見；以著力創新為立足點，在不斷完善現行管理制度的基礎上，大力推行國有資產大數據信息化管理。以基礎工作為基石，主管部門和單位也做了大量的工作，國有資產管理取得明顯成效，進一步夯實了以“國家統一所有，政府分級監管，單位占有、使用”為原則的管理體制。但是，從資產的配置、使用、管理、效績、處置等環節細看，要適應當前經濟社會快速發展的新形勢，還是存在一些有待提升和完善的方面，這就需要我們在具體操作過程中拿出實實在在的措施來加以解決。

二、行政事業單位提升國有資產管理水平的重大意義

（一）提升國有資產管理水平是維護國家財產安全和完整的保證

國有資產是我國社會主義制度生產、生活繁榮進步的物質基礎，是整個社會主義經濟的強大支撐，是發揮民生職能、加快經濟建設的重要力量。行政事業單位國有資產是整個國有資產十分重要的組成部分，管理好這些資產，可以促進國有資產管理規范化、執行程序化、監督法制化，保證國有資產在安全規范、權責一致、高效節約的管理機制中運行，有效避免國有資產直接和間接的損失、流失。因此，提升單位國有資產管理水平，是政府治理成本的有效控制，是公共資源配置的有效提升，對提升國有資產的治理能級和治理效果意義重大。

（二）提升國有資產管理水平是保證各項社會經濟建設實現的物質基礎

這些國有資產分布在行政事務、公共安全、科學技術、教育人才、文化體育、旅游、社會保障、衛生防疫、節能環保、城鄉建設、農林水利、糧油物資儲備、災害防治、應急管理、扶貧援助、商業服務業、金融等各個領域，管理好這些資產，對維護國家長期安定穩固、組織國家經濟建設、管理社會文化生活、履行民生公共服務等都會起到堅強的物質保障作用。因此，提升單位國有資產管理整體水平，是打造效能型政府的基礎性工作，對充分發揮國有資產的效能有著舉足輕重的作用。

三、當前行政事業單位國有資產管理有待提升的方面

（一）國有資產管理主體意識需要進一步提高

行政事業單位的日常運作經費主要由各級財政資金保障，采取年度預算申報方式獲取購置經費，不需要通過創收來解決資金來源問題，因此行政事業單位沒有相應的成本及利潤概念。國有資產管理得好不好，沒有與政府治理成本、公共資源配置績效掛鉤，與行政事業單位負責人沒有直接關系，單位不重視對國有資產的管理工作。有相當一部分單位還是停留在資產配置不超規模、資產采購不超標準、采購方式不違反規定等基本要求上，對資產如何保護保全、有效利用、保值增值以及日常監督等方面的管理提升缺乏主動積極的工作態度。資產管理制度不完善，部分單位有制度但不執行或執行不到位，延續老的做法，以前怎么做現在繼續怎么做，照搬照抄，依葫蘆畫瓢。資產管理機構建設不重視，普遍存在管理機構不健全、專職人員配備不到位的情況。籠統地認為資產管理是財務工作的一部分，沒有配置專門的管理處室，也沒有配備專職人員。可喜的是，近年來，各級人大、財政、審計等部門加大了對國有資產的監督、檢查和指導的力度，行政事業單位也逐步認識到了國有資產管理的重要性，但主體責任意識仍需進一步提高。

（二）國有資產管理制度執行需要進一步加強

1995 年2 月，原國家國有資產管理局、財政部發布了《行政事業單位國有資產管理辦法》。2006 年5 月，財政部頒發了《行政單位國有資產管理暫行辦法》和《事業單位國有資產管理暫行辦法》。2017 年，財政部對這兩部《暫行辦法》進行了修訂，從機構職責、資產配置、資產使用、資產處置、資產評估、產權調處、資產統計、監督法律等方面進行全面規范。各級財政部門也陸續修訂了本級的國有資產管理辦法、實施細則，制度建設得到了進一步完善。但從制度的實際執行情況來看，重購置、輕管理的情況還是不同程度存在，具體表現在：

