對行政事業單位內部會計控制的探討

齊燕心

一、行政事業單位內部會計控制內容及重要作用

內部會計控制是指單位為實現會計控制目標，通過制定制度，實施措施和執行程序，對會計經濟活動的風險進行防范和管控。行政事業單位內部會計控制包括單位層面的內部會計控制和業務層面的內部會計控制，單位層面的內部會計控制包括機構組成情況，機構運行情況，權利運行制約機制建立情況和政府會計改革情況，業務層面的內部會計控制包括預算控制，收入控制，支出及成本費用控制、貨幣資金管理控制、固定資產管理控制、庫存物資管理控制、對外投資管理控制、工程項目管理控制、監督審計檢查控制等各項會計經濟活動中實施有效管理控制，加強行政事業單位內部會計控制建設，對提高行政事業財務管理水平，保證財務信息的真實性和完整性，以及國有資產安全性和使用有效性等具有重要意義，保障行政事業單位會計經濟活動健康有效開展發揮至關重要作用。

二、行政事業單位內部會計控制存在問題

1.行政事業單位對內部會計控制工作重要性認識不夠到位。單位內部會計控制涉及預算、收入，支出等各項會計經濟活動全過程，在實踐中，行政事業單位內部會計控制意識較為淡薄，對內部會計控制的重要性缺乏正確認識，部分單位尚存在一支筆，一言堂的情況，一切都是領導說的算，領導的意見永遠大于內部會計控制的制度權利制約，內部會計控制形同虛設，效用大打折扣。第二，單位員工普遍認為內部會計控制工作歸于財務部門或審計部門等，其他部門人員把自己置于旁觀者的角度，毫不關心，配合意愿度不高，缺少積極性，殊不知單位內部會計控制需各部門配合執行，而不是單一歸屬財務部門或審計部門的責任，內部會計控制未能在單位有效推行。第三，單位不注重內部會計控制知識學習，未能及時更新和補充，內部會計控制知識學習僅僅限于表面的形式，未能真正深入的學習，內部會計控制的執行力大打折扣。

2.內部會計控制制度不完善。在行政事業單位各項經濟活動開展過程中，內部會計控制制度不健全欠完善，以及內部會計控制未能按國家政策做到及時有效的更新，如預算業務管理控制、收入業務管理控制、支出及費用成本業務管理控制以及固定資產業務管理控制等，有的行政事業單位則用財經規章制度代替單位內部會計控制制度，有的僅以上級部門相關文件為準，沒有結合單位實際制定科學合理的內部會計控制制度，如未制定單位內部會計控制文件，經費支出管理辦法未及時有效更新，一定程度上制約了單位內部會計控制體系的建設。

3.行政事業單位內部會計控制信息化建設欠科學不完善。內部會計控制信息化建設的質量水平在內部會計控制建設體系中發揮重要作用，通過信息化建設的控制，實時跟蹤，統計和預警等，極大提升內部會計控制的時效性，但行政事業單位常常受資金狀況限制和內部管理水平制約，行政事業單位內部會計控制信息化建設水平不高，如單位內部會計控制信息化建設覆蓋層面少，信息化模塊單一存在聯通不夠順暢，各項資源配合度較差，數據信息聯通性共享性較差，單位內部會計控制信息化建設水平較低，極大程度影響了單位內部會計控制體系的建設。

4.內部會計監督檢查較為薄弱。在行政事業單位經濟活動開展過程中，內部會計控制監督檢查較為薄弱，如部分單位內部審計機制不健全，未設置內審機構，或者內審機構設置在財務部門而并不獨立存在，缺少評價監督的合理性和獨立自主性，未能對單位會計經濟活動的全過程（事前、事中和事后）進行有效的監督檢查，這與內部會計控制體系管理理念相背離，內部會計控制監督檢查的缺失一定程度阻礙了行政事業單位會計經濟活動健康有效的運轉。

三、提升行政事業單位內部會計控制建設措施

1.強化行政事業單位全員內部會計控制責任意識，強化內部會計控制學習，營造良好的內控會計控制環境氛圍。第一，單位領導要樹立內部會計控制責任意識和重視內部會計控制建設，創造全員共同參與的良好環境，明確單位內部會計控制領導小組和第一負責人，明確內部會計控制建設的牽頭部門以及內部會計控制的評價和監督部門，適時開展內部會計控制的風險評估，建立分事行權、分崗設權，分級授權，定期輪崗，專項審計、決策程序等權利運行制衡機制，適時開展單位內部會計控制的領導會議，著力營造良好的內部會計控制環境；第二，加強單位全員內部會計控制知識學習、培訓和更新，摒棄把內部會計控制的工作學習培訓歸于財務人員，審計人員的錯誤理念，樹立全員的內部會計控制意識，積極主動配合做好內部會計控制建設工作。

