中國(guó)非正式照料政策體系的脈絡(luò)與內(nèi)在邏輯
——兼與歐美部分國(guó)家的比較分析

劉曉梅，張 昊

(東北財(cái)經(jīng)大學(xué) 公共管理學(xué)院，遼寧 大連 116025)

一、問題的提出

進(jìn)入21世紀(jì)后，隨著人口老齡化程度的日益加深，如何解決人口老齡化過程中的老年人照料問題變得至關(guān)重要。現(xiàn)階段，我國(guó)老年人照料問題的癥結(jié)主要在于照料的剛性需求急劇增加，而照料服務(wù)的供給在不斷下降。一方面，老年人數(shù)量在短時(shí)間內(nèi)迅速增加的同時(shí)往往伴隨著較為嚴(yán)重的健康問題。據(jù)統(tǒng)計(jì)，在我國(guó)老年群體中，約有2億人患有各類慢性病，有超過4 000萬(wàn)的失能老人需要照護(hù)。預(yù)計(jì)2030年后，我國(guó)失能老年人數(shù)量將超過7 700萬(wàn)[1]，照護(hù)需求增加近一倍。另一方面，我國(guó)經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展所帶來的家庭結(jié)構(gòu)變化、人口流動(dòng)、社會(huì)轉(zhuǎn)軌等現(xiàn)象，加劇了老齡化進(jìn)程中照料資源短缺的危機(jī)。尤其是，隨著女性群體更多地投入勞動(dòng)力市場(chǎng)，以及社會(huì)對(duì)于婦女相關(guān)權(quán)利保障的關(guān)注度不斷提高[2]，之前作為照料服務(wù)主體的女性群體不能全身心地投入家庭照料服務(wù)中，而是要兼顧工作與家庭照料，使得原有的家庭照料服務(wù)供給減少。

在老年人照料供需嚴(yán)重失衡的背景下，照料問題已經(jīng)逐漸從原有的“家庭內(nèi)部問題”轉(zhuǎn)變?yōu)椤吧鐣?huì)公共問題”，亟需政府的政策指引，確保照料服務(wù)供需的重新平衡。2020年11月，在國(guó)務(wù)院頒布的《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》中，重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)了推動(dòng)養(yǎng)老事業(yè)和養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展、健全基本養(yǎng)老服務(wù)體系過程中對(duì)家庭承擔(dān)養(yǎng)老功能的支持[3]，這里的家庭承擔(dān)養(yǎng)老功能就是指以配偶、子女等家庭成員或者其他親戚等提供的非正式照料服務(wù)。

隨著時(shí)代發(fā)展和社會(huì)變遷，當(dāng)前的社會(huì)政策不能僅僅局限于傳統(tǒng)的公共福利領(lǐng)域，非正式照料政策應(yīng)該成為公共政策體系下同時(shí)具備自我維持、綜合治理以及功能最大化三方面要素的一個(gè)分支領(lǐng)域。[4]在當(dāng)前老齡化、家庭小型化以及勞動(dòng)力流失造成的家庭空巢化背景下，僅依靠家庭成員來照料老人越來越困難，使得非正式照料由家庭小單元向社會(huì)大單元轉(zhuǎn)變，以減輕子女對(duì)其父母的照料壓力，破解子女由于在外工作而無法全身心照顧老人的困境，進(jìn)而緩解由此引發(fā)的代際沖突，促進(jìn)社會(huì)的公平與發(fā)展。因此，利用好“家庭”作為轉(zhuǎn)變切入點(diǎn)與關(guān)鍵點(diǎn)，構(gòu)建非正式照料政策體系，不僅能夠解決當(dāng)前社會(huì)所面臨的非正式照料危機(jī)，而且能夠?qū)崿F(xiàn)對(duì)新的社會(huì)環(huán)境下公共政策領(lǐng)域的突破。[5]

非正式照料一直是我國(guó)政策制定部門關(guān)注的重點(diǎn)議題。在不同發(fā)展階段不同部門針對(duì)不同對(duì)象均有相關(guān)政策出臺(tái)，比如“十二五”初期制定的《社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃(2011—2015年)》主要關(guān)注低收入的高齡、獨(dú)居、失能等困難老年人的服務(wù)需求[6]；民政部出臺(tái)的《養(yǎng)老機(jī)構(gòu)管理辦法》重點(diǎn)關(guān)注對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的捐贈(zèng)和志愿服務(wù)[7]；國(guó)務(wù)院出臺(tái)的《“十三五”國(guó)家老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老體系建設(shè)規(guī)劃》重點(diǎn)關(guān)注成年子女與老年父母就近居住或共同生活并履行贍養(yǎng)義務(wù)和承擔(dān)照料責(zé)任[8]；國(guó)家衛(wèi)生健康委辦公廳發(fā)布的《關(guān)于探索開展抑郁癥、老年癡呆防治特色服務(wù)工作的通知》更多關(guān)注的是老年癡呆問題以及形成防治工作的社會(huì)氛圍[9]。這些非正式照料政策的出臺(tái)與實(shí)施不僅是解決非正式照料問題的有效手段，而且體現(xiàn)了我國(guó)順應(yīng)客觀形勢(shì)、適應(yīng)時(shí)代發(fā)展要求所做出的巨大努力。為進(jìn)一步完善非正式照料政策體系，本文對(duì)我國(guó)自“十二五”規(guī)劃以來的非正式照料政策展開多角度比較分析，深入探究我國(guó)非正式照料政策制定的演進(jìn)邏輯以及未來發(fā)展方向，并與歐美國(guó)家的非正式照料政策進(jìn)行對(duì)比，為完善非正式照料政策體系以及行動(dòng)路徑提供理論基礎(chǔ)。

