南岳衡山風景區存在的突出安全問題及其防治路徑

劉振華,王佳婕

(湖南警察學院，湖南 長沙 410138)

風景區的全稱為風景名勝區，是指具有觀賞、文化或者科學價值，自然景觀、人文景觀比較集中，環境優美，可供人們游覽或者進行科學、文化活動的區域[1]。安全是指沒有危險，而安全問題則是指在社會生活中，在各種因素的相互作用下而存在的危險。南岳衡山風景區憑借其優美秀麗的特色景觀和源遠流長的歷史文化吸引了大量游客，但是其存在祭祀場所火災安全隱患嚴重、交通安全隱患突出、群體性擠踏事件安全風險攀升、游客走失事件時有發生等一系列突出安全問題。這些問題是風景區的安全管理法律法規存在缺陷、相關部門及人員的安全監管不力、景區安全設施不完善等原因造成的。為解決上述問題，應從法律法規、安全監管、安全設施等方面共同發力，科學防治，以期有效地維護風景區的消防安全、交通安全、游覽安全等，盡快達到湖南省“十四五”文化和旅游發展規劃要求，加快構建南岳衡山風景區的發展新格局。

一、南岳衡山風景區存在的突出安全問題

(一)祭祀場所火災安全隱患嚴重

火災是指在時間或空間上失去控制的燃燒造成的災害事故[2]。南岳大廟和祝融峰在南岳衡山風景區內承擔著主要的祭祀功能，而祭祀就離不開香火，每年前來南岳大廟和祝融峰祈福的香客絡繹不絕，在帶動當地經濟發展的同時也帶來嚴重的火災安全隱患。以南岳大廟的正殿——圣帝殿為例，圣帝殿的耐火等級低，在三級至四級之間，全殿以花崗巖為基，以磚木材料為主要建材，遍布木雕裝飾，就連大廟的雀替也多以楠木、檀木、銀杏等制成，這些原材料的燃燒性能等級為B2級,含水量僅為12%—18%。全殿高31.11米，長53.68米，深34.85米，前后都有出口，空氣流動性好，氧氣充足(如圖1：南岳大廟圣帝殿立體空間及空氣流動情況)，加之香火旺盛，一旦發生火災，整座大殿便成為天然的“火爐”，火勢容易快速蔓延，造成嚴重的財產及人身安全問題。例如，2016年3月17日，南岳大廟的文殊殿內失火，過火面積達50平方米，導致殿內物品焚毀[3]。

圖1 南岳大廟圣帝殿立體空間及空氣流動情況

(二)風景區內交通安全隱患突出

交通安全隱患是指交通參與對象在參與交通活動過程中的交通違法行為及周邊環境中存在的可能引發交通事故的因素[4]。南岳衡山風景區的突出交通安全隱患有兩點：一是道路安全隱患。景區內道路順山勢而建，多呈曲線線型，南岳至西嶺景區范圍內，有148處曲線，多處道路寬度較窄且視距小，嚴重影響通行安全[5]。二是非法車輛安全隱患。非法車輛俗稱“黑車”，這類車輛的安全系數較低，且運營者不會為乘客投保，基本不具備風險承擔能力，既損害了旅客的人身安全，也破壞了景區內的正常交通秩序。據調查，2021年9月5日，南岳龍鳳村的十余名村民就以非法車輛接送游客，在景區內廣濟寺路口攔截正規營運車輛，妨礙景區車輛正常行駛，造成交通擁堵。而這只是南岳景區內非法車輛安全問題的一個縮影，僅在2019年11月至2020年8月底，南岳交警就查獲非法車輛100臺次，其中小車(面包車)20臺次，摩托車80臺次，交通安全隱患突出。

