詳解合規管理

文 北京理工大學法學院 孟強 山東交通學院交通法學院 范冠峰

高速公路企業合規管理體系的建設和完善，有助于高速公路企業合規經營，行穩致遠，在市場競爭中具有長久的競爭力。充分認識高速公路企業合規管理的必要性，科學有效開展合規管理建設工作，是當前高速公路企業面臨的重要課題。

什么是企業合規管理

“合規”和“企業合規管理”對我國而言屬于“舶來品”，其最早始于20世紀30年代的美國。當時的經濟危機對銀行業沖擊巨大，美國政府采取有力措施，對銀行業強化合規監管，其核心就是促使銀行業建立健全合規管理制度。事實證明，美國率先在銀行業推行的合規管理取得了良好效果，使行業在長達30多年的時間內得以健康發展。

美國企業對于合規管理的普遍重視源于1977年《反海外腐敗法案》的頒布，由于該法案對企業海外賄賂及壟斷等違規行為規定了嚴苛的懲處措施，企業合規管理由行業和個別公司的推動轉變為各個企業的自發、普遍重視。此后，合規經營被美國企業所接受并成為一種行之有效的企業治理方式。

我國企業合規管理也發端于金融業。2006年10月，中國銀監會發布了《商業銀行合規風險管理指引》，首提合規管理概念，推動金融領域率先建立合規管理體系，并要求商業銀行建立合規績效考核制度、合規問責制度和誠信舉報制度這三項基本制度。2018年，國資委頒布《中央企業合規管理指引（試行）》，對企業合規管理相關概念作出界定。2022年4月1日，國資委發布了《中央企業合規管理辦法（公開征求意見稿）》，再一次對“合規”“合規風險”“合規管理”等相關概念加以明確。

合規管理是指以有效防控合規風險為目的，以提升依法合規經營管理水平為導向，以企業和員工經營管理行為為對象，開展包括制度制定、風險識別處治、合法合規性審查、合規風險應對、合規報告、合規評價、違規責任追究、合規培訓等有組織、有計劃的管理活動。

從概念不難看出，合規管理的主體是企業；合規管理的對象是企業經營活動和員工行為；合規管理的目的是防范風險，確保企業健康發展。企業合規管理的主要關注層面有兩個：一是外部層面，即企業及員工行為是否合乎法律法規及監管政策的規定；二是內部層面，即企業及員工是否遵守企業內部規章制度和程序要求，以及企業做出的對外承諾是否兌現等。

“合規”中的“規”分為外部和內部兩方面。其中，外部之“規”包括國際條約、國際規則、本國法律法規、部門規章、規范性文件和司法判例；企業所在地國家和地區的法律法規和監管規則，具有域外效力的外國法律法規；國內行業監管規則、標準、行政許可或授權；法院生效判決、仲裁裁決、行政決定；商業慣例、行業準則；黨內法規等。

內部合規的“規”包括企業章程；董事會、監事會、管理層決議；企業內部規章制度；企業與其他主體簽署的合同或協議；行業自律性規則；非強制性國家標準、行業標準和企業標準；企業對外承諾等。

合規風險是指企業及其員工因不合規行為，可能引發法律責任、受到相關處罰、造成經濟或聲譽損失，以及其他負面影響的可能性。

風險具有不確定性，何時發生、造成的損害后果輕重等不容易判定，但只要存在不合規行為，風險就會變為損害。

合規要求企業及其員工的經營管理行為符合法律法規、黨內法規、監管規定、行業準則和國際條約、規則、標準，以及企業章程、規章制度等。

常見的國內外合規管理規范

合規管理的必要性

合規管理是高速公路企業規避經營風險、健康有序運行的現實需要

隨著我國市場經濟逐漸成熟，國家對經濟領域的監管日益完善，包括高速公路企業在內的我國企業，在規范化管理和合規運營方面存在的不足不斷凸顯。企業也在內外壓力下尋求改變，這些變化首先發生在互聯網企業，表現在設立首席合規官及合規審查部門等。先行做法對高速公路管理企業加快合規體系構建具有促進和借鑒作用，只有以積極的事前預防手段來防范企業的合規風險，才能使企業立于不敗之地。合規管理可以實現對違規行為的實時監控，即便發生違規事件，也能及時、有效應對。