二、我國(guó)非正式照料政策的歷史變遷

有關(guān)非正式照料的政策內(nèi)容在我國(guó)醫(yī)療保障、鄉(xiāng)村振興、公共文化服務(wù)、脫貧攻堅(jiān)、基層治理、殘疾人保障、婦女兒童發(fā)展等政策領(lǐng)域中均有體現(xiàn)。對(duì)于上述提到的各領(lǐng)域政策進(jìn)行梳理分析不僅可以較為直觀、具體地了解我國(guó)非正式照料的變遷過程以及發(fā)展趨勢(shì)，還能夠表現(xiàn)出政策對(duì)政府工作、社會(huì)參與以及家庭內(nèi)部各參與主體所產(chǎn)生的影響。從我國(guó)的“十二五”規(guī)劃時(shí)期開始到如今的“十四五”規(guī)劃實(shí)施階段，我國(guó)的非正式照料政策發(fā)展經(jīng)歷了從無到有、從有到優(yōu)、從量變到質(zhì)變的不同階段，非正式照料政策作為我國(guó)老齡政策中的重要組成之一，其歷史變遷過程可以分為以下三個(gè)階段。

(一)“十二五”規(guī)劃時(shí)期(2011—2015年)：實(shí)現(xiàn)從無到有的開端探索

我國(guó)65歲及以上人口在2010年占總?cè)丝诘?.87%，超過當(dāng)年發(fā)展中國(guó)家65歲及以上人口平均比重3.87個(gè)百分點(diǎn)，僅在不到40年的時(shí)間里達(dá)到老齡化峰值期。[10]然而在當(dāng)時(shí)低生育率、人口老齡化背景下，缺乏非正式照料有關(guān)政策的出臺(tái)。我國(guó)在2011年開始實(shí)施“十二五”規(guī)劃，政府意識(shí)到老齡化社會(huì)可能引發(fā)危機(jī)，開始結(jié)合我國(guó)的實(shí)際國(guó)情探索建設(shè)社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系，并開始重點(diǎn)關(guān)注養(yǎng)老服務(wù)相關(guān)議題的研究，但非正式照料政策尚未具體形成，不過此概念在該時(shí)期的養(yǎng)老政策中有所體現(xiàn)，實(shí)現(xiàn)了從無到有的突破。2011年12月，國(guó)務(wù)院頒布的《社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃(2011—2015年)》，強(qiáng)調(diào)“著眼于老年人的實(shí)際需求，優(yōu)先保障孤老優(yōu)撫對(duì)象及低收入的高齡、獨(dú)居、失能等困難老年人的服務(wù)需求”[6]；2013年6月民政部出臺(tái)的規(guī)范類文件《養(yǎng)老機(jī)構(gòu)管理辦法》，鼓勵(lì)各類社會(huì)成員為養(yǎng)老機(jī)構(gòu)提供捐贈(zèng)和志愿服務(wù)[7]。以上政策表明，有關(guān)部門開始嘗試將承擔(dān)照料責(zé)任的主體由原有的家庭內(nèi)部拓展到家庭以外的相關(guān)聯(lián)者，從政府自身做起，關(guān)注老年人最直接的需求，引導(dǎo)社會(huì)提供志愿服務(wù)。但這一時(shí)期受到經(jīng)濟(jì)發(fā)展放緩、老齡化問題日益嚴(yán)重、社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)初步探索等因素的影響，該階段的非正式照料政策內(nèi)容重點(diǎn)聚焦于解決特殊困難老年人群體的直接需求，對(duì)于非正式照料政策的制定理念尚未成熟。

(二)“十三五”規(guī)劃前期(2016—2018年)：步入從有到優(yōu)的軌道運(yùn)行

2016年是我國(guó)“十三五”規(guī)劃的啟動(dòng)元年，經(jīng)過“十二五”時(shí)期的不斷探索，相關(guān)政府部門對(duì)于養(yǎng)老服務(wù)體系的建設(shè)有了更深入的理解，原有嵌入在各項(xiàng)老齡政策中的非正式照料有關(guān)內(nèi)容逐漸發(fā)生變革，非正式照料的政策投入有了新的發(fā)展方向。

一是改善非正式照料資源分配結(jié)構(gòu)。伴隨著“十二五”規(guī)劃開始后我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)的快速發(fā)展所帶來的老年人福祉的逐步提高，非正式照料服務(wù)供給結(jié)構(gòu)的不合理問題也逐漸凸顯。為解決這一問題，2016年12月國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于全面放開養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)提升養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量的若干意見》，指出“將相關(guān)的養(yǎng)老資源向居家社區(qū)服務(wù)傾斜，向農(nóng)村傾斜，向失能、半失能老年人傾斜”[11]。通過這種方式可以優(yōu)化當(dāng)前非正式照料服務(wù)資源結(jié)構(gòu)，改善非正式照料服務(wù)資源浪費(fèi)或政策實(shí)施流于表面的情況。二是大力發(fā)展居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)。為了建立支持家庭提供非正式照料服務(wù)的政策，國(guó)務(wù)院在2017年2月頒布《“十三五”國(guó)家老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老體系建設(shè)規(guī)劃》，支持成年子女與老年父母共同生活，履行贍養(yǎng)義務(wù)，承擔(dān)照料責(zé)任；與此同時(shí)，為了進(jìn)一步解決獨(dú)居、空巢老年人的非正式照料需求，要求城鄉(xiāng)社區(qū)發(fā)揮供需對(duì)接、服務(wù)引導(dǎo)等作用，幫助該群體老年人及其家庭解決實(shí)際困難，同時(shí)鼓勵(lì)老年人參加社區(qū)鄰里互助養(yǎng)老。[8]