(三)群體性擠踏事件安全風險攀升

群體性擠踏事件是指在人員密集場所中，由于現場秩序失去控制，發生擁擠、混亂，導致大量人員被擠傷、窒息或踩踏致死的事故[6]。而人群密度大造成的群集現象，會導致群體性擠踏事件的發生。英國學者斯提爾認為，靜止人群的安全臨界密度為4.7人/m2，運動人群的安全臨界密度為4.0人/m2[7]。據有關資料顯示，2017年南岳衡山風景區接待游客1003.08萬人次，2018年達1164.17萬人次，2019年達1316.37萬人次，2020年受疫情影響游客數明顯下滑，但依然有1153.02萬人次。同時，南岳大廟景區購票達270.32萬人次(如圖2：南岳衡山風景區2017—2020年游客人數統計)[8]。以南岳大廟正殿為例，圣帝殿面積為1788m2，可得出其日均人群密度在3.689人/m2—4.889人/m2之間(如圖3：南岳大廟圣帝殿2017—2020年日均人群密度)，基本上超過標準安全臨界密度，極易發生群體性擠踏事件。據調查，2020年12月19日晚，由于周末游客多且沒有安排好下山時間，加之景區管理不當，上千名游客無法下山，聚集在較窄的出口處，導致人群高度密集，群體性擠踏事件風險較高。

圖2 南岳衡山風景區2017-2020年游客人數統計

圖3 南岳大廟圣帝殿2017-2020年日均人群密度

(四)游客走失事件時有發生

游客走失事件是指旅游者在游覽過程中受到主客觀因素的影響而迷失方向，且個人安全遭到威脅的一種安全事件。南岳衡山風景區屬于森林生態型自然保護區，植被覆蓋廣闊，總面積為11996.1公頃，而這其中有大面積的無人區，擅自闖入則會危及生命安全，導致游客走失事件時有發生。據調查，2021年7月21日，某大學一名歷史系副教授徐某進入風景區深處考古，迷失方向后留下遺書，由于信號極差，手機定位不準，最后由衡陽市公安局南岳分局半山亭派出所出動眾多警力，才在楠竹坪深處一古老墓碑下成功得到援救。2021年10月25日，一名游客在從藏經殿下山過程中迷路，不慎從山坡上滾到一傾斜度約80°的懸崖邊上，經過12小時的搜尋和專業援救，最后民警將游客護送下山[9]。

二、南岳衡山風景區安全問題產生的原因

(一)風景區安全管理法律法規存在缺陷

目前，我國關于旅游安全的主要法律有《旅游法》《安全生產法》等，行政法規有《風景名勝區條例》《自然保護區條例》等，部門規章有《旅游安全管理辦法》《在線旅游經營服務管理暫行規定》等。風景區安全管理法律法規在整體上能夠較好地適應我國風景區的發展，然而，在法律法規的制定和實施過程中仍暴露了一些問題。從法律角度來看，《旅游法》是我國關于旅游安全管理的主要法律，是風景區安全管理遵循的重要依據。但是，該法仍存在以下問題：一是原則性強，不利于操作。如該法第十三條(1)《旅游法》第十三條規定，旅游者在旅游活動中應當遵守社會公共秩序和社會公德，尊重當地的風俗習慣、文化傳統和宗教信仰，愛護旅游資源，保護生態環境，遵守旅游文明行為規范。中規定應當遵守“秩序”和“公德”，但是這兩個詞的范圍較大，不同主體的理解存在偏差，沒有明確的標準，容易產生分歧；并且在《旅游法》中沒有明確規定違反本條法律的具體后果。因此，相關部門難以對違反“文明旅游”的行為作出具體的處罰，可操作性不強。二是對風景區從業人員的安全管理規定不夠全面(2)《旅游法》第四章為旅游經營，第六章為旅游安全，具體見原法條。。該法第四章為旅游經營，主要內容是關于旅行社和相關從業人員的，但是本章第三十七條至第四十一條僅僅只對從業人員的資質、職業道德和薪酬保障等方面作了規定。第六章為旅游安全，但也只是對于旅游者的人身安全保護，并沒有涉及從業人員的人身安全保障，不夠全面。從地方性法規角度來看，《湖南省南岳風景名勝區保護條例》從保護、建設、管理、法律責任等角度展開，主要從保護景區的生態、設施、消防、資源安全等方面進行規定，而對于人的安全管理卻很少涉及。該法第十一條(3)《湖南省南岳風景名勝區保護條例》第十一條規定，對方廣寺、廣濟寺、龍池、上封寺等地的原始次生林，應當設置防護欄，禁止除經南岳區人民政府批準從事科學研究觀測、調查活動外的其他人員進入。明確限制了人員進入次生林，但是在本條例中沒有規定游客擅自進入未經開放的景區而產生的法律后果，導致少數游客無所畏懼，擅自闖入“無人區”。

