促進預算管理與績效管理相互融合的研究

陳建霞 陽谷縣財政局

引言

加強預算管理與預算績效管理的深度融合是黨的十九大精神的重要體現。目前，我國財政收支矛盾比較突出，強調政府“過緊日子”是化解這一矛盾的重要舉措，因此，深化財稅體制改革，提升財政資源配置效率，是推動我們國家經濟高質量發展的基礎保障。全面預算管理需要建立覆蓋財政資金全過程的系統的預算管理體系。長期以來，我國財政預算還存在許多問題，如有些地方財政部門的預算程序不規范、問責機制不完善、績效管理不全面、績效評價流于形式等問題，導致財政預算工作效率不高、民生項目資金嚴重缺失、行政管理資金浪費等現象存在，由于預算管理與績效管理的融合程度不夠，制約著我國預算管理的系統性和科學性發展。當務之急是需要完善地方財政預算績效評價體系，加強對預算管理的優化，這樣才能有效促進政府財政管理水平的提高和社會經濟的可持續發展。

一、預算管理與績效管理的概念

（一）預算管理的演進歷程

預算管理是財政管理的具體體現。新中國成立70年來，我國財政預算體制經歷了不同發展時期的演變過程。計劃經濟時代，地方財政的管理權限逐漸增大，收入和支出實行一定的放權，在以收定支的基礎上，形成“總額分成、逐年變化”的管理模式。改革開放之后，財政管理機制逐漸形成了“劃分收支，分級包干”體系。隨著市場經濟的深入發展，預算制度也不斷趨于科學化和規范化，并建立起會計核算標準體系。形成了針對財政總預算會計、行政單位會計與事業單位會計等的制度，將各種財政性資金、部門所屬單位資金全部納入一本預算編制中。2017年，為推進以權責發生制為基礎的政府綜合財務報告，財政部頒布了《政府會計制度——行政事業單位會計科目和報表》，要求從2019年起，單位按照新的財務會計科目進行會計核算，從而保證會計信息質量，提升預算管理水平。新制度的出臺，對于我國政府現代財政制度的建立具有重要的價值與意義。

（二）績效管理的概念形成

《預算績效管理規劃》進一步明確了財政預算績效管理的工作方向和措施。績效管理首先是建立管理的目標，在目標導向下控制項目的支出成本，同時通過績效評價來衡量管理是否達到預期、是否符合需求，通過這一過程來確國家財政資金的使用效率。政府工作績效評價中，預算績效水平是重要的評價指標之一，因此，預算管理強調的是受托責任履行的合理性、合法性和效率性。這就要求政府不僅要確保預算編制和執行，更要關注預算資金投入產出比，要通過節約資金，提升質量，來不斷優化公共服務及公共產品的供給水平，這樣才能促進政府行為向務實、高效的方向發展。

在經濟全球化背景下，“新公共管理”被廣泛應用，從管理角度強調以政府職能整體目標為導向，通過績效評價，加強控制和激勵，提高政府公共管理和公共服務能力。在公共管理應用中，政府預算工作不再是公共資源的“機械”分配，而是通過管理績效來促進資源的使用效率。在我國三級財政預算體制中，十分重視項目資金使用評價和部門支出績效評價。財政部所推進的權責發生制政府綜合財務報告制度，同樣需要預算績效管理的相關數據作為基礎支撐。因此，無論是從經濟高質量發展的角度，還是從法治層面的角度，都需要不斷推動預算績效管理的有效運行。

二、預算管理與績效管理融合的重要性

預算績效管理是新時代社會主義經濟建設的基本保障，預算績效管理著重強調財政主體責任、優化公共資源配置，從而提高公共服務質量、節約公共支出成本。因此，預算績效管理能夠達到預算預期的資金產出和結果。績效管理強調預算為民服務的理念，績效管理與預算管理相融合，可以進一步強化預算支出的責任和效率。在預算編制、執行、監督的全過程中，政府扮演著既是主導者又是執行者的角色，財政部門代表政府行使預算編制的權力。預算的前提是統籌全局、量力而行，合理分配公共資源，關注重點領域和重大項目，盡量少花錢、多辦事、辦實事、辦好事，使公共資源與地方經濟發展得到更好的匹配，促進地方經濟發展。通過不斷提高財政預算績效管理水平和質量，進一步彰顯政府服務于民、務實、高效的管理形象，同時促進財政預算科學化和精細化管理。預算管理和績效管理的深度融合，加快了地方經濟發展進程，推動了和諧社會的構建。財政預算取之于民、用之于民，使經濟運行更加公平、合理和高效。