綜合而言，從“十二五”規(guī)劃時(shí)期的優(yōu)先保障特殊困難老年人的服務(wù)需求到“十三五”規(guī)劃前期的將非正式照料服務(wù)向更廣泛的老年人群體傾斜，是提高資源優(yōu)化配置的有效手段；政策制定部門大力發(fā)展居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)有利于充分調(diào)動(dòng)各方力量參與非正式照料服務(wù)。然而，“十三五”前期發(fā)布的相關(guān)政策措施仍然是服務(wù)于該時(shí)期規(guī)劃的工具，缺乏獨(dú)立的政策體系。[5]

(三)“十三五”規(guī)劃中期至“十四五”規(guī)劃實(shí)施階段(2018年至今)：實(shí)現(xiàn)從量變到質(zhì)變的體系建設(shè)

2018年是我國(guó)實(shí)施“十三五”規(guī)劃承上啟下的關(guān)鍵一年，伴隨著“習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想”[12]內(nèi)容的不斷發(fā)展，國(guó)家衛(wèi)生健康委員會(huì)、財(cái)政部、人力資源和社會(huì)保障部、國(guó)家發(fā)展改革委、全國(guó)老齡辦等多部門逐步參與到非正式照料政策體系建設(shè)中。

首先，充分發(fā)揮各部門職能，形成強(qiáng)大政策合力。在進(jìn)入到“十三五”規(guī)劃中期后，各政府部門職責(zé)進(jìn)一步明確，做到政策實(shí)施布局的有的放矢。住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部出臺(tái)的《關(guān)于推動(dòng)物業(yè)服務(wù)企業(yè)發(fā)展居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的意見》中要求發(fā)展社區(qū)助老志愿服務(wù)，為老年人參與社區(qū)生活搭建平臺(tái)[13]；全國(guó)老齡辦在《關(guān)于在常態(tài)化疫情防控中做好老年人照顧服務(wù)工作的通知》中鼓勵(lì)各地為社區(qū)內(nèi)獨(dú)居、高齡、失能等特殊困難老年人及計(jì)劃生育特殊家庭的老年人建立落實(shí)走訪探視和關(guān)愛服務(wù)制度[14]；國(guó)家衛(wèi)生健康委辦公廳發(fā)布的《關(guān)于探索開展抑郁癥、老年癡呆防治特色服務(wù)工作的通知》，要求在試點(diǎn)地區(qū)初步形成全民關(guān)注老年癡呆、支持和參與防治工作的社會(huì)氛圍[9]。2021年，我國(guó)步入“十四五”規(guī)劃實(shí)施的初期階段，同年3月，我國(guó)發(fā)布《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》，提出“積極發(fā)展農(nóng)村互助幸福院等互助性養(yǎng)老。構(gòu)建養(yǎng)老、孝老、敬老的社會(huì)環(huán)境，強(qiáng)化老年人權(quán)益保障。”此后，國(guó)務(wù)院各部門發(fā)布了多個(gè)涵蓋非正式照料內(nèi)容的政策文件，進(jìn)一步豐富有關(guān)政策的覆蓋群體并強(qiáng)化相關(guān)服務(wù)主體的責(zé)任意識(shí)，從而更加全面且高效地解決當(dāng)前時(shí)代背景下我國(guó)老年人正在或潛在面臨的非正式照料問題。

其次，優(yōu)化非正式照料相關(guān)群體的照護(hù)補(bǔ)貼政策。通過發(fā)放照護(hù)津貼補(bǔ)助，可以在一定程度上推進(jìn)適度普惠型社會(huì)福利發(fā)展，使廣大高齡老人的基本生活得到保障，進(jìn)而不斷提高老年人所接受的非正式照料服務(wù)質(zhì)量。在我國(guó)不同地區(qū)，照護(hù)補(bǔ)貼的發(fā)放群體及應(yīng)用形式也有著不同的體現(xiàn)。天津市在《天津市促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展三年行動(dòng)方案(2019—2021年)》中將城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)困難老年人全部納入居家養(yǎng)老服務(wù)(護(hù)理)補(bǔ)貼范圍[15]；山西省政府發(fā)布的《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的意見》《關(guān)于全面放開養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)提升養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量的實(shí)施意見》，提倡通過政府購(gòu)買服務(wù)、高齡補(bǔ)貼等措施，引導(dǎo)相關(guān)養(yǎng)老企業(yè)和社會(huì)組織上門為日間無人或無力照護(hù)居家老人提供助餐、助浴等非正式照料服務(wù)，同時(shí)為農(nóng)村互助幸福院提供一定的運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼[16]；江蘇省政府在出臺(tái)的有關(guān)政策中鼓勵(lì)省內(nèi)有條件的地區(qū)將養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼范圍擴(kuò)大到重點(diǎn)優(yōu)撫對(duì)象和中低收入家庭中的失能半失能老人以及空巢、高齡老人；海南省在落實(shí)相關(guān)高齡補(bǔ)貼的有關(guān)政策外，在《海南省養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃》中指出應(yīng)支持有條件的市縣給予家庭照顧者適當(dāng)?shù)恼疹櫻a(bǔ)貼，同時(shí)探索建立家庭照顧者支持計(jì)劃[17]。