此外，最高人民檢察院刑事合規激勵機制的出臺和相繼完善，也是高速公路企業構建合規管理體系的內在動力。對高速公路企業而言，合規管理是大勢所趨，與其被動應變，不如主動求變。

構建合規管理體系是高速公路企業提高國際競爭力的需要

隨著經營領域和業務范圍不斷拓展，高速公路企業在海外的業務量日益增多。近年來，歐美國家越來越重視企業的合規經營，監管力度也越來越大，由于我國企業不重視合規管理體系的構建，經常因違規經營被所在國家巨額處罰。中興通訊公司事件就是其中的典型：中興通訊公司因違反美國出口限制法規，被美國政府開出了11.9億美元的巨額罰款并需要按照美方要求建立企業合規體系?；谶@一嚴重教訓，我國出臺了《中央企業合規管理指引（試行）》及《企業境外經營合規管理指引》，目的就是主動出手加強企業自身的合規體系構建，應對其他國家日益嚴格的企業監管。因此，高速公路企業應該從某些案例中汲取教訓，切實重視合規管理，尤其是要對商業賄賂、不正當競爭、知識產權、金融、稅收等領域的違規經營采取零容忍態度。唯有這樣，海外業務才能行穩致遠。

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案例一：承諾函的法律性質

在甲公司建設某高速公路、資金不足、需要融資時，當地高速公路管理局（以下簡稱高管局）向某銀行出具《承諾函》，內容為：“我局承諾：貴行對甲公司提供的項目貸款，若該公司出現沒有按時履行其到期債務等違反借款合同約定的行為，或者存在危及銀行貸款本息償付的情形，出于保護投資商利益，保障貴行信貸資金安全的目的，我局承諾按《特許合同》的規定，全額回購某高速公路經營權，以確?；忏y行貸款風險，我局所支付款項均先歸還貴行貸款本息?！?/p>

后來甲公司果然無法按期歸還銀行貸款，于是銀行便訴至法院，要求高管局按照《特許合同》的規定履行回購義務，認為《承諾函》并非道義上的安慰函也不屬于保證或擔保，其應屬于單方民事法律行為之單方允諾。高管局則答辯稱：案涉《承諾函》只是道義上的安慰函，且不具有可執行性，不構成保證擔保。

對此，法院認為：從《承諾函》內容看，高管局通過出具《承諾函》的方式為自身設定代為清償義務的意思表示明確，符合保證的內涵規定，具有保證擔保的性質。高管局的承諾提高了某銀行貸款質押物的變現償債能力，系高管局為甲公司向某銀行貸款提供的增信措施。該《承諾函》被某銀行接受，雙方即成立保證合同。但是，高管局作為事業單位，不得作為保證人。故《承諾函》違反了法律強制性規定，應為無效，對某銀行主張高管局應按照《承諾函》的約定全額回購宜連高速公路經營權的主張，不予支持。

但是，高管局作為《承諾函》的出具人，明知其不具備保證人資格，仍出具《承諾函》，具有過錯；某銀行作為專業金融機構，明知高管局作為事業單位不能成為保證人，仍要求其出具《承諾函》，亦存在過錯。故對某銀行主張的本案損失，雙方均應承擔賠償責任。綜合案件訴訟成訟原因、當事人的實際損失，以及雙方的過錯程度，該院酌定高管局對甲公司不能清償的本息23億元承擔三分之一的賠償責任。

注：參見《中華人民共和國最高人民法院（2019）最高法民終1006號民事判決書》

完善的合規體系可在非常時期將員工個人行為與企業加以切割，避免損失

一般認為，員工在工作中的行為屬于職務行為，企業要對此承擔責任，一旦構成單位犯罪，除了追究相關人員的刑事責任外，還要對單位處以罰金，企業因此會蒙受損失，甚至影響到生存發展。那么，是否員工違法犯罪，一定會牽連到企業？這就要看企業是否建立起了完善的合規管理制度，現有的合規體系是否得到了有效運作，如果答案是肯定的，那么員工的行為就屬于個人行為，與企業經營活動無關。例如在雀巢中國公司某分公司員工非法獲取公民個人信息案中，分公司負責人及員工為搶占市場份額，從多家醫院非法獲取公民個人信息，構成犯罪。法院審理認為，雀巢中國公司建立了有效的合規制度，具有規避、防范合規風險的意識，并進行了合規培訓，公司已盡到合規管理的義務，此外，雀巢中國公司明確規定“對醫務專業人員不得進行金錢、物質引誘”且要求所有營養專員接受培訓并簽署承諾函。由此認定多名被告人的行為違反了雀巢中國公司的合規管理規定，為其個人行為，而非單位行為。由此可見，公司通過構建有效的合規制度，將單位責任和員工的個人責任進行切割，可以避免公司陷入“單位犯罪”的不利境地，免受重大損失。