例如，在一個年度內，要確保財政收入與支出在總量上的平衡、收支結構合理以及分配比例協調，就要強化預算管理和績效評價的有效融合。財政管理的終極目標是改善民生、增加人民的收入、節約行政及其他不合理開支。基于這一目標，預算的編制強化了收支平衡、量入為出的基本原則。在特殊情況下，如公共衛生事件的發生可能會出現收支差額。政府就需要審時度勢，及時采取多種措施來增加收入，一是強調壓縮支出，包括一些大項目的緩建或規模控制；二是通過發行公債的方式，來實現預算收支平衡。在預算的執行層面，比如稅收征管等方面，強化績效管理，以此來控制收入流失，這些措施和手段，不僅提高了財政資金的使用效益，而且進一步保證了財政收支平衡。預算績效管理就是要在科學編制預算的基礎上，通過績效指標，對各項收支嚴格把關，做到應收盡收。

三、預算管理與績效管理融合的措施

（一）統一領導、分級管理、明確責任

1.根據我國《預算法》對預算管理權限的規定，“三級”體系上的人民代表大會負責審查批準中央和地方預算及預算執行情況報告。各級人大常委會對本級預算具有管理監督職能，特別是總預算或下級地方預算的執行審查預算調整，各級職能部門要認真履行職責，發揮主體責任內的管理和監督作用，特別是地方財政部門，要具有發展的眼光，結合國家政策和本地區實際情況，在預算中重點向民生支出領域傾斜，而且要將社會公益性較強的項目納入預算績效管理內容，全面推行項目支出績效管理、單位整體支出績效管理和財政綜合績效管理。

財政管理體制的核心是預算管理體制建設。我國公共財政體系隨著社會主義市場經濟體制的完善而逐步確立，現在運行的財政體制與我國當前的政治經濟體制相適應，建立了既集權又分權的結合型管理體制。因此，規范性、程序化是財政管理體制建設的重點。在此基礎上，強化高標準預算績效管理工作流程和預算績效管理機制建設，實行績效目標申報、審核、批復等工作流程的規范化運行。財政管理方針政策、全面性法律法規、重大的改革措施由中央統一制定并頒布實施。在統一的政策法規下，實行各級政府在財政管理方面的獨立職責權限、收支范圍和財政科學性、精細化預算。根據統分相結合原則，中央主導宏觀調控，進一步調動地方政府的積極性。而且還要強調規范性與靈活性相兼顧原則。規范性是維護財政管理體制的統一性的基礎，靈活性就是要充分考慮各地方在經濟、地理、資源等方面的特殊情況，把規范統一的管理建立在因地制宜的基礎之上。

2.各級政府具有一定的預算管理權限，包括編制本級預算、決算草案、組織本級預算和下級預算執行、決定本級預算預備費的動用、編制本級預算調整方案等，從而形成財權與事權相對稱。事權是一級政府在經濟社會發展中承擔的責任及相應的管理權限；財權是一級政府為履行其職能而擁有的財力及可支配的管理權限。事權是財政管理體制劃分的重要前提，只有財權與事權相匹配，才能確保各級政府履行責任的財力需要。

政府間的財政收支權限，一般應遵循收入向中央政府集中、支出以地方政府為主的劃分格局。這樣劃分財力，一方面有利于保證中央政府的權威性和宏觀調控的財力需要，另一方面根據事權劃分情況，大部分公共事務由地方政府履行，能夠切合實際、便捷、高效。針對政府間的收入劃分，按照我國現行分級財政體制，將稅收劃分為中央稅、地方稅和中央地方共享稅。政府間凡是與經濟社會發展有重大關系的項目和中央所屬部門、事業、企業支出，均由中央安排，地方政府的財政支出主要用于區域性的項目及地方性部門、事業、企業支出。