最后，重視構(gòu)建養(yǎng)老、孝老、敬老的社會(huì)環(huán)境。營(yíng)造孝敬親老的社會(huì)氛圍是非正式照料政策實(shí)施過程中的重要一環(huán)。“孝道貫百代，上下五千年”，在中國(guó)源遠(yuǎn)流長(zhǎng)的歷史長(zhǎng)河中，孝是中華民族傳統(tǒng)美德的基本元素。[18]習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，要大力弘揚(yáng)孝敬親老傳統(tǒng)美德，落實(shí)好老年優(yōu)待政策。[19]“敬老”“愛老”“助老”等詞匯也多次出現(xiàn)在國(guó)務(wù)院各部門所頒布的政策中。北京、河北、內(nèi)蒙古、遼寧等19個(gè)地方政府通過對(duì)政策方針的理解并結(jié)合地區(qū)實(shí)際情況，制定并出臺(tái)了有針對(duì)性內(nèi)容的相關(guān)政策。遼寧省在《“十三五”遼寧省老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老體系建設(shè)規(guī)劃》中，通過鼓勵(lì)社會(huì)力量參與開展志愿服務(wù)活動(dòng)、鼓勵(lì)醫(yī)務(wù)工作志愿者為老年人開展義診等方式，打造敬老愛心團(tuán)隊(duì)，推動(dòng)社會(huì)力量對(duì)敬老事業(yè)的參與度[20]；江蘇省在《“十四五”養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展規(guī)劃》中鼓勵(lì)全社會(huì)形成尊老、愛老、敬老、孝老的社會(huì)風(fēng)氣，從而為養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展?fàn)I造良好的社會(huì)環(huán)境[21]；安徽省在《安徽省中長(zhǎng)期青年發(fā)展規(guī)劃(2018—2025年)》中更加關(guān)注于加強(qiáng)青年群體敬老、助老、養(yǎng)老的道德建設(shè)[22]；四川省人民政府辦公廳在2018年發(fā)布的《關(guān)于全面放開養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)提升養(yǎng)服務(wù)質(zhì)量的實(shí)施意見》中提出要開展孝敬教育，建設(shè)具有四川特點(diǎn)、時(shí)代特征的孝親敬老文化；青海省則通過深化敬老月活動(dòng)，鼓勵(lì)各級(jí)黨委和政府經(jīng)常性組織開展走訪慰問活動(dòng)來提高政府人員的孝敬親老意識(shí)，充分發(fā)揮其模范帶頭作用[23]。

憑借養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)的快速發(fā)展，該時(shí)期的非正式照料政策在發(fā)揮政府職能、提高老年人服務(wù)質(zhì)量、構(gòu)建良好的社會(huì)氛圍上取得了巨大進(jìn)展，并逐漸成了一種嵌入在多項(xiàng)老齡政策中的常態(tài)化制度保障，非正式照料政策體系的建設(shè)逐步成型。但是，非正式照料政策獨(dú)立體系的建設(shè)仍處在初級(jí)階段。

三、我國(guó)非正式照料政策的內(nèi)在邏輯

自“十二五”規(guī)劃以來，我國(guó)非正式照料政策形成了構(gòu)建家庭和社區(qū)作為非正式照料政策體系基本單元的責(zé)任邏輯，立足于中國(guó)本土化的非正式照料政策實(shí)踐邏輯，以增進(jìn)老年人福祉為目標(biāo)的非正式照料政策價(jià)值邏輯。其中，責(zé)任邏輯和實(shí)踐邏輯是價(jià)值邏輯的具象表現(xiàn)，價(jià)值邏輯是非正式照料政策的價(jià)值取向，是責(zé)任邏輯和實(shí)踐邏輯的操作指南。[24]

(一)責(zé)任邏輯：重塑“家庭”在非正式照料政策體系中的主體地位

無論是我國(guó)還是世界上的其他國(guó)家，家庭作為承擔(dān)養(yǎng)老責(zé)任載體所發(fā)揮的重要作用都是其他任何形式的養(yǎng)老模式所無法替代的。[25]以贍養(yǎng)關(guān)系與扶養(yǎng)關(guān)系為紐帶所實(shí)現(xiàn)的家庭養(yǎng)老，在解決老年人基本照料需求的同時(shí)，也能夠有效地滿足老年人的精神慰藉需求[26]；同時(shí)在傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老的概念范疇內(nèi)，女性扮演著承擔(dān)照料服務(wù)的主要角色。在封建的社會(huì)觀念中，女性的角色定位即為家務(wù)勞動(dòng)者和男孩的生育者[27]，女性在扮演生育角色的同時(shí)也承擔(dān)著照料家庭的重任。但隨著我國(guó)社會(huì)對(duì)于女性的傳統(tǒng)價(jià)值觀發(fā)生改變，社會(huì)大眾對(duì)女性權(quán)益保障的關(guān)注度不斷提高，《中國(guó)婦女發(fā)展綱要(2011—2020年)》《中國(guó)婦女發(fā)展綱要(2021—2030年)》等政策的相繼出臺(tái)以及女性對(duì)于自身權(quán)利意識(shí)的日益增強(qiáng)，慣有的“女性持家”思維模式被打破。學(xué)界提倡男性與女性共同照料老人的觀點(diǎn)逐漸增多[28]，女性的照料壓力由此得到釋放，我國(guó)非正式照料的政策屬性也隨之變遷。盡管如此，不論是“十二五”規(guī)劃時(shí)期還是“十三五”規(guī)劃前期所涉及的有關(guān)政策內(nèi)容，仍是單純強(qiáng)調(diào)子女履行贍養(yǎng)義務(wù)和承擔(dān)照料責(zé)任，這無疑增加了家庭成員的非正式照料負(fù)擔(dān)。而進(jìn)入到“十三五”規(guī)劃中期后，多數(shù)政策開始引導(dǎo)社區(qū)力量、社會(huì)力量作為多元主體參與到非正式照料服務(wù)建設(shè)中，在優(yōu)化非正式照料參與主體的同時(shí)，也緩解了家庭作為主要照料主體的照料壓力；同時(shí)，現(xiàn)有政策的制定考慮到以往政策只強(qiáng)調(diào)子女照料責(zé)任和義務(wù)所存在的問題，開始加強(qiáng)并完善家庭支持體系，增強(qiáng)家庭養(yǎng)老保障的能力。通過對(duì)于非正式照料政策責(zé)任邏輯的分析可以看出，盡管我國(guó)持續(xù)引導(dǎo)并鼓勵(lì)多元主體參與非正式照料服務(wù)，但家庭仍是最主要的非正式照料政策責(zé)任主體(見圖1)。在有關(guān)政策不斷演進(jìn)的過程中，原有狹義視角的“家庭責(zé)任”逐漸向公共領(lǐng)域視角轉(zhuǎn)變[24]，非正式照料政策也上升為社會(huì)共同參與的議題。