2.建立完善合理的內部會計控制制度。健全的內部會計控制制度是內部會計控制體系建設基石，行政事業單位在內部會計控制工作執行和管理過程中出現不同問題的原因是缺少科學合理和單位相匹配的內部會計控制制度，以本單位為例，需建立疾控中心內部會計控制制度，如疫苗藥品物資管理控制，遷建工程內部會計管理控制等，以及疾控中心專項資金管理辦法等內部會計控制制度等，行政事業單位應根據行政事業單位內部會計控制規范和內部會計控制建設的指導意見，以及政府會計準則制度等相關文件規定，結合行政事業單位實際情況，制定一套全面完整的內部會計控制制度，明確各項制度的每個環節的關鍵管控點，建立制度的流程圖，并及時更新制度，確保行政事業單位內部會計控制建設工作依規有效的開展。

一是預算業務管理制度。其管控環節包括預算編制與審核，預算執行與調整，決算管理，績效管理等。第一是明確行政事業單位所涉及的收入和費用支出應全部納入單位的預算管控。第二是建立預算業務管理流程程序控制，如細化預算編制，根據實際情況進行調整，并按規定審核審批，對執行過程分析存在問題，建立預算考核與個人業績掛鉤機制等預算控制管理制度。第三是單位應該根據年度經費使用計劃（如疾控業務要根據疾病預防，衛生監測等經費計劃）制定科學合理符合單位業務實際情況的預算編制，并明確細化預算編制程序、預算批準權限和相關控制措施，實行逐級上報，由上級預算管理部門審批的嚴格的審批制度。第四是嚴格執行下達的預算批復，嚴禁無預算的資金支出。第五是年度預算正常不予調整，預算執行過程中因不確定因素而受影響，應按預算控制程序報批后才能予以調整。第六是定期分析預算執行過程中存在的問題，及時報告并解決問題，著力開展績效管控并與責任人的目標掛鉤。

二是收入業務管理控制。其管控環節包括收入管理，財政票據管理等。第一是建立收入、價格、預收賬款、票據，退費管理制度和收入管理崗位責任制。第二是制定科學合理的收入管控流程。應該明確各項業務的收入范圍，如疾控中心收入包括檢驗檢測收入、委托項目收入，以及手電費代收等，明確業務收入所開具的票據，如行政事業往來票據，增值稅發票，非稅收入票據等，收入中所對應的價格依據，以及辦理退費等各環節的控制要求。強化資金、票據、記賬等收入流程全過程的控制，避免收入流失，確保各項收入得到有效控制。第三是各項收入應該在國家財政，物價等規定中執行收費，并根據收入性質情況開具相應的財政票據和非財政票據等。單位同時各項性質的收入必須由財務部門統一收取，記賬核算，統計等管理控制，杜絕賬外賬和小金庫的發生。第四是非稅收入票據、增值稅發票、財政往來票據等各類票據應該由財務部門相關人員管理，根據票據實際需要購買和領用，做好票據登記管理，對已經使用票據及時做好核銷并歸檔管理控制。第五是建立健全收入審查核對制度，及時審查核對各項收入與票據存根。嚴格遵守權責發生制原則，加強結賬起止時間控制，明確每日每月結賬起止時間，并準確核算收入，保證收入的真實性和完整性。第六是建立退費管理控制制度。明確退費程序流程和退費所需的憑據，認真核對繳款單據和身份核實，對大額退款實行雙人審核制，防范退費風險，確保退費安全。

三是支出及成本費用控制。其管控環節包括支出管理，公務卡管理等。第一是建立支出及成本費用管理制度，落實崗位責任制，按制度規定，明確單位的列支范圍以及標準控制，以及支出申請和審批等程序的控制措施。對發生大額的事項支出，必須執行單位領導集體研究決策和審批，并按規定進行上級報批。第二是財務等部門要加強費用審核。按文件規定對支出事項進行嚴格審核，及時正確編制支出憑證，保證支出事項核算真實性、時效性和完整性。經辦部門和人員必須對支出內容的真實性負責。第三是強化成本核算管理控制，完善健全會計核算控制體系，嚴格控制公車、公務等三公經費等支出，節約單位成本，提高成本管理控制。

四是貨幣資金控制。其管控環節包括現金，銀行存款，印章和票據等管理控制。第一是建立貨幣資金管理制度，配備專業能力資格相對應的財會工作人員，明確人員的崗位職責，如經辦，審核，稽核的責任制。第二是建全貨幣資金授權管理機制。明確經辦人，審核人，負責人等授權和被授權的職責權限，沒經授權不得辦理現金，銀行存款等貨幣資金業務。審批人按照規定授權審批，不得超越權限審批，否則經辦人員有權拒絕辦理，并及時向審批人的上級授權部門報告。第三是貨幣資金支付必須按支付申請，審批，審核和結算的規定流程辦理和程序執行，嚴禁不按規定操作。第四是按現金管理和銀行存款管理辦法辦理收支業務，如庫存現金結合單位實行限額管理，不得坐支現金等。第五是按照省級單位財政國庫集中支付暫行辦法等國家有關規定加強單位銀行基本賬戶和零余額賬戶用款額度賬戶的管理。按規定審批設立銀行賬戶，取款，存款和結算的業務，定期清查賬戶使用情況，并對銀行結算憑證有效管理控制。第六是加強對現金業務的管理與控制，銀行存款現金的對賬控制和銀行預留印鑒的管理控制。出納人員每日應對收支情況進行日記賬登記，認真核對庫存現金余額，并且編制貨幣資金日報表，必須做到日清月結。會計人員每月必須對銀行存款日記賬，現金日記賬和銀行存款對賬單進行認真核對，做好記錄并認真編制銀行存款余額調節表，對調節不符的，經辦人員應該及時查明原因和向負責人報告。財務專用章和公章等銀行預留印鑒必須由專人進行保管，個人印章要由本人保管，或者其授權人員保管（必須有授權登記），嚴禁一人保管支付款項所需的全部印鑒。第七是加強財政票據、非稅收入票據等各種票據的管理。單位應該明確各種票據的購買、保管、領用和核銷等環節程序管理控制，應該設立票據專門登記薄，做好購買，領用和核銷的業務記錄，防止重要的空白票據遺失盜用。第八是加強貨幣資金的稽核，重點控制出納、票據管理、款項繳存，并核對財務信息系統的記錄。對出納現金和銀行存款對賬單進行稽核，根據現金銀行存款日記賬以及現金銀行存款余額調節表，核對現金銀行存款賬實是否相符，并做好各項稽核審查記錄。

