基于“雙一流”視角的地方高校財(cái)務(wù)困境探究

肖依娜 西北大學(xué)財(cái)務(wù)資產(chǎn)部

引言

當(dāng)前我國(guó)已形成中央和省級(jí)兩級(jí)政府管理，以省級(jí)政府管理為主的高等教育管理體制。截至2020年6月30日，我國(guó)普通高等學(xué)校共2740所，其中，中央部委所屬院校116所，地方高校2624所（其中本科院校1156所），地方管理普通高校占全國(guó)普通高校總數(shù)的95.77%。根據(jù)2017年教育部公布的“雙一流”建設(shè)高校及建設(shè)學(xué)科名單，共137所高校列入名單，其中48所地方高校榜上有名，在入選高校中占比35.04%。數(shù)量大、種類(lèi)多、層次復(fù)雜的地方高校在我國(guó)高等教育領(lǐng)域占據(jù)著重要的地位，在我國(guó)建設(shè)高等教育強(qiáng)國(guó)的路程中，不能不重視地方高校的發(fā)展?fàn)顩r，地方高校同樣承擔(dān)著重要使命，是我國(guó)建設(shè)高等教育強(qiáng)國(guó)的重要生力軍。

一、地方高校財(cái)務(wù)困境分析

充足的經(jīng)費(fèi)是教育事業(yè)發(fā)展的前提，在各地“雙一流”政策的支持下，地方高校特別是“雙一流”地方高校的經(jīng)費(fèi)顯著增長(zhǎng)。在這樣的大背景下，地方高校在“雙一流”建設(shè)過(guò)程中受益良多，獲得了更多的發(fā)展機(jī)遇和建設(shè)資金，但日益凸顯的財(cái)務(wù)問(wèn)題也對(duì)地方高校的可持續(xù)發(fā)展帶來(lái)一定的負(fù)面影響。

（一）經(jīng)費(fèi)總體較為匱乏

與部屬院校相比，地方高校經(jīng)費(fèi)不足一直以來(lái)都是影響其發(fā)展的重要因素，和部屬院校收入相去甚遠(yuǎn)。根據(jù)《2019年教育經(jīng)費(fèi)統(tǒng)計(jì)年鑒》的相關(guān)數(shù)據(jù)，相比地方高校，中央所屬高校生人均教育經(jīng)費(fèi)投入明顯更多，各省平均數(shù)達(dá)到6.13萬(wàn)元，是地方高校生人均投入的2.6倍。此外，2017-2019年“雙一流”地方高校發(fā)行地方專項(xiàng)債券的比例從10.53%上升到28.57%，也直接反映了地方高校經(jīng)費(fèi)緊張，建設(shè)經(jīng)費(fèi)不足的現(xiàn)狀，日后專項(xiàng)債券還本付息將對(duì)地方高校的財(cái)務(wù)狀況帶來(lái)不小的挑戰(zhàn)，高校的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)加劇。

（二）區(qū)域投入差距巨大

在首輪“雙一流”建設(shè)過(guò)程中，各省對(duì)地方高校支持力度差異顯著，廣東省3年安排50億元用于高水平大學(xué)建設(shè)；上海市3年投入36億元打造高峰高原重點(diǎn)學(xué)科建設(shè)；江蘇省對(duì)進(jìn)入全國(guó)百?gòu)?qiáng)的省屬高校每年新增1億元投入；云南省三年投入25億元重點(diǎn)建設(shè)云南大學(xué)；河南省五年出資40億元支持鄭州大學(xué)和河南大學(xué)發(fā)展；江西省四年投入10億元支持南昌大學(xué)建設(shè)；山西省深入實(shí)施“1331”工程，在確保生均撥款逐年上升的基礎(chǔ)上，每年再安排專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)1個(gè)億，支持太原理工大學(xué)、山西大學(xué)建設(shè)。經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的資金投入與經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省份相比支持力度相形見(jiàn)絀，教育資源差距更加明顯，高等教育強(qiáng)省更強(qiáng)，弱省更弱，對(duì)于不占區(qū)位優(yōu)勢(shì)的地方高校來(lái)說(shuō)，如何突破資金瓶頸，提高自身競(jìng)爭(zhēng)力成為其不可回避的難題。