圖1 非正式照料服務(wù)基本運(yùn)行流程

(二)實(shí)踐邏輯：立足于中國(guó)本土化的非正式照料政策實(shí)施

我國(guó)制定并實(shí)施的非正式照料政策是立足于現(xiàn)實(shí)的經(jīng)濟(jì)環(huán)境、人文環(huán)境和地理環(huán)境，針對(duì)不同時(shí)期人口老齡化國(guó)情以及人口老齡化風(fēng)險(xiǎn)所做出的對(duì)具體問題的回應(yīng)。改革開放以來，我國(guó)無論在有關(guān)非正式照料政策體系的建設(shè)中還是在其他領(lǐng)域始終秉承“敞開胸懷、擁抱世界，堅(jiān)持打開國(guó)門搞建設(shè)”的基本經(jīng)驗(yàn)[29]，通過學(xué)習(xí)和借鑒歐美以及東亞等國(guó)家非正式照料相關(guān)立法與政策措施、服務(wù)項(xiàng)目、對(duì)照料者的技能培訓(xùn)等內(nèi)容，為建立適合我國(guó)的非正式照料政策體系掌握了大量的理論和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，在此基礎(chǔ)上，我國(guó)在自身的社會(huì)發(fā)展過程中，尤其從“十二五”規(guī)劃以來，具有中國(guó)特色的政策理論和政策實(shí)踐取得了長(zhǎng)足的進(jìn)步，各地區(qū)也逐漸開始探索適應(yīng)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況的非正照料政策實(shí)施路徑。如上海市早在2013年便開展有關(guān)“社區(qū)嵌入式養(yǎng)老模式”的探索，通過政府購(gòu)買服務(wù)的運(yùn)營(yíng)模式建設(shè)小型養(yǎng)老院，為輻射范圍內(nèi)有相關(guān)需求的老年人提供護(hù)理照料等服務(wù)。在其后的時(shí)間里，上海市相繼發(fā)布《關(guān)于在社區(qū)開展老年社會(huì)工作服務(wù)試點(diǎn)的通知》《上海市社區(qū)嵌入式養(yǎng)老服務(wù)工作指引》等政策措施，力推社區(qū)嵌入式養(yǎng)老，以點(diǎn)帶面推動(dòng)該養(yǎng)老模式下的非正式照料體系發(fā)展。內(nèi)蒙古自治區(qū)則選擇將傳統(tǒng)醫(yī)學(xué)與現(xiàn)代非正式照料情境有機(jī)結(jié)合，通過《內(nèi)蒙古自治區(qū)衛(wèi)生健康委關(guān)于做好2021年醫(yī)養(yǎng)結(jié)合機(jī)構(gòu)服務(wù)質(zhì)量提升行動(dòng)的通知》《內(nèi)蒙古自治區(qū)中醫(yī)藥(蒙醫(yī)藥)事業(yè)“十四五”發(fā)展規(guī)劃》等政策推進(jìn)中醫(yī)藥(蒙醫(yī)藥)健康養(yǎng)老向農(nóng)村、社區(qū)、家庭下沉，并在政策中逐步完善適應(yīng)牧區(qū)老年人需求的非正式照料功能。[30]結(jié)合各地區(qū)實(shí)際情況及中國(guó)時(shí)代發(fā)展要求的非正式照料實(shí)踐直擊問題根源，不斷改善政策實(shí)施的適用性和精準(zhǔn)性，為我國(guó)非正式照料政策體系的建設(shè)不斷助力。

(三)價(jià)值邏輯：非正式照料政策應(yīng)以增進(jìn)全體老年人福祉為目標(biāo)

全心全意為人民服務(wù)是中國(guó)共產(chǎn)黨的根本宗旨，非正式照料政策的最終目的是增進(jìn)全體老年人的福祉，促進(jìn)老齡社會(huì)的良性發(fā)展。在“十二五”規(guī)劃階段，非正式照料政策的制定受當(dāng)時(shí)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r的影響，在服務(wù)對(duì)象和服務(wù)水平上都存在一定的局限性，只能較低水平的滿足特定低收入老年群體的服務(wù)需求；“十三五”規(guī)劃前期，隨著經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展以及養(yǎng)老服務(wù)政策體系的不斷健全，單純“保基本”的非正式照料政策價(jià)值觀念發(fā)生了變化，非正式照料服務(wù)資源開始向居家社區(qū)、農(nóng)村、失能半失能老年人傾斜，同時(shí)有關(guān)部門開始打造“三社聯(lián)動(dòng)”機(jī)制，以社區(qū)為平臺(tái)、社會(huì)組織為載體、社會(huì)工作者為支撐[31]，以支持非正式照料服務(wù)的發(fā)展，這也反映了該時(shí)期支持多元主體參與的政策趨勢(shì)開始出現(xiàn)，非正式照料服務(wù)在覆蓋群體上更加廣泛；進(jìn)入到“十三五”規(guī)劃中期后，伴隨著“積極應(yīng)對(duì)人口老齡化”“鄉(xiāng)村振興”“全面小康”等新觀點(diǎn)的不斷提出，《關(guān)于印發(fā)推進(jìn)實(shí)施健康中國(guó)行動(dòng)2020年工作計(jì)劃的通知》《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》《關(guān)于加強(qiáng)新時(shí)代老齡工作的意見》等有關(guān)政策的陸續(xù)出臺(tái)，“公平普惠”的科學(xué)發(fā)展理念進(jìn)一步增強(qiáng)，同時(shí)，非正式照料服務(wù)的精細(xì)化精準(zhǔn)化水平不斷提高，政策制定的目標(biāo)也轉(zhuǎn)變?yōu)樘嵘龔V大老年人的獲得感、幸福感、安全感，尤其是互助性養(yǎng)老、志愿養(yǎng)老、“時(shí)間銀行”等老齡事業(yè)的發(fā)展也為提高全體老年人福祉創(chuàng)造了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)條件，多元主體責(zé)任共擔(dān)、老齡化風(fēng)險(xiǎn)梯次應(yīng)對(duì)[32]的“普惠制”非正式照料政策體系建設(shè)更進(jìn)一步。

