遺產地歷史街區
——平遙古城南大街保護與開發中政府行為研究

□梁增光/文

本文通過分析政府在世界文化遺產地歷史街區保護進程中的行為作用和影響，總結出政府行為與遺產地歷史街區保護發展水平之間的客觀規律和關聯因素等。選取“世界文化遺產地歷史街區——平遙古城南大街政府保護與開發行為”為研究對象，對保護過程中的政策執行主體、政策對象、政策環境三個層次進行分析探討,總結規律、經驗和教訓，找出其中存在的共性問題，并有針對性的提出相應的對策與保護措施，為文化遺產地歷史街區的下一步保護工作提供一些有益的借鑒。

1 研究背景

隨著社會的發展，許多具有重大文化價值的歷史街區在城鎮不斷發展、提升過程中遭受到沉重的、甚至有些是無法逆轉的損壞。這種普遍存在于歷史文化區域保護工作中的“開發性破壞”問題也出現在文化遺產地歷史街區的保護與開發過程當中，使其成為新型城市公共危機。如何更為有效地對文化遺產地進行保護與開發,成為地方政府管理部門所面臨的棘手且緊迫的任務。

2 遺產地歷史街區保護管理與商業開發的關系

如何讓遺產地歷史街區在順應社會商業發展的同時保留其作為文化遺產的內涵價值，使歷史文脈精神得以永續傳承，這一問題值得我們所有人去深思和探究。商業模式開發下遺產地歷史街區在保護當中所存在的問題大致如下：

2.1 忽視對歷史建筑本身及周邊環境的保護

在遺產地歷史街區的保護過程中，由于諸多原因，一些歷史建筑會受到破壞。首先，是由于房屋產權不清、費用不足、老城升級改造等原因導致一些歷史街區的老式建筑長年失修、保存狀況不佳，加之街區內的部分居民受利益的驅使，對所屬的歷史建筑進行肆意改造建設，對歷史建筑物本身造成非常大的損壞。其次，是自改革開放以來，社會生產力大發展，中國城市化進程明顯加快，規模化的街區升級、改造及新城建設，不僅破壞了原歷史街區的文化氛圍，而且對街區本身的歷史特征造成沖擊。更為甚者，盲目的開發、周邊環境的不科學規劃及對歷史文化的誤解及目標定位上的偏差，導致歷史街區的整體策劃方案不夠成熟，交通流線不暢，新建的建筑，無論是在規模上、體量上，還是在外立面裝飾及室內的一些布局等方面與原有建筑未能實現協調一致，導致街區原有的歷史風貌和文化氛圍缺失。

平遙古城申遺成功24 年來，在保護上踐行“點”+“線”模式，通過“外圍”環境統籌、推動實現“全城”原真性保護的終極目標。在實行“點”的保護方面，先后完成古城墻、雙林寺、鎮國寺、清虛觀等國、省保單位，以及一批縣保單位的全面保護性搶修，對縣衙署、城隍廟、文廟等進行了復原。在實行“線”的保護方面，先后對南大街、東西大街、北大街等歷史街區進行了全面復原維修。對古城內“土字街”兩側的百余處典型民居進行了保護維修。以范家街保護為例，探索在古城內打造古民居體驗交流帶，以完善古城歷史文脈。另外，為有效杜絕街區內居民違法亂建問題，平遙縣委、政府牽頭開展了“拆違治亂”專項整治行動，并建立了常態化監管機制，取得很好成效。在實行“外圍”環境統籌方面，按照當年阮儀三教授提出的“保護古城，另辟新區”的建議，從1986 年起，按照“新舊兩城分開發展”的思路，啟動了柳根新城建設。2011 年，又把這一理念提升為“中部神龜靈動，兩翼鳳凰展翅”，也就是在城中部強化保護，東部綜合治理惠濟河，西部開發雙林新城。按照此種理念，平遙古城開展了“三步”環境整治行動。第一步是古城環城區域的整治。從“十一五”開始，平遙縣規劃投資30 億元，分三期對城墻周邊100 米至600 米范圍內的不協調建筑進行綜合整治;第二步是惠濟河綜合治理。全面鋪開了惠濟河綜合治理，完成拆遷16 萬平方米，鋪開了惠濟河河道治理和景觀改造，完成7.2 公里的河道治理和惠濟公園土建工程;第三步是雙林新城建設。搭建起的雙林新城建設框架，各項工程順利推動，真正形成“古城古到底，新城新到家”的保護建設格局。