（二）績效評價與預算管理有機結合，促進財政預算能力的提高

績效管理是預算管理成效的標尺。預算績效管理強調以評價為核心，將評價作為管理的重要環節和手段，通過計劃、組織、協調、控制等方法，控制預算管理中績效偏失的行為，糾偏預算目標失衡的現象，引導和激勵預算主體積極努力去實現績效目標。因此，必須規范財政預算的法定職責職能，建立起履行責任目標制度體系，掌握實現目標的科學手段和方法，合理構建資金規模，加強資金使用和管理，強化績效監控與糾偏。只有這樣，預算主體的職責功能才能得以充分發揮，預算管理能力才能得到有效提高。

提升預算主體履行法定職責的能力，需要強化責任意識，講究工作方式和方法，通盤考慮。預算的編制，可以借鑒上年度的預算項目和預算額度作為參考，充分調動邏輯思維，以預算主體法定職責為使命，結合地方黨委政府工作部署和社會公眾需求，建立本地區各領域預算標準。同時，要細化年度預算計劃和中期預算目標，并且要從事后監督改變為全方位、全過程、全覆蓋監管，實現事前引導和事中激勵相統一，改變預算單位現有預期，激發起愿意負責任和積極辦好事辦成事的能動性。

同時，要強調應用政策的能力。通過事中績效評價與預算執行動態監控績效融合，將事中績效評價與政策評價、項目績效評價聯系起來，在開展事中績效評價時，充分掌握政策導向，對于申請補助的特殊人群或重點項目，具體操作要考慮補助對象、補助標準合理性，政策適用范圍及時效；項目實施的可行以及實施項目的組織管理和保障措施是否健全等綜合因素，通過對財政資金的安全性、規范性、有效性以及財政資金撥付與項目實施進度匹配性進行財務評價，這樣全方位的有效融合，促進預算績效管理的信息共享，從而形成財政預算管理的強大合力，進一步提高績效管理工作能力。

（三）績效手段與預算目標有機融合，以促進預算目標實現

預算績效管理要將目標設定與整體責任有機銜接，從制度機制上推動預算主體主動謀劃。將績效目標管理作為預算編制的前提條件，實現預算規模與預算資金績效目標全覆蓋。合理設定績效目標，以預算編制科學的資金使用計劃和目標承諾為基礎，強化預算編制與績效目標同步審核，再通過資金使用結束后的目標實現狀態、計劃的執行程度和預算控制的范圍來檢驗預算主體是否盡責。同時，將績效評價作為應用工具，對出現的問題進行整改，并不斷優化項目，通過改善預算管理流程，促使績效管理效能的發揮。檢驗預算績效的標準，就是要看劃撥的資金所產生的效益，這是預算績效管理的最終目的。

以目標和手段之雙“預”來提升預算編制質量，應同時布置績效目標管理工作，目前績效目標內容、績效指標、績效標準的填報要求。結合部門職能、事業發展規劃、可行性論證材料以及財力可能等信息，重點在數量、質量、成本、時效上“細化”“量化”，科學、合理地編制預算績效目標。預算與實施相輔相成，預算突出的是地方經濟發展中各領域、各方面的資源配置取向及需求額度，以實現資源效能的最終目標。實施是執行預算方案的過程和手段，因此，必須強化執行過程中的方式方法、具體實施步驟和技術應用，需要對技術手段的先進性與適配性進行科學論證，對于重大項目的資源投入，要通過相關領域的專業機構或資質專家進行科學評估，在確保最佳成本的前提下，測算出項目的投資額度。由此形成科學、規范、程序化的預算績效管理形態。并建立預算計劃執行與績效管理的量化標準，從而實現資源與項目的最佳匹配，進一步提高預算績效管理效率。

（四）推進建設預算管理與績效管理一體化信息系統

對標財政部預算核心業務一體化規范要求。在信息系統建設上，將績效管理納入預算管理一體化系統中，構建事前績效評估、績效目標管理、績效運行監控、績效評價、績效評價結果應用等內容的預算績效管理體系，分別與預算項目申報、項目執行進度、預算安排等環節同步進行，實現預算與績效同平臺、一體化，為預算管理與績效管理深度融合提供信息化技術保障。

結語

財政預算管理是國家經濟社會發展的重要基礎。加強預算管理與預算績效管理是推進財政預算制度化、規范化、程序化、科學化發展的必由之路。因此，要建立完善相關制度體系，優化資源配置，提高科學決策水平，強化項目預算事前評估，加大業務培訓力度，構建預算管理與績效管理相融合的新格局，促進財政資金的有效利用，為構建經濟社會發展提供強有力的資金保障。