（三）經(jīng)費(fèi)來(lái)源單一

相比部屬院校，地方高校收入來(lái)源單一的問(wèn)題上比較突出，財(cái)政撥款和事業(yè)收入占據(jù)絕對(duì)優(yōu)勢(shì)，以2019年為例，“雙一流”地方高校中，財(cái)政撥款及事業(yè)收入在收入中的平均比重為87.36%，其中1/3以上的高校財(cái)政撥款和事業(yè)收入比重超過(guò)95%，更有甚者如東北農(nóng)業(yè)大學(xué)、延邊大學(xué)這兩項(xiàng)收入幾乎占到收入的100%。同時(shí)地方高校對(duì)財(cái)政撥款的依賴性很強(qiáng)，財(cái)政撥款在總收入中的比重占到60%左右。經(jīng)費(fèi)來(lái)源單一的問(wèn)題凸顯了地方高校經(jīng)營(yíng)能力較弱，占有資源較少，資源利用率也不高，自身造血能力不足，同時(shí)吸收社會(huì)捐贈(zèng)的影響力小，部屬高校中，“清北復(fù)交”動(dòng)輒上億的捐贈(zèng)收入讓地方高校只能望洋興嘆。

（四）科研經(jīng)費(fèi)爭(zhēng)取困難

根據(jù)“青塔”對(duì)2017年各高校的科技經(jīng)費(fèi)統(tǒng)計(jì)來(lái)看，排名前100的高校中，有41所地方高校，59所部屬院校。地方高校科技經(jīng)費(fèi)平均數(shù)為5.68億元，部屬高校的科技經(jīng)費(fèi)平均數(shù)為17.46億元元，是地方高校的3倍多。另外根據(jù)教育部發(fā)布的《2019年高等學(xué)校科技統(tǒng)計(jì)資料匯編》，1851所地方院校撥入的科技經(jīng)費(fèi)合計(jì)845億元，而93所部屬院校撥入的科技經(jīng)費(fèi)合計(jì)高達(dá)1207億元。科研實(shí)力是評(píng)判高校是否滿足“雙一流”的重要考量指標(biāo)，同時(shí)也對(duì)高校的人才引育、學(xué)科建設(shè)、學(xué)生培養(yǎng)等方面起著重要的助攻作用，充足的科研經(jīng)費(fèi)是未來(lái)中國(guó)高校“雙一流”建設(shè)的重要支撐，地方高校在科研經(jīng)費(fèi)來(lái)源方面的劣勢(shì)將會(huì)使其在“雙一流”競(jìng)爭(zhēng)中處于不利地位。

（五）赤字現(xiàn)象突出

現(xiàn)行財(cái)務(wù)制度要求高校應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持“量入為出，收支平衡”的總原則編制平衡預(yù)算，不應(yīng)編制超出學(xué)校綜合財(cái)力的赤字預(yù)算，但自“雙一流”建設(shè)方案發(fā)布以來(lái)，各省各高校在學(xué)校建設(shè)方面投入了大量資金，這樣超常規(guī)的發(fā)展導(dǎo)致許多高校出現(xiàn)了赤字情況。經(jīng)統(tǒng)計(jì)，“雙一流”建設(shè)地方高校在2017-2019年僅有4所高校未出現(xiàn)赤字，其余高校均都存在赤字現(xiàn)象，其中有8所高校連續(xù)三年存在赤字情況。赤字情況反映出地方高校的經(jīng)費(fèi)規(guī)模與發(fā)展現(xiàn)狀不匹配，對(duì)“雙一流”地方高校的資金狀況是極大的考驗(yàn)，連續(xù)赤字將難以實(shí)現(xiàn)跨年度的預(yù)算平衡，部分基本支出具有剛性，只增不減，地方高校如不能控制好赤字規(guī)模，將面臨很大的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