四、我國(guó)與歐美國(guó)家的非正式照料政策對(duì)比

結(jié)合聯(lián)合國(guó)歐洲經(jīng)濟(jì)委員會(huì)老齡問題工作組成員所分享的政策實(shí)例以及歐盟委員會(huì)發(fā)布的 Informal care in Europe[33],對(duì)目前所掌握的歐美國(guó)家非正式照料政策法規(guī)進(jìn)行歸納整理，兼與我國(guó)的非正式照料政策在政策重心、政策目標(biāo)以及政策約束條件上的差異性進(jìn)行對(duì)比，為構(gòu)建具有中國(guó)特色的非正式照料政策體系總結(jié)經(jīng)驗(yàn)。

(一)政策重心不同：非正式照料者技能培訓(xùn)和社會(huì)支持的差異

我國(guó)當(dāng)前在出臺(tái)的《中華人民共和國(guó)老年人權(quán)益保障法》《關(guān)于加強(qiáng)新時(shí)代老齡工作的意見》《關(guān)于開展“智慧助老”行動(dòng)的通知》《關(guān)于進(jìn)一步做好困難群眾基本生活保障有關(guān)工作的通知》等政策中涉及對(duì)有關(guān)人員的培訓(xùn)以及照顧政策，然而通過觀察“十二五”規(guī)劃以來的非正式照料政策重心可以看出，盡管在特定的時(shí)期政策重心發(fā)生了“特殊困難老人需求——非正式照料資源結(jié)構(gòu)調(diào)整、居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展——非正式照料服務(wù)的多方供給”的變化，但落腳點(diǎn)始終在我國(guó)的老年群體。

然而，歐美國(guó)家在制定實(shí)施有關(guān)非正式照料的政策時(shí)，并非以被照料老年人為重心，而是將政策傾向于非正式照料者，即提供非正式照料服務(wù)的人群。具體而言，主要表現(xiàn)在以下內(nèi)容：其一，對(duì)相關(guān)從業(yè)人員進(jìn)行專業(yè)的照料培訓(xùn)，是保障老年人生活照料、精神慰藉等需求解決的最有效手段。盡管在培訓(xùn)內(nèi)容上歐美各國(guó)存在一定的差異，但本質(zhì)都是為了非正式照料者掌握信息咨詢、照料技能等更加便利，從而更好地服務(wù)于被照料者。如比利時(shí)通過政策手段對(duì)專業(yè)護(hù)理人員培養(yǎng)非正式護(hù)理人員的培訓(xùn)進(jìn)行一定的支持；捷克則開展關(guān)于提高非正式照料認(rèn)識(shí)的有關(guān)項(xiàng)目，呼吁家庭成員了解如何進(jìn)行非正式照料服務(wù)；塞爾維亞出臺(tái)了《非正式照料者培訓(xùn)計(jì)劃》；斯洛文尼亞政府發(fā)布了《當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)非正式照顧者培訓(xùn)和自組織計(jì)劃》等。其二，為了解決非正式照料者無法兼顧工作與個(gè)人生活、獲得社區(qū)服務(wù)的幫助難度較大等問題，歐美國(guó)家通過制定相關(guān)法律與政策，為非正式照料者提供充足的保障。如芬蘭政府出臺(tái)的《非正式照料支持法案》為非正式照料者提供每月2天“喘息”的法定權(quán)利，同時(shí)建立了面向非正式照料者的“Omatori”一站式支持中心；為了保障非正式照料者的護(hù)理假權(quán)利，法國(guó)、加拿大等國(guó)家設(shè)立了看護(hù)假、家庭團(tuán)結(jié)假及體恤護(hù)理假等針對(duì)該群體的假期，加拿大還在本國(guó)的《勞動(dòng)法》改革中引入了“要求賦予非正式照料者靈活工作安排的權(quán)利”；馬耳他、美國(guó)等國(guó)家為了豐富居家及短托照料的形式，建立了居家照料者計(jì)劃以及終身暫息護(hù)理計(jì)劃。