(二)風景區安全監管不力

1.安全監管機構和人員不足。風景區安全監管機構是對景區所有與安全運營相關的活動進行安全規劃、安全咨詢、安全教育、安全監督與管理等的專職機構。風景區安全監管機構的設置可因地制宜，但一般來說，風景區的安全監管機構應包括：(1)顧問組。由經驗豐富的從業人員或研究學者等組成，由他們擔任景區的專職或兼職安全顧問，提供專業的安全咨詢。(2)規劃組。對景區的景點設置、設施建設、活動組織、未來發展等進行合理規劃。(3)教育組。負責景區的安全宣傳與培訓活動。(4)監督組。對景區的從業人員、相關機構、景區安全等進行常態化的安全檢查活動。南岳衡山風景區面積廣闊，既有原始森林、寺廟道觀，也有眾多市場、步行街、居民區等，涉及的管理主體多，管理難度大。但是，南岳區風景資源管理局等部分景區安全管理機構仍實行“三塊牌子、一套人馬”的綜合管理模式，導致一些部門因人員不足而超負荷工作，造成監管不到位、監管效能低等問題。

2.安全監管機制不健全。風景區安全監管機制是景區相關部門為了保障景區安全、有序地運行，對管理過程中的各個要素、各個環節、各個階段的監督和管制活動。為了貫穿景區工作的全過程，安全監管機制應該涵蓋人員管理、安全操作、景區監督、隱患排查等方面。但是南岳衡山風景區內的隱患排查機制運行效率不高，從業人員的安全績效機制不能調動其積極性：一方面，南岳衡山風景區雖然有隱患排查小組和專門人員，但是存在“走過場”“重形式”的問題，并沒有真正落實隱患排查；另一方面，景區工作人員存在不安全行為，工作積極性不高，缺乏服務意識等問題，而出現這些問題的重要原因是工作人員的不安全行為未與員工績效考核掛鉤，懲罰和獎勵措施不到位。

(三)風景區安全設施不完善

風景區安全設施是指景區在日常運行中對可能威脅景區安全的危險因素進行預防、控制而配備的相關設施。目前，南岳景區內的一些安全保護設施、安全警示設施以及交通安全設施的不完善，導致景區的日常運行存在較大的安全隱患。第一，一些硬件設施的損壞和過時。由于修繕不及時，景區內一些臺階出現了松動的情況，甚至出現了石塊脫落；還有部分臺階的寬度和游客量不匹配，旺季期間，當上山的游客和下山的游客相向而行時，不僅不利于順暢行走，而且容易發生碰撞，造成安全隱患。第二，安全保護設施的缺乏。景區內部分臺階沒有安裝安全扶手，當一些游客出現體力不支、身體不適的情況時，很容易因為無處攀扶而失去重心；再者，對于松動的山體與石塊周邊，不應該只簡單地懸掛安全警示牌，而應采取設置牢固的山體防護網等保護措施。第三，部分存在安全隱患的景點沒有設置安全警示設施。如麻姑仙境內有幾塊巨石壘起的高地，因為背靠綠林，前有清潭，景色十分優美，許多游客會爬上高2—3米的巨石拍照，然而由于石壁陡峭、濕滑，極易摔倒，但旁邊卻沒有設置任何安全警示牌。第四，缺乏先進的交通安全設施。景區內的交通安全設施單一，以剛性護欄為主；同時，道路上分流設施不足，降低了道路通行效率，易導致交通安全隱患。