二、“雙一流”背景下地方高校財(cái)務(wù)困境成因分析

地方高校的發(fā)展現(xiàn)狀各有特色，但財(cái)務(wù)困境一直以來(lái)是困擾地方高校追趕超越的最重要難題，尤其是在“雙一流”的背景下，對(duì)稀缺資源的搶占更需要地方高校強(qiáng)大的財(cái)務(wù)能力作為支撐。地方高校面臨的財(cái)務(wù)困境由內(nèi)外因共同導(dǎo)致。

（一）外部原因

1.政策影響

按照“雙一流”建設(shè)總體方案的要求，地方高校在“雙一流”建設(shè)中雖然有中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)支持，但仍然主要依靠地方財(cái)政，其資金來(lái)源同地方經(jīng)濟(jì)水平掛鉤，這與中央財(cái)政支持、地方財(cái)政配套的部屬高校仍將在很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)存在顯著差距。

2.經(jīng)濟(jì)影響

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)步入新常態(tài)，實(shí)施多項(xiàng)減稅降費(fèi)政策，國(guó)家經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)水平逐漸放緩，政府對(duì)高校財(cái)政投入的增長(zhǎng)幅度開(kāi)始有所減緩，加之國(guó)內(nèi)社會(huì)尚未形成對(duì)高等教育捐贈(zèng)的有效機(jī)制，使得我國(guó)高校在各項(xiàng)改革深入推進(jìn)時(shí)難免陷入資金短缺的困境，這是每一所高校都將面臨的大環(huán)境。

3.資源影響

一方面，地方高校認(rèn)識(shí)到人才因素在“雙一流”建設(shè)中發(fā)揮的重要作用，導(dǎo)致我國(guó)高校普遍呈現(xiàn)“搶人大戰(zhàn)”的亂象，人才頭銜成了高校盲目攀比的對(duì)象，過(guò)分重視引進(jìn)校外高層次人才，高校用于引進(jìn)高層次人才的經(jīng)費(fèi)投入巨大，不利于高校的可持續(xù)發(fā)展，同時(shí)由于人才流動(dòng)過(guò)于頻繁，人才的學(xué)術(shù)貢獻(xiàn)大打折扣。另一方面，根據(jù)2018年8月教育部、財(cái)政部及國(guó)家發(fā)展改革委聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于高等學(xué)校加快“雙一流”建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》要求，當(dāng)前各高校的信息化水平普遍未能實(shí)現(xiàn)建立“全方位、全過(guò)程、全天候的數(shù)字校園支撐體系”，難以實(shí)現(xiàn)對(duì)各類(lèi)資金使用情況進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)管，不利于全面預(yù)算管理的實(shí)施和績(jī)效評(píng)價(jià)體系的建立，難以為高校的組織決策提供高質(zhì)量的信息。

（二）內(nèi)部原因

1.地方高校創(chuàng)收能力有限

對(duì)于地方高校來(lái)說(shuō)，財(cái)政撥款收入占到一半以上，學(xué)費(fèi)收入受制于學(xué)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)及招生規(guī)模的限制，很難有較大幅度的增長(zhǎng)，科研收入受學(xué)科特點(diǎn)影響較大，同時(shí)科研經(jīng)費(fèi)專款專用，很難為高校其他方面的發(fā)展作出貢獻(xiàn)，其他收入主要是服務(wù)性收入和社會(huì)捐款收入，地方高校在接收社會(huì)捐款方面的吸引力較部屬高校來(lái)說(shuō)尚有較大差距，同時(shí)如何盤(pán)活資源，對(duì)接社會(huì)需求也是地方高校面臨的難題。

2.績(jī)效管理尚未落到實(shí)處

在“雙一流”的大背景下，地方高校想要利用有限的資源產(chǎn)出更多的成果必須重視預(yù)算績(jī)效管理。當(dāng)前地方高校在績(jī)效管理方面大多僅停留在籠統(tǒng)的政策要求上，缺乏相應(yīng)的考核細(xì)則，績(jī)效管理“唯見(jiàn)高度不見(jiàn)深度”。同時(shí)，高校內(nèi)部尚未形成全面預(yù)算的氛圍，財(cái)務(wù)之外的部門(mén)普遍缺乏相關(guān)的財(cái)務(wù)意識(shí)，預(yù)算編制水平低，預(yù)算執(zhí)行力不足，配合預(yù)算工作的積極性不高，財(cái)務(wù)部門(mén)預(yù)算管理難度較大。