續(xù)表1

(二)政策選擇不同：經(jīng)濟(jì)支持措施的差異

經(jīng)濟(jì)支持措施可以分為津貼政策以及雇傭合同保障兩個(gè)方面。

一方面，津貼政策可以緩解老年人及其家庭成員面對(duì)照料問題時(shí)引發(fā)的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。目前我國(guó)現(xiàn)金形式的補(bǔ)助主要為面向80周歲及以上的經(jīng)濟(jì)困難老年人發(fā)放的高齡津貼；另外，國(guó)務(wù)院在《關(guān)于進(jìn)一步做好困難群眾基本生活保障有關(guān)工作的通知》中要求落實(shí)經(jīng)濟(jì)困難的高齡、失能老年人補(bǔ)貼等政策；同時(shí)，我國(guó)還鼓勵(lì)各地區(qū)通過政府購(gòu)買服務(wù)的方式對(duì)符合條件的老年人提供日間照料、康復(fù)護(hù)理、應(yīng)急援助、巡視探訪等服務(wù)。相比之下，歐美國(guó)家為了解決非正式照料者及被照料老年人面臨的經(jīng)濟(jì)困難，通過采用給予非正式照料者及老年人直接的照顧津貼以保障非正式照料服務(wù)的延續(xù)且有助于增加老年人選擇照料的機(jī)會(huì)[34]。如加拿大、愛爾蘭及斯洛伐克有針對(duì)非正式照料者的照顧津貼及就業(yè)保險(xiǎn)；盧森堡在本國(guó)的長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)中有專門用于家庭護(hù)理的受撫養(yǎng)人現(xiàn)金福利；比利時(shí)為非正式照料者提供個(gè)人援助預(yù)算，斯洛伐克也有類似的嚴(yán)重殘疾補(bǔ)償?shù)默F(xiàn)金福利；美國(guó)還為阿爾茨海默癥人群所在社區(qū)提供資助，以支持阿爾茨海默癥患者及其照顧者。歐美國(guó)家對(duì)于津貼補(bǔ)助的區(qū)別在于接收人的差異，多數(shù)國(guó)家如捷克[35]、法國(guó)、德國(guó)[36]、荷蘭及西班牙等國(guó)家要求現(xiàn)金接收人必須為被照料者而非照料者[37-39]，但也有瑞典等國(guó)家允許照料人接受現(xiàn)金補(bǔ)貼[40]。

另一方面，雇傭合同則可以保障非正式照料者的合法權(quán)益不受侵害。當(dāng)前我國(guó)并未有明確的政策法規(guī)要求非正式照料者與被照料者間應(yīng)該存在雇傭合同或強(qiáng)制性收入。而歐美國(guó)家如法國(guó)、荷蘭及瑞典等，對(duì)于非正式照料者都有著明確的雇傭合同[37]，此類合同首先確定了照料者與被照料者間存在勞動(dòng)關(guān)系，其主要目的在于當(dāng)非正式照料者在照料過程中合法權(quán)益遭到侵害時(shí)，受合同內(nèi)的有關(guān)內(nèi)容保障。同時(shí)，如捷克、西班牙、英格蘭等國(guó)家的非正式照料者所提供的服務(wù)是一種有償?shù)姆?wù)，其收入水平及金額存在以下可能的差異，如高水平與低水平、與正式護(hù)理人員工資相同或根據(jù)“護(hù)理內(nèi)容”而決定。

表2 非正式照料在歐美國(guó)家的制度化特征表現(xiàn)

(三)政策保障條件不同：法律法規(guī)的作用差異

歐洲國(guó)家十分重視通過法律法案等形式保障非正式照料政策的實(shí)施，并對(duì)非正式照料者的地位、權(quán)利與責(zé)任進(jìn)行了明確的界定。如德國(guó)的12部《社會(huì)法典》及英國(guó)的《工作法》[28]為保障非正式照料政策的有效運(yùn)行以及老年人、照料者權(quán)益提供強(qiáng)有力的依據(jù)；同時(shí)，法國(guó)的《社會(huì)適應(yīng)老齡化法案》擴(kuò)展了非正式照料者的定義，意大利艾米利亞-羅馬涅從地區(qū)法律上承認(rèn)非正式照顧者，瑞典的《社會(huì)服務(wù)法》為支持非正式照料者做出了明確的規(guī)定等都在法律層面提高社會(huì)對(duì)于非正式照料者的認(rèn)知，從而避免社會(huì)排斥該群體的風(fēng)險(xiǎn)。目前我國(guó)涉及非正式照料的專項(xiàng)法律法規(guī)僅《中華人民共和國(guó)老年人權(quán)益保障法》(以下稱《保障法》)一項(xiàng)。《保障法》要求贍養(yǎng)人及其配偶應(yīng)當(dāng)尊重、關(guān)心和照料老年人；贍養(yǎng)人應(yīng)該履行對(duì)老年人經(jīng)濟(jì)、生活、精神等方面照顧的義務(wù)，尤其是對(duì)生活不能自理的老人，贍養(yǎng)人應(yīng)當(dāng)承擔(dān)照料的法律責(zé)任，不履行義務(wù)者，還會(huì)受到基層群眾性自治組織、老年人組織或者贍養(yǎng)人、扶養(yǎng)人所在單位督促。該法律更多強(qiáng)調(diào)的是老年人家庭成員的贍養(yǎng)責(zé)任與扶養(yǎng)義務(wù)，這與傳統(tǒng)的孝道觀念有關(guān)，在我國(guó)長(zhǎng)期的孝老敬親傳統(tǒng)美德的影響下，子女更多地是以血緣及親情為紐帶為老年人提供非正式照料服務(wù)，不贍養(yǎng)老人的子女不但會(huì)受到法律的制裁，也會(huì)遭到社會(huì)的譴責(zé)。