(四)部分游客的安全意識淡薄

安全意識，是人們頭腦中建立起來的生產必須安全的觀念[10]。安全意識對于安全問題防控的意義重大：一是能引導個體識別判斷安全風險，趨利避害，免受安全問題造成的損害；二是能幫助個體合理應對安全問題，降低因安全問題而產生的負面效果；三是能警示社會整體針對存在的安全問題，對人的生活環境進行安全規劃與設計，創造社會安全的大環境。目前，南岳衡山風景區的一些游客存在安全意識不強的問題。據調查，在南岳衡山風景區內有近3/4的游客有較強的安全意識，近1/4的游客安全意識不強。這些安全意識淡薄的游客，易導致安全問題頻發。

三、南岳衡山風景區突出安全問題的防治路徑

(一)健全風景區安全管理法律法規

健全風景區安全管理法律法規，是解決風景區安全問題的前提條件。因此，我國應盡快完善《旅游法》的內容：第一，將“文明旅游”“安全旅游”的要求具體化，對該法第十三條規定的旅游資源、生態環境進行細化，并且明確不同違法行為的相應法律后果，讓游客存有敬畏之心，以有效保護風景區的旅游資源和生態環境。第二，提高對風景區從業人員安全保護的重視程度，如增加對從業人員安全保護的條款，防止旅游從業單位和旅游者的不法行為等。同時，湖南省應完善《湖南省南岳風景名勝區保護條例》的相關規定，根據南岳衡山風景區內的具體情況，加強對從業人員、周邊居民、景區游客等人的安全管理。

(二)加大風景區安全監管力度

1.健全風景區安全監管機構和人員。健全風景區安全監管機構和人員，是保證景區安全的重要途徑。從南岳衡山風景區安全監管機構來說，需要從顧問組、規劃組、監督組、救援組四個方面入手。第一，充實顧問組。以廣招賢才，優化人員結構為指引，聘請高校教師、相關專業的研究人員以及旅游安全研究資深人士等作為機構的顧問，及時進行安全咨詢，保障景區安全。第二，組建規劃組。以客觀考察、科學規劃為方向，及時發現景區內存在的安全問題，放眼長遠，合理規劃安全管理體系。第三，強化監督組。以常態監管，嚴格整改為方針，將安全監督活動常態化，督促相關人員及部門整改安全隱患，提升景區工作人員的安全意識。第四，優化救援組。以合理布局、快速到位為目標，根據南岳衡山風景區的特點可以在半山腰和山頂等地設置消防站，以便在發生森林火災或其他消防安全事件時及時救助；同時，設置景區的醫務站和醫護人員，充分利用景區交通工具，如：觀景車、纜車、急救車等作為救助交通工具，以便在接收到救助請求時能夠第一時間施救。

從公安機關角度來說，則是盡快設置旅游警察。旅游警察是指為了維護旅游業的發展和景區的治安秩序而產生的一支特殊警察隊伍。過去，風景區安全問題管理基本上是以旅游部門為主導，公安機關只是負責協調配合。隨著風景區安全問題變得日益復雜，而旅游部門的執法權威比較有限，公安機關在風景區安全管理中的分量越來越重，許多風景區希望能打造一支精細化、標準化、實戰化的旅游警察隊伍。2015年，首支旅游警察隊伍在海南省三亞市成立，隨后廣西、新疆等地也開始組建。截止至2017年，全國共有205個旅游警察機構[11]。這些專職機構的設置在整體上降低了景區的游客投訴率，提升了景區的游客接待量，同時降低了景區的一般刑事案件和治安案件的發案率等。而建立旅游警察隊伍可以從以下四個方面來推進：一是選擇科學的組織方式。當前我國旅游警察機構主要有三種組織方式：自成體系型、角色轉換型以及靈活設置型。建議湖南省衡陽市可以由公安部門牽頭，邀請旅游、應急、工商等部門共同商討，根據南岳衡山風景區的特點，科學設置本地的旅游警察。二是樹立“游客中心理念”。風景區和傳統警務區有不同之處，在工作方面，風景區的警務管理應多從游客的角度出發，在警務活動中側重對游客的安全服務，保證游客的安全需求。三是明確旅游警察職能。風景名勝區的安全管理具有復雜性，因此，作為旅游警察既要守護游客的人身財產安全，又要保障景區內的游覽安全與秩序，還要護航旅游相關產業的良性、健康發展。四是加強專業人才的培養。培養一批熟悉風景區且熟練掌握公安專業知識、相關旅游法律知識、應急救援知識的專業人才，確保能夠針對游客的求助咨詢、突發疾病、安全事件等作出快速處置，真正地成為“游客身邊的警察”。