2.2 過度商業化性質開發，導致其歷史原真性遭到極大破壞

由于街區保護所涉及的范圍過于廣泛，一些歷史街區的保護體系相對薄弱，尚未建立完善的和系統化的保護規范，過于依賴于政府方面的一些條款政策制定和后期監管落實。一些地區因為政府規劃不合理外加監管不力而進行規模化的大開發、大建設，區域內大量的歷史建筑被拆除、損毀，一些遺留的傳統建筑也被簡單化和模式化處理，其歷史價值失去依存。隨著當今經濟的快速發展，不少地產開發商參與了各地歷史街區的改造和擴建工程，在巨額利潤的驅動下，加上地方政府的監管不到位和法規體系的不完善，使得原有的規劃方案無法全面貫徹執行，導致歷史街區內出現大面積翻新和模仿現象，街區居民傳統的生活形態遭到破壞，變成了商業氛圍極濃的購物區，甚至有的直接引入房地產開發模式。這些以破壞傳統文化價值的方式來快速提升經濟效益的做法，無異于飲鴆止渴！

在全球經濟飛速發展的今天，歷史街區的商業開發需注意如下：一方面，要對歷史街區的舊有風貌進行完好復原，充分彰顯其厚重的文化底蘊；另一方面，又要借現代化的商業模式，帶動歷史街區內及其周邊區域經濟的綜合協調發展。具體實例和經驗如下：

（1）深入挖掘歷史街區的文化脈絡，大力弘揚歷史遺產精神，切實傳承其傳統風貌及文化精髓。所謂的歷史街區的文化特色不是建來就有的，而是在其漫漫的歷史長河中，深度融合當地的文化習俗與生態環境而成的，地域性和文化性方面顯得較為突出。在當今流行的商業模式下，只有在深掘其蘊含的歷史文化價值基礎上，同時再將其他相關配套產業鏈融入其中，形成多元、和諧的業態環境，并加以常態化的調控和整治，才能煥發出的無限生機與活力，進而推動其文化精神的高效傳承。諸如：平遙古城南大街，又稱“明清街”，自古以來就是平遙古城的商業中心，于2009 年，成功入選首批“中國歷史文化名街”。目前共有店鋪220 家，產業涉及住宿、餐飲、工藝品等，其中平遙特色與非平遙特色在各個類別中共存、傳統與現代共存，形成了多元化的商業業態環境。為進一步規范南大街市樓周邊業態，世界文化遺產平遙古城保護管理委員會（以下簡稱平遙古城管委會）制定出臺“平遙古城南大街市樓保護范圍內店鋪經營業態負面清單”，對限制準入類項目做了具體明確，對與平遙古城傳統商業文化和風貌不符的經營項目及存在安全隱患、威脅公共安全、破壞環境資源的經營項目實行了禁入措施，高效的管控措施讓歷史街區健康可持續發展成為可能。

（2）由于引進商業開發模式，改變了街區建筑的使用功能，由此在具體保護中，應據其商業性質，出臺標準、政策，適度改造提升建筑物外立面及內在布局，進而推動街區的高效保護和利用。但所有的改造行動都應在不損壞建筑本身及破壞街區風貌的前提下開展。在保護其歷史建筑的同時，又融入到了整個業態環境當中，將會大大提升其商業的附加值。平遙古城在這方面做了積極的嘗試，也收獲了很好的成效。地方政府先后出臺《山西省平遙古城民俗客棧服務質量劃分》《山西省平遙古城沿街店鋪服務規范》《平遙旅游目的地發展規劃》《山西省平遙古城保護條例》等，其中《山西省平遙古城民俗客棧服務質量劃分》對客棧的服務質量、安全、衛生、環境和建設等要求做了明確；《山西省平遙古城沿街店鋪服務規范》對街區內沿街店鋪的安全、衛生、經營要求以及外立面、牌匾等的改造進行了明確，另外，2012 年平遙創建全國旅游標準示范縣，建立了完備的旅游標準體系。對古城及歷史街區有效保護利用起到了積極的引導作用。

（3）創設開展相關主題性活動項目，不斷提升街區的文化特色氛圍。由于引入商業業態，導致街區原有功能發生變化，需圍繞街區歷史文化主題，策劃開展相關活動，挖掘新的街區功能特色。可結合街區周邊環境特色及其歷史文化底蘊，推出常態化或節假日主題性活動項目，轉變消費理念，強化游客的參與體驗度，傳承弘揚街區歷史文化精神。諸如：平遙古城在其“南大街”推出了“晉商神韻”常態化街區文化演出項目，起到了很好的宣傳效果；在傳統節日“春節”期間推出了“平遙中國年”活動，活動將民俗性、觀賞性、參與性融合為一體，成為展示中國春節、元宵節民俗文化的主題品牌；另外，平遙古城以南大街及周邊為試點，打造提升文化研學體驗性項目，開發了晉商文化、鏢文化、廉政文化等三十多個主題研學課程，營造了濃厚的街區文化傳承氛圍。

綜上分析得出：歷史街區的保護要時刻緊盯街區文化本質屬性，深入挖掘其蘊含的歷史文化價值，采取合理的商業開發理念和科學的管理模式對街區進行高效保護，才能使歷史街區步入良性的、可持續發展軌道。