1.國有資產管理機構不健全

受到傳統管理和條件限制，規模較小或基層行政事業單位往往沒有單獨設置資產管理機構，只是在辦公室或財務科設置相關資產管理職能。一些單位沒有專門的資產管理人員，由財務人員兼任，一方面沒有按相關規定做到不相容崗位分離，造成資產漏登記、錯登記以及不及時核銷等不利于維護資產安全和完整的情況時有發生，另一方面隨著財政管理專業化、精細化要求越來越高，涉及單位財務方面的事務性工作繁重，財務人員在做好本職財務工作后已經沒有時間和精力去做好資產管理工作，往往抱著“能應付過去就行”的態度草草了事。一些單位資產管理人員則由完全不相關的其他人員兼任，人員隊伍不穩定，專業管理水平不高，存在臨時代班的思想，缺乏資產管理責任意識，資產管理質量低下。

2.國有資產管理模式粗放

近年來，財政部門逐步建立了較為合理的辦公設備、辦公家具、交通工具等通用資產的配備標準，將資產配置與預算管理掛鉤，取得了一定成效。但是，單位在執行過程中偏重于預算編制時盡力爭取經費保障，卻忽視了取得資產后對資產的后續管理。在編制預算時單位往往希望獲得最高標準配置，最大限度購置，對于專用設備追求新、特、優，個別單位還存在攀比的現象，沒有充分考慮工作的實際需要和運行成本。在使用過程中，只管使用，無人維護，造成資產提前毀損或丟失；部分資產長期閑置，尤其是電子辦公設備，更新換代快，價值隨時間快速下降，造成運行績效低下等情況普遍存在。

3.賬、卡、實不相符現象仍然存在

目前，由財政部門主導，各地都實施了資產管理信息系統。行政事業單位根據要求都建立了資產臺賬，對實物配置了意義對應的資產卡片，但多數單位沒有及時完成資產登記、折舊攤銷、調撥處置等一系列工作，有的單位甚至到年終要上報資產年報時才統一補充登記一年來的變更情況，造成臺賬管理和實物管理兩張皮現象。同時，單位對資產丟失、毀損、借用、調劑的情況沒有及時辦理資產處置手續，也未對資產實施定期盤點，造成賬賬不符、賬實不符的情況依然存在。

（三）國有資產管理監督機制需要進一步加強

受傳統管理思想的影響，一直以來認為國有資產的管理和監督是財政部門一家的事情，其他部門可管可不管，沒有形成系統的外部監管體系。財政和主管部門對各基層單位的監管也基本停留在對資產管理系統的填報上，數據上報是否及時、資產報告是否完整是關注的重點，對實物資產無法起到有效監管的效果。審計部門也只是對部分單位開展專項審計或者在相關審計中涉及資產管理內容，監督管理無法覆蓋全部單位，也無法覆蓋整個日常管理工作。

單位自身不重視資產管理工作，資產管理的內部考核機制和懲戒機制普遍沒有建立。資產管理部門和相關人員管好管壞一個樣，沒有積極性和責任意識。資產具體使用人只管使用，不問維護，沒有主人翁意識。同時，單位的內部審計部門沒有充分發揮監督職能。由于內部審計部門與資產部門、財務部門屬于平行部門，對相關問題的反映往往是蜻蜓點水，一筆帶過，造成單位內部監督機制沒有起到應有的作用。

四、行政事業單位提升國有資產管理水平的對策建議

（一）落實單位主體責任，強化國有資產日常管理

行政事業單位主要負責人作為第一責任人要首先提高認識，強化國有資產管理的責任擔當意識，把國有資產管理與部門的重點工作放在同等重要的位置。加強組織領導，制訂針對性強的舉措，健全資產管理機構，落實專人負責資產管理工作，經常在日常工作中強調資產管理的重要意義，促進國有資產日常管理規范化。健全各項管理制度，強化內部控制管理，制定有效的內部考核機制，建立有機聯系和有效運轉的工作機制和業務規程。認真學習貫徹落實黨的十九大會議精神以及習近平新時代中國特色社會主義思想，牢固樹立國有資產管理理念，摸清單位家底，實時掌握資產的價值、存量及使用等情況，努力提高資產的利用績效，切實履行好單位國有資產管理的主體職責。

（二）明確三級管理職責，完善國有資產管理架構

財政部門是行政事業單位國有資產管理的職能部門，主要職責是擬定行政事業單位國有資產管理規章制度，按規定管理行政事業單位國有資產。財政部門要進一步探索資產管理與部門預算編審、執行、采購等預算管理有機結合的管理機制，通過預算業務軟件系統，從資金管理的角度嚴格規范配置標準、政府采購、調劑管理、績效評價等方面的具體執行。借力當前的數字化改革，大力建設國有資產管理大數據信息系統，全面做好資產管理各個環節基礎數據歸集，結合業務需求適時開展資產大數據分析運用，為優化國有資源配置、強化國有資產監督管理提供數據支撐。按照財政統一業務規范標準和數據接口標準，實現單位資產管理系統與財政部門資產管理信息系統動態對接，推進資產二維碼、電子標簽等創新手段運用，逐步完善和優化各個功能模塊，提高系統的可操作性，切實提升單位資產管理科學化水平。