五、結(jié)論與啟示

通過對(duì)我國(guó)自“十二五”規(guī)劃以來的非正式照料政策的梳理，以及與歐美國(guó)家的非正式照料政策進(jìn)行對(duì)比，可以發(fā)現(xiàn)：第一，從“十二五”規(guī)劃以來，我國(guó)非正式照料的政策重心逐漸從單一化向多元化轉(zhuǎn)變，從僅關(guān)注特殊困難老人需求到關(guān)注全體老年人群體養(yǎng)老服務(wù)需求，從零散依附性政策體系向獨(dú)立性政策體系轉(zhuǎn)變，非正式照料政策中體現(xiàn)出的設(shè)計(jì)理念以及發(fā)展邏輯逐步體系化和全面化；第二，通過與歐美部分國(guó)家非正式照料政策對(duì)比發(fā)現(xiàn)，我國(guó)的非正式照料政策是立足于我國(guó)本土社會(huì)環(huán)境和文化背景的，具有中國(guó)特色的政策制定邏輯和實(shí)踐邏輯。在政策重心方面，與歐美國(guó)家更加關(guān)注照料者權(quán)利不同，我國(guó)的非正式照料政策在制定過程中主要以被照料人群的需求為導(dǎo)向，以被照料者的需求是否得到滿足為依歸。在政策保障方面，歐美國(guó)家主要以法律條文保障非正式照料政策的有效實(shí)施，而我國(guó)主要以弘揚(yáng)傳統(tǒng)美德，營(yíng)造尊老、敬老、愛老社會(huì)氛圍來引導(dǎo)非正式照料政策的有效實(shí)施。比較而言，我國(guó)的政策保障方式更能激發(fā)照料者的主觀能動(dòng)性，提高其服務(wù)意愿和服務(wù)質(zhì)量。

總體而言，我國(guó)非正式照料政策的制定和實(shí)施實(shí)現(xiàn)了從量變向質(zhì)變的巨大飛越，尤其是自黨的十八大以來，中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，非正式照料的政策重心、政策目標(biāo)及政策價(jià)值邏輯更加合理化和體系化。但是，由于我國(guó)在經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展過程中呈現(xiàn)出社會(huì)轉(zhuǎn)型、經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌以及人口結(jié)構(gòu)的復(fù)雜變化[41]，在未來積極應(yīng)對(duì)人口老齡化、完善養(yǎng)老服務(wù)體系過程中，應(yīng)當(dāng)注重以下三個(gè)方面：

首先，要為非正式照料的政策重心構(gòu)建制度自信。中國(guó)社會(huì)保障制度體系的建設(shè)包含社會(huì)救濟(jì)、社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)福利和社會(huì)優(yōu)撫方面的內(nèi)容[42]，旨在幫助全社會(huì)所有需要幫助的人。在社會(huì)保障制度下出臺(tái)的非正式照料政策，也應(yīng)盡可能地覆蓋所有非正式照料需求的全體老年人。我國(guó)非正式照料的政策重心從“十二五”規(guī)劃制定初期的“特殊困難老人需求”，經(jīng)過不斷地實(shí)施與改進(jìn)，經(jīng)歷“十三五”規(guī)劃前期的“非正式照料資源結(jié)構(gòu)調(diào)整、居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展”再到新時(shí)代的“非正式照料服務(wù)的多方供給”，在提高覆蓋范圍的前提下優(yōu)化精準(zhǔn)對(duì)接，以此來推動(dòng)我國(guó)“應(yīng)保盡保，應(yīng)養(yǎng)盡養(yǎng)”的具有中國(guó)特色社會(huì)主義制度優(yōu)越性的非正式照料政策體系建設(shè)。

其次，要為非正式照料的政策價(jià)值觀樹立文化自信。中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化是中華民族的突出優(yōu)勢(shì)，必須結(jié)合新的時(shí)代條件傳承和弘揚(yáng)好。“百善孝為先”“老吾老以及人之老”等傳統(tǒng)的孝道文化價(jià)值觀經(jīng)過不斷地延續(xù)與發(fā)展，被賦予了新的時(shí)代精神，在當(dāng)今社會(huì)非正式照料有關(guān)政策法規(guī)的實(shí)施中繼續(xù)發(fā)揮著十分重要的作用。《中華人民共和國(guó)老年人權(quán)益保障法》中強(qiáng)調(diào)弘揚(yáng)中華民族敬老、養(yǎng)老的美德，并在諸多方面保障老年人的相關(guān)權(quán)益，約束家庭贍養(yǎng)人與扶養(yǎng)人的法律義務(wù)，滿足非正式照料需求。除了通過法律手段保障老年人有關(guān)權(quán)益外，我國(guó)政府有關(guān)部門還出臺(tái)了多項(xiàng)政策大力支持志愿養(yǎng)老服務(wù)，積極探索互助養(yǎng)老服務(wù)；同時(shí)加強(qiáng)輿論引導(dǎo)，鼓勵(lì)全社會(huì)參與非正式照料有關(guān)的養(yǎng)老服務(wù)，構(gòu)建尊老、養(yǎng)老、孝老、敬老的社會(huì)環(huán)境，增強(qiáng)老年人的獲得感、幸福感、安全感。

最后，要在非正式照料的政策實(shí)施中堅(jiān)定黨的領(lǐng)導(dǎo)。增進(jìn)民生福祉是中國(guó)共產(chǎn)黨堅(jiān)持立黨為公、執(zhí)政為民的本質(zhì)要求，補(bǔ)齊民生保障短板、解決好人民群眾急難愁盼問題是社會(huì)建設(shè)的緊迫任務(wù)。在踐行非正式照料的實(shí)際工作過程中，中國(guó)共產(chǎn)黨腳踏實(shí)地，從實(shí)際出發(fā)，充分發(fā)揮模范帶頭作用，上到政府有關(guān)部門，下至社區(qū)基層組織，全面建立并實(shí)施居家探訪制度，對(duì)老年群體開展探訪與幫扶服務(wù)。面對(duì)2019年底暴發(fā)的新冠肺炎疫情，民政部、全國(guó)老齡辦等部門及時(shí)建立響應(yīng)機(jī)制，推動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府(街道辦事處)落實(shí)屬地責(zé)任，對(duì)疫情防控期間在家隔離、被隔離收治而無人照料以及存在其他困難情況的老年人開展關(guān)愛服務(wù)，及時(shí)介入并做好生活照料、康復(fù)護(hù)理等工作，使老年人接受到更加充實(shí)、更有保障、更可持續(xù)的非正式照料服務(wù)，積極維護(hù)老年群體的根本利益。