完善的合規管理體系可作為減免違規處罰的依據

國家為鼓勵企業構建或完善合規體系，在法律或政策上采取相應激勵機制，將合規作為違規企業在行政處罰和刑事懲罰上的減免依據。在國外，典型做法就是以合規換取行政和解和刑事合規不起訴。目前我國已經在推行這種做法，但僅限于小微企業且為輕罪案件。案發時已經建立較為完備合規體系的，減輕處罰；案發時沒有建立相應合規管理制度的，如涉案企業有合規整改的意愿，向檢方提出合規計劃和合規考察申請，經審核納入合規考察對象，并規定6個月至兩年的合規考察期。如果企業在考察期內建立了行之有效的刑事合規體系并認罪認罰，檢方則在考察期滿后做出不起訴決定；如未能建立有效的刑事合規體系或合規體系未達標的，檢方則提起公訴。

合規管理基本原則

全面覆蓋原則全面覆蓋原則是指將合規要求覆蓋到生產經營管理的各領域、各環節，要落實到各個部門、各級子企業、分支機構和全體員工，并且要貫穿于企業決策、執行、監督的全過程。這就要求企業在進行合規管理時，要推動合規管理與法律風險防范、監察、審計、內控、風險管理等工作相統籌、相銜接，合規管理要能夠與生產經營的各項業務相融合、相結合，從而確保合規管理體系有效運行。例如，對于員工而言，全體員工都應當熟悉并遵守與本崗位職責相關的法律法規、企業內部制度和合規義務，依法合規履行崗位職責，接受合規培訓，對自身行為的合法合規性承擔責任。

客觀公正原則客觀公正原則主要是對合規管理牽頭部門的要求，同時也是對合規管理制度執行的要求。合規管理牽頭部門必須獨立履行職責，不受其他部門和人員的干涉，嚴格依照法律法規和企業內部規定等對企業和員工行為進行客觀評價，堅持統一標準處理違規行為，既要防止合規管理“走形式”又要防止合規管理“推諉扯皮”。

專業有效原則合規管理是一項專業性較強的工作，這就要求企業應當制定符合監管要求的合規管理制度，建立與企業實際相適應的工作機制，并根據發展需要持續改進完善，不斷提升人員隊伍專業化水平，打造專業高效的合規管理隊伍，確保合規管理發揮實效。

實時精準原則這是在信息化時代背景下進行合規管理工作的新原則，要求企業通過信息化手段將合規要求全面融入經營管理活動，充分利用大數據、云計算等科技手段對重點領域、關鍵節點開展實時動態監測，加快提升合規管理數字化、智能化水平。企業要加快建立合規管理信息系統，運用信息化手段將合規要求嵌入業務流程，加快推動合規管理信息系統與企業內部其他管理信息系統和外部其他相關信息系統，如監管部門的信息系統實現互聯互通、實現數據共通共享，并在此基礎上對重點領域、關鍵節點開展實時動態監測，合規風險即時預警，主動截停違規行為。

較為完整的企業合規管理應當由公司黨委（黨組）、董事會、經理層、第一責任人、合規委員會、首席合規官（合規管理負責人）6層組成，他們的職責如下圖所示。當然，并不是每個企業都需要設立全部6個層級的合規管理組織架構，一般而言，大型企業、央企、擬上市公司更適合建立完整6個層級的合規管理組織架構，而中小企業更為關注企業的生存問題和業務發展，因此不需要大而全的合規管理體系，要集中打造小而精的合規管理體系甚至專項合規計劃，各個企業要根據自身的規模、機構、人員、行業、業務、發展階段等具體情況，來量身定做符合自身發展需求的合規管理組織架構。