2.完善風景區安全監管機制。完善風景區安全監管機制，是推動景區日常活動正常、有序運行的有效方法。一方面，南岳衡山風景區應建立“人員定崗，責任明確，協調高效，監管嚴格”的隱患排查機制，組織專職巡邏隊伍巡視風景區，及時發現景區內的安全隱患，并將定期巡邏、發現安全隱患的處置效率納入考核體系，通過巡邏記錄儀上傳隱患排查過程中的實時視頻，嚴格監管。另一方面，南岳衡山風景區應建立安全績效機制，將安全績效納入從業人員的獎金核算體系，健全激勵機制，加強風景區的安全監管水平。具體來說，可以實行安全績效分數制，對于監管不到位、不合格的行為予以減分，對于安全監管工作按質按量完成、表現出色等優良情況予以加分。并按季度統計安全績效分數進行排名，排行榜前80%的員工獲得基礎獎金，前15%的員工可以獲得額外獎金，對于全季度排名在后20%的員工視情況予以批評教育、減少獎金或辭退。

(三)改善風景區安全設施

改善風景區安全設施，是防治南岳衡山風景區安全問題的重要措施。第一，定期檢查更新和設置硬件設施。加強對南岳衡山風景區設施的檢查，及時更新并補充必不可少的硬件設施。例如：提升寺廟等祭祀場所建筑物的耐火等級，在場所內合理設置滅火毯、消防栓等消防設施和器材，并確保消防工作人員對場所定期開展消防安全檢查。第二，合理設置交通安全設施。根據南岳衡山風景區不同路段的道路和行車特點、易發交通安全事故種類等，有針對性地設置護欄或圍擋，并對部分路段的護欄端頭部加裝防撞墊、立面標記等設施，有效保護行人和道路交通安全；還可以靈活結合工程防眩和生態防眩，如設置中間鏤空圓片狀防眩設施和種植適合亞熱帶季風濕潤氣候區的樟樹等樹種[12]。第三，合理設置安全警示設施。學者Betty Weiler等認為在安全風險大的情況下，為游客提供有效的安全信息交流至關重要，要用安全標志來提醒游客注意安全[13]。因此，在有危險性的游覽地，要有針對性地、醒目地設置安全警示設施。第四，優化分流措施。在人群密集處有效設置分流設施，如在臺階陡峭處設置分流欄桿，并設置應急指示標志，科學引流；另外，實行網上預約門票平臺和分流手段相結合的措施，控制景區游客量，防止景區容量過載。

(四)加強風景區安全宣傳教育

加強安全宣傳教育，是景區安全防治工作的重中之重，有利于從源頭治理風景區的突出安全問題，而加強安全宣傳教育的主要對象是游客和從業人員。加強對南岳衡山風景區游客的安全教育，需要通過傳統媒體和新媒體兩種途徑共同進行。一是通過傳統媒體進行安全宣傳教育。針對南岳衡山風景區的各個景點可能存在的安全問題，制作景區安全警示牌或者播放安全提示廣播，提醒廣大游客提高警惕，也可以制作安全宣傳教育手冊，分發給景區游客。二是通過新媒體進行安全宣傳教育。在抖音等熱門新媒體平臺定期發布與安全宣傳教育相關的文章、視頻，吸引廣大游客的關注，引導游客遵守南岳衡山風景區的安全管理規定，確保人身和財產等安全。對南岳衡山風景區從業人員的安全宣傳教育需要注重理論性、實踐性。因此，第一，聘請高校老師、行業專家等開設安全管理培訓課或講座，組織景區從業人員積極學習，及時總結專業知識，形成學習心得并應用到實際工作中。第二，根據從業人員的學習內容，定期組織安全管理能力水平測試，檢驗其學習成果，從而提高安全管理專業化水平。