五是其他業務管理控制。第一是政府采購業務管理控制。其管控環節包括采購申請報銷審核的分級授權機制，以及歸口部門的審核內容。第二是固有資產業務管理控制。其管控環節包括貨幣資金管理，固定資產管理，無形資產管理，以及對外投資管理等。第三是建設項目業務管理制度控制。其管控環節包括項目立項，設計和概算，項目采購管理，項目施工，變更與資金支付，項目驗收管理和績效評價。第四是債權債務管理控制。其管控環節包括建立債權和債務管理制度，債權發生范圍和額度控制，建立健全應收款項，預付款項，預交金管理和備用金的催收清理制度，以及加強債務控制，建立債務授權審批，合同，付款清理結算制度的控制制度等。

3.建立內部會計控制業務輪崗機制和工作職責分離機制。建立預算、收入、支出和成本費用等內部會計控制的定期輪崗機制，并明確內部會計控制業務工作職責分離、制約和監督機制，對防范會計經濟活動風險，提升內部會計控制起至關重要作用。在預算控制中，明確單位相關部門人員的職責和權限，明確預算編制，預算審批，預算執行以及預算考核等不相容崗位實行相互分離、相互制約和相互監督。在收入控制中，明確單位相關部門人員的崗位職責和權限，確保收入經辦，收入審核，收入稽核等不相容崗位分離制約和監督，以及票據保管，票據使用等不相容崗位分離制約和監督。在支出及成本費用控制中，應明確相關部門和崗位職責權限，確保支出申請支出審批，支出審核，支出執行和支出結算等不相容崗位應該相互分離，相互制約和監督。在貨幣資金控制中，應落實貨幣資金業務經辦，審核和稽核崗位的不相容崗位相互分離，相互制約和監督，同時出納人員不能兼任會計檔案保管、票據管理，稽核審查以及收入、支出、債務債權的登記工作等。

4.加強內部會計信息化建設，提高內部會計控制信息化水平。第一，建立科學完善的經濟信息化支持系統，實現資金管理，物資管理，收入，成本費用等各個模塊的信息數據互聯互通、有效共享，在其功能上，業務流程，授權操作，數據結構和數據校驗等方面必須做到內部會計控制的要求，保證經濟核算數據的準確和統一。第二，建立用戶操作管理制度，操作規程等，加強信息系統應用的控制和數據監控，保證數據真實性完整性和準確性。第三，加強信息化安全保密控制，并建立電子信息檔案管理制度，確保信息化數據的安全性。

5.完善內部會計控制監督檢查和評價機制。強化內部會計控制監督檢查和評價，對行政事業單位內部會計控制建設起至關重要作用。行政事業單位應設立獨立的內審機構，健全內審機制，明確內審監督職能，強化內部監督責任。內審部門應加強對行政事業單位經濟活動（業務活動、采購活動和財務活動等）全過程（事前、事中和事后）監督檢查，尤其是薄弱的、有風險的，易忽視的等環節（如不相容崗位相互分離控制，審批權限等級控制等），分析和評價監督檢查過程中存在問題，并提出相應的整改意見，充分發揮內審的監督檢查和評價作用，實現內部會計控制監督檢查和評價的程序化、常態化。其次，積極配合財政等上級部門對單位會計內部控制的監督檢查，也可聘請中介審計機構對單位內部會計控制的建立實施情況進行評價，對監督檢查中發現的問題，及時有效整改，確保行政事業單位內部會計控制工作有效健康的開展。

綜上所述，內部會計控制體系建設對行政事業單位經濟活動健康有效開展發揮重要作用，雖然在實際執行中尚存在一些問題，如內部會計控制意識，內部會計控制制度建設，內部會計信息化建設，內部會計控制監督檢查和評價機制等尚存一些問題，但隨著行政事業單位工作人員的內部會計控制意識能力的提高，將為內部會計控制營造良好的工作氛圍環境，提升內部會計控制工作水平，促進行政事業單位經濟活動健康有效的開展。