企業合規管理組織構架及職責

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案例二：董事會的決議不能變更公司章程

2003年4月18日，甲高速集團（甲方）與乙公司（乙方）簽訂《合作經營高速公路合同》，其中“額外投資的返還”約定：1.在確保某高速公路正常營運、維護的前提下，合作經營公司（丙公司）所提取的折舊用于返還甲、乙雙方；2.合作經營公司按下列方式向甲、乙雙方返還額外投資和處理折舊：（1）第一階段（第1年至第13年）：甲、乙雙方分別按照固定資產折舊總額的10%、90%比例收回額外投資。（2）第二階段（第14年至第18年）：甲、乙雙方均按照固定資產折舊總額的50%比例收回額外投資。（3）第三階段（第19年至第20年）：甲方按照合作經營公司固定資產折舊總額的100%比例收回額外投資。

后來的幾年，丙公司每年通過董事會通過關于當年度雙方投資收益分配的決議，對雙方進行投資收益分配。到2013年，更換股東后的丙公司召開董事會，作出決議，對2012年度折舊返還暫不決算，此后未作分配。

后來，乙公司向法院起訴，請求判令丙公司向乙公司支付自2012年至2016年應分而未分的額外投資返還款項利息5億元。

一審法院認為，“額外投資返還”是具有類似股權投資性質的約定。認為乙公司要求判令丙公司支付“額外投資返還”款項系股東主張分配公司利潤，因其未提交載明具體分配方案的合作公司董事會決議，且該案不屬于丙公司濫用股東權利導致不分配利潤的情形，故對乙公司的訴訟請求，不予支持。

二審法院則認為，關于額外投資返還，自丙公司成立之日的章程即有約定：“在確保某某高速公路正常運營、維護的前提下，合作經營公司所提取的折舊用于返還甲、乙雙方?！?012年丙公司股東更換后，公司章程中關于額外投資返還問題的規定亦未發生變化。公司章程對各方利益主體均有約束力，丙公司董事會沒有正當的理由卻不履行公司章程，不應獲得支持。

最后二審法院撤銷一審判決，要求丙公司于判決生效之日起十日內返還乙公司額外投資款4.8億元，并自2016年9月21日起至實際給付之日止計算利息。

注：參見《中華人民共和國最高人民法院（2018）最高法民終544號民事判決書》

合規管理的“三道防線”

企業合規管理的終極目標是防控合規風險，促使企業依法合規經營，保證企業穩健、安全、持續經營。為了實現這一目標，需要將合規與業務融合，打造企業合規管理的“三道防線”。

第一道防線是業務部門業務部門是一個領域合規管理的責任主體，負責領域的日常合規管理工作，履行“第一道防線”的職責。業務部門應當設置合規管理員，由部門或處室負責人兼任，負責部門合規風險識別、評估、處置等工作，接受合規管理牽頭部門業務指導和培訓。在合規管理方面，業務部門應當按照合規要求完善領域業務管理制度和流程，制定領域合規管理指引及有關清單；開展領域合規風險識別和隱患排查，及時發布合規預警；對領域內制度、文件、合同及經營管理行為等進行合法合規性審查；及時向合規管理牽頭部門通報風險事項，組織或配合開展合規風險事件應對處置；做好領域合規培訓和商業伙伴合規調查等工作；組織或配合進行領域合規評估、違規問題調查并及時整改；向合規管理牽頭部門報送領域合規管理年度計劃、工作總結；公司章程等規定的其他職責。

合規管理的“三道防線”

第二道防線是合規管理牽頭部門合規管理牽頭部門是企業的法律事務機構或其他相關機構，其應當組織開展日常工作，履行“第二道防線”的職責。合規管理牽頭部門應當配備與企業經營規模、業務范圍、風險水平相適應的專職人員，持續加強業務培訓，不斷提升合規管理隊伍專業化水平。合規管理牽頭部門需要與業務部門密切配合、分工協作，其具體負責工作為，起草合規管理年度計劃及工作報告、基本制度和具體制度規定等；參與企業重大事項合法合規性審查，提出意見和建議；組織開展合規風險識別和預警，組織做好重大合規風險應對；組織開展合規評價與考核，督促違規行為整改和持續改進；指導其他部門和子企業合規管理工作；受理職責范圍內的違規舉報，組織或參與對違規事件的調查，并提出處理建議；組織或協助業務部門、人事部門開展合規培訓；公司章程等規定的其他職責。