(五)強化風景區安全管理的科技運用

1.樹立“智慧景區”理念。打造“智慧景區”是我國旅游業的發展方向。“智慧景區”理念涵蓋廣泛，充分順應了時代的發展趨勢。該理念從景區要素感知、可視化管理、旅游產業聯盟、高質量發展四個層面定義[14]。而牢固樹立“智慧景區”的理念，需要從制定標準、創新科技、靈活運用這三個方面著手：第一，制定“智慧景區”建設的相關標準，不只是具有本地風格的標準，同時也是全國上下能夠一致遵循的標準。第二，創新、應用適合本景區的科學技術。充分利用互聯網、物聯網、云計算、大數據等新手段進行科技創新，并能夠融入南岳衡山風景區的服務和管理過程，讓景區安全管理有序化、高效化。從視覺、聽覺、觸覺等方面應用新科技，提升景區的游覽質量，滿足游客的多元化需求。此外，南岳衡山風景區還可以將“智慧景區”理念與傳承優秀歷史文化相結合，更好地幫助游客了解佛道文化、福壽文化、抗戰文化，深入學習文化當中的精神內核。

2.提升科技應用能力。科技應用能為游客提供智能化服務，助力景區管理效能提升。而提升南岳衡山風景區的科技應用能力，主要體現在管理和服務兩個方面。從管理方面來說：第一，根據景區容量確定每日接納游客數，合理劃分不同時間段的門票預約名額，將網絡門票預約與線下門票預約相結合，實施分流管控措施。第二，把無人機作為風景區治安防控手段開展日常的巡邏防控，并對無人機安裝非武器性裝備[15],既能控制違法犯罪行為，又不至于傷及人身。第三，將視頻監控與報警裝置結合，提高安全管理工作效率，保障安全管理工作24小時連軸轉，不留空間、不留空當、不留死角，并完善各驗票卡口監控設施功能，強化內部監管。第四，引進GPS系統全程追溯軟件，對工作人員的工作開展檢查，進行系統檢測，持續規范管理水平。從服務方面來說：第一，建立智能導游系統。根據南岳衡山風景區的景點分布研發智能導游App，該軟件能實時統計各景點人員分布，并根據游客的意愿，智能規劃旅游行程，對景點特色、文化等配套語音講解。第二，建立智能停車系統。游客通過景區配套的停車小程序，開啟GPS定位，就能自動顯示周邊的空余停車位分布圖，系統會規劃最優路線，導航至所選擇的空余停車位。

(六)及時整治風景區安全問題

明確管理理念，搞好硬件設施固然重要，但只有及時整治風景區的安全問題，提升安全管理效率，才能打造一個優質景區。而及時整治南岳衡山風景區安全問題需要從人員、機構、應急預案三方面進行。首先，人的要素是整治風景區安全問題的第一要素，從業人員需要樹立高度的責任意識，在發現安全問題時應立即前往事發地進行處置。其次，確保風景區內的各機構協調配合，高效運轉，明確各機構的職責，在發生安全問題時，各機構要及時互通有無，相互聯系，做到一呼百應。最后，制定適合南岳衡山風景區的應急預案，確定完善的指揮系統，在發生安全問題時做到快速運轉，聽從指揮。并建立應急救援保障體系，與醫療機構、應急部門、公安機關等相互配合，在發生安全事件時能第一時間進行救援。

四、結語

南岳衡山風景區突出安全問題的防治任重而道遠，維護風景區內長期的安全穩定需要精準施策，對癥下藥。本文根據風景區的突出安全問題，從健全法律法規、強化安全監管、改善安全設施、加強安全宣傳、提升科技運用的角度提出了防治路徑。其中，關于設置南岳衡山風景區旅游警察機構的觀點，仍需不斷創新探索，真正找到適合本地的發展之路，以期維護好南岳衡山風景區的安全穩定，實現當地旅游業進一步發展的目的。