3 遺產地歷史街區保護管理與居民的關系

3.1 歷史街區的保護要始終堅持以民為本的理念

在歷史街區得到合理保護的前提下，兩方面措施必不可少，一是要采取有效措施，激發當地民眾的內生動力，吸引其主動參與到保護隊伍當中來；二是要著力解決街區內原住居民的生計問題。居民可以向外搬遷，也可以就地參與一些商業買賣活動，延續傳承其原有的街巷文化特色，讓民眾切實體會到古城保護對區域經濟和文化傳承的巨大助推作用。

在申遺成功時，平遙古城內生活著4.5 萬居民，截至目前，已有100 余個機關和企事業單位遷出古城，古城內人口下降到2 萬人左右，緩解了古城保護壓力。在合理疏導古城內人居密度的基礎上，先后組織開展了“最美古城人家”“古城保護突出貢獻者”“中小學生研學實踐教育基地”等的評選活動，有效激發了民眾參與古城保護的主觀能動性。雖然平遙古城在提升民眾參與古城保護意識方面做了大膽的嘗試，也取得了積極的成效，但其在讓古城民眾共享旅游發展紅利方面還有待深入探索，任重而道遠！

3.2 整合資源，理順管理體制，完善相關決策機制

在相關決策中，尤其是涉及街區改造的大型建設項目，要事先做好調研工作，采納相關單位和當地民眾的合理意見，制定出最優處置方案；設立地方專門的保護管理機構進行統一組織、協調，推動完善城建、規劃、文旅等部門的高效合作機制，尊重文化遺產所在地人民群眾的文化權益，正確處理好建設與保護的關系。諸如：于2013 年，平遙古城組建了其專門保護、管理機構——平遙古城管委會，在古城保護與管理方面發揮了積極的組織、協調作用，成功促成《山西省平遙古城保護條例》（以下簡稱《條例》）的修訂實施，《條例》的修訂實施對平遙古城保護具有劃時代、里程碑意義，對針對性解決平遙古城在“保護、管理、利用”中出現的諸多問題提供了規范的、高效的法律依據。另外，建立了多部門合作參與的“文旅聯席會議制度”，提升了保護管理成效，為“5A 級景區評定”“景區提檔升級專項行動”“南大街街區風貌專項整治”等的順利推進奠定了基礎。

目前，平遙古城管委會已變更為平遙縣一城兩寺研究院，原先的古城保護、管理職能也得以調整。依據《條例》第五條第二款規定，“平遙古城保護管理機構依法履行相關保護職責”。為能更好地推動古城保護發展，相關上級部門還需重點考慮重新設置平遙古城保護管理專門機構事宜。

綜上分析得出：通過專門保護管理機構的溝通、協調，以及多部門合作和民眾的廣泛參與，可高效推動歷史文化古城和歷史街區保護工作。

4 遺產地歷史街區工作的點滴思考

（1）理順管理體制，明確責任主體。整合政府管理工作，設置高規格的遺產地專門保護、管理機構，實現街區的科學規劃、整體保護、合理利用和統一管理，利用體制創新高效解決街區保護、管理問題。同時，遺產地應成立“歷史街區提升發展專家委員會”，由業界知名專家組成，全程參與歷史街區提升發展實施項目。

（2）明確發展定位，在保護性修繕的基礎上，適度合理開發旅游項目。有效保護與合理利用是辯證統一的，沒有對歷史街區的有效保護，就談不上文化街區旅游開發中的合理利用。但只有保護性修繕而沒有進行開發利用，那么所謂的保護性修繕也不具有可持續性。要科學處理二者關系，使之相得益彰。

（3）強化文化特色建設，把歷史街區打造成中國特色文化街區。根據建設特色文化街區理念，將歷史街區打造成中國文化特色產業街區，具體包括：首先是，高起點規劃，把歷史街區作為地方特色文化傳承、弘揚和保護的重要窗口；其次是，歷史街區的居民建筑應盡可能符合舊有風格，街區的商業模式盡量采用傳統商業模式，讓區域歷史街區的歷史回歸感深入人心！

（4）加大配套設施建設力度，致力打造宜居、宜游和宜商的綜合性歷史文化街區。加強古城環境、交通等的管理和協調，做好排水、排污工作，及時處理城內垃圾，嚴格限制機動車出入等。

（5）加快推進政府職能轉變，設立政府引導基金，充分發揮其杠桿作用。充分利用區域文旅發展產業的各項方針政策，加大優惠政策和資金方面的扶持力度，通過引入民間資本，提高市場資源配置效率，充分發揮政府資金“四兩撥千斤”的巨大撬動作用，將歷史街區真正打造成為鸞翔鳳集、商賈云集的“文化名街”。■

引用

[1] 世界文化遺產平遙古城保護管理委員會.平遙古城南大街市樓保護范圍內店鋪經營業態負面清單[Z].2019.

[2] DB14/T 120-2004.山西省平遙古城民俗客棧服務質量劃分[S].

[3] DB14/T 148-2006.山西省平遙古城沿街店鋪服務規范[S].

[4] 山西省平遙古城保護條例[S].2018.