主管部門對本系統實施國有資產監督管理，主要職責是根據國有資產管理的規定，制定本部門、單位國有資產管理制度，充分發揮行政主管或行業管理優勢，積極探索擬定本行業資產配置和處置標準體系，并組織實施和監督管理。主管部門要建立本行業的資產共用共享和調劑機制，有效盤活存量資產，改進資產配置。對長期低效運轉資產、閑置資產、臨時設立機構和大型活動購置資產統籌管理，建立資產調劑使用制度，對臨時設立機構或大型活動優先使用調劑資產，杜絕資產長期閑置浪費。主管部門要依照相關制度對系統內的行政事業單位國有資產定期清查核實，指導和督促單位落實規范高效的國有資產運行模式。

行政事業單位對本單位所占有、使用的國有資產施行具體管理。建立資產臺賬管理和定期盤點制度，完善資產管理內部控制制度，借助統一的資產管理信息系統，加強資產日常使用中各個環節的管理，做到實時動態管理。健全資產管理部門，指定專人專職管理。創新資產管理責任制，落實資產內部控制、日常管理、清查登記、統計報告、監督檢查等管理制度和工作職責。明確崗位結構、職責分工、業務規程，構建政策、執行和監督相互分離、有機制衡的資產管理體系，將資產管理責任落實到資產具體使用人員和相關責任人，建立財務部門、資產管理部門、資產使用部門協調聯動、無縫對接的資產管理機制，實行定期考核。財務部門要完善單位資產核算制度，加強資產財務管理，對資產進行價值核算和財務監督；協同資產管理部門完成資產配置、使用和處置工作，定期對資產進行盤點，保證賬、卡、實相符。資產管理部門要完善單位實物管理制度；抓好資產配置、使用、處置和存量資產管理工作；配合財務部門做好資產核算工作。資產使用部門要做好具體資產的日常管理工作，落實資產具體使用人，妥善保管資產，確保資產合理使用。

（三）推動多部門協同，健全國有資產監督機制

作為各級政府，要把國有資產管理納入對單位及主管部門的年度考核，對于因管理不善造成國有資產流失的，要追究單位主要負責人的責任，對于違法行為要承擔相應的法律責任。積極深入基層開展實地調查，真正解決實際問題，引導單位建立健全資產管理制度，加強資產內控管理。推進資產管理的重點在注重事前審批的同時強化事中、事后監管，探索建立行政事業單位國有資產管理全過程監管的工作機制，有力推進主管部門和行政事業單位資產管理主體責任落實。推進資產管理與社會治理有機結合，在摸清家底的基礎上，積極推動國有資產管理提質增效，更好地發揮國有資產的基礎保障作用。

各級人大、紀檢、審計部門要充分發揮監督職能，把國有資產管理作為必查、必審項目列入每年的工作計劃，執行政府國有資產管理情況向同級人大報告制度，建立完善的外部監督體系。財政部門要著力推進國有資產管理信息公開工作，提升信息公開透明度，接受社會監督。作為行政事業單位自身，要充分發揮內部審計部門的監督審查作用，實施一把手直接分管內審。對于內審力量薄弱的單位可以引入會計師事務所等第三方審計機構，采取自主審計與委托審計相結合的方式，充實內部監督力量，提高內部審計水平。

五、結束語

提升行政事業單位國有資產管理水平是一項涉及方方面面的綜合性系統工程，政策性強、歷史問題多、改革難度大，需要各級政府高度重視、長期堅持，上下級統一思想，平行部門通力協作、密切配合，具體單位主動作為、攻堅克難，才能構建起適應新時代要求的高效的國有資產運作體系。要堅決貫徹落實黨中央、國務院關于“過緊日子”和堅持厲行節約反對浪費的有關要求，引導單位轉變獨占獨享的傳統管理思路，建立合作共享的資產管理新機制，通過推進國有資產統籌使用，提高資產使用效益。完備考核評價標準，因地制宜確定考核評價方式方法，切實保護國有資產的安全完整，從而更加高效地發揮國有資產作用，促進政府各項事業更加有序、更加健康地發展。