第三道防線是監督部門央企等大型企業一般設有紀檢監察機構和審計、巡視等部門，這些部門在職權范圍內履行“第三道防線”職責，具體包括對企業經營管理行為進行監督，為違規行為提出整改意見；會同合規管理牽頭部門、相關業務部門對合規管理工作開展全面檢查或專項檢查；對企業和相關部門整改落實情況進行監督檢查；在職責范圍內調查違規事件，并結合違規事實、造成損失等追究相關部門和人員責任；對完善企業合規管理體系提出意見和建議；公司章程等規定的其他職責。

企業合規管理的“三道防線”，要求業務部門、合規管理部門、紀檢監察部門分工協作，互相統籌、互相銜接，通過從業務端開始，到紀律段結束的“三道防線”，讓各個環節均能夠發揮相對獨立的合規管理職能，并在總體上互相銜接和配合，從而確保合規管理體系有效運行，最大限度防范并阻斷合規風險。

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案例三：公司與他人簽訂的股權轉讓協議效力認定

甲公司與乙高速公司簽訂股權轉讓協議書，約定甲公司向乙高速公司轉讓丙公司49%的股權，同時，乙高速公司同意在受讓該股權后的兩年內，在符合約定的回購條件下，甲公司可以回購上述轉讓的全部股權，超過兩年則失去回購權。該協議還約定，協議在所列5項條件全部成就之日起生效，其中第5項為“如有規定，取得政府有關部門對本協議的批準”。當日，丙公司的股權變更登記手續辦理完畢。乙高速公司事后支付了股權轉讓款。

后來，甲公司主張回購不得，遂起訴主張《股權轉讓協議書》無效。雙方爭議的焦點集中在效力問題，具體分為：

1.未經有關機關批準是否影響《股權轉讓協議書》的效力。該協議未經有關機關批準。甲公司認為，該協議未經有關國家機關批準，不符合合同約定及有關規定，應為無效。

法院認為，合同無效系因為“違反法律、行政法規的強制性規定”，合同內容違反行政規章，股權轉讓協議已實際履行，雙方當事人以實際履行行為變更了上述約定。況且，案件系兩個國有企業之間轉讓股權，不會產生國有資產流失的后果，未經審批不會損害國家利益或社會公共利益。故是否經過有關機關批準不影響該協議的效力。

2.案涉股權轉讓未經評估是否影響《股權轉讓協議書》的效力。甲公司認為，案涉股權在轉讓時未經評估，股權轉讓協議應為無效。法院認為，有關評估的規范屬于部門規章，不是法律、行政法規，根據《合同法》第五十二條規定，不能直接否認案涉《股權轉讓協議書》的效力，且案件中系在兩大國有企業之間流轉股權，不存在國有資產流失的可能，不因此無效。

3.關于案涉股權轉讓是否屬于名為股權轉讓，實為企業之間借貸而無效。甲公司認為股權轉讓協議是名為股權轉讓，實為企業之間借貸的協議。法院認為，由于股權轉讓協議并未約定關于質押借款的內容，甲公司的該項主張缺乏事實和法律依據不予支持。二審法院還強調，股權協議轉讓、股權回購等作為企業之間資本運作形式，已成為企業之間常見的融資方式。如果并非以長期牟利為目的，而是出于短期融資的需要產生的融資，其合法性應予以承認。

4.關于股權轉讓價格是否明顯低于市場價格而無效。甲公司認為股權轉讓價明顯低于市場價格，被法院認為缺乏事實依據。二審法院還指出，根據《合同法》第五十四條第一款第（二）項之規定，如果當事人對合同訂立時顯失公平的，有權請求人民法院變更或撤銷，而甲公司在訴訟期間始終未提出撤銷訴請，故對此點主張不予支持。

最后兩審法院均認為案涉《股權轉讓協議書》內容明確，是雙方當事人的真實意思表示，合法有效，當事人應受該協議書的約束。甲公司的主要上訴理由缺乏必要的事實和法律支持，不予支持。

注：參見《中華人民共和國最高人民法院（2013）民二終字第33號民事判決書》