3.資金使用自主權(quán)不足

雖然近年來(lái)國(guó)家和地方層面均出臺(tái)了多項(xiàng)政策不斷推進(jìn)“放管服”改革，但目前財(cái)政撥付體系尚未轉(zhuǎn)變，地方高校普遍面臨專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)多而基本運(yùn)行費(fèi)不足的情況，且經(jīng)費(fèi)下?lián)茌^慢，存在項(xiàng)目建設(shè)期與資金撥付期不匹配的問(wèn)題，導(dǎo)致了專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)執(zhí)行進(jìn)度緩慢與學(xué)校資金緊張的矛盾局面。

4.成本管理缺乏有效手段

近年來(lái)，高校的辦學(xué)成本持續(xù)上升，特別是為了應(yīng)對(duì)“雙一流”建設(shè)，地方高校既要緊抓學(xué)科建設(shè)，又要四處招攬人才，師資招聘成本大幅提高。同時(shí)，作為一流大學(xué)的標(biāo)配，還需給在校生提供更好的生活、學(xué)習(xí)條件，如若不計(jì)成本一味投入，只會(huì)讓地方高校的發(fā)展進(jìn)退兩難，地方高校應(yīng)當(dāng)適時(shí)引進(jìn)成本管理體系，為績(jī)效管理的有效落實(shí)提供可參考的依據(jù)。

三、新形勢(shì)下地方高校財(cái)務(wù)困境的化解途徑

在“雙一流”的背景下，我國(guó)高等教育領(lǐng)域?qū)l(fā)生自上而下的改革，地方高校勢(shì)必面臨更為復(fù)雜的財(cái)務(wù)環(huán)境，在復(fù)雜的環(huán)境中突破財(cái)務(wù)困境需要政府、社會(huì)和高校的共同努力、各司其職，分別扮演好“引導(dǎo)者”“合作者”“踐行者”的角色。

（一）中央政府“高屋建瓴”，加強(qiáng)宏觀引導(dǎo)

中央政府作為制度的頂層設(shè)計(jì)者，應(yīng)當(dāng)充分評(píng)估“雙一流”政策所帶來(lái)的各種效應(yīng)，強(qiáng)化宏觀調(diào)控的作用，防范風(fēng)險(xiǎn)，通過(guò)制定合理的地方政府競(jìng)爭(zhēng)秩序，加強(qiáng)對(duì)地方政府權(quán)力的有效監(jiān)督和規(guī)約，維護(hù)高等教育的良性競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。同時(shí)，構(gòu)建以公平為基礎(chǔ)的利益協(xié)調(diào)和補(bǔ)償機(jī)制，通過(guò)制定相對(duì)平等的規(guī)則和弱勢(shì)適度補(bǔ)償機(jī)制來(lái)保障“雙一流”政策的有效實(shí)施，適當(dāng)增加中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，激發(fā)缺乏競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的地方高校爭(zhēng)創(chuàng)一流、辦出特色的動(dòng)力和活力。

（二）地方政府“運(yùn)籌帷幄”，爭(zhēng)創(chuàng)制度優(yōu)勢(shì)

地方政府在“雙一流”建設(shè)過(guò)程中競(jìng)爭(zhēng)的實(shí)質(zhì)就是制度的競(jìng)爭(zhēng)，制度及支撐制度的條件優(yōu)勢(shì)，尤其是經(jīng)費(fèi)投入在很大程度上決定了地方高等教育的競(jìng)爭(zhēng)力，而制度缺失往往成為地方政府推進(jìn)高等教育發(fā)展的絆腳石。地方政府在“雙一流”建設(shè)中急需進(jìn)行制度創(chuàng)新，通過(guò)制度創(chuàng)新排除制約高校發(fā)展的體制障礙、管理障礙和技術(shù)障礙，通過(guò)良性、有序和開(kāi)放的競(jìng)爭(zhēng)，實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置，使稀缺的人力資源、財(cái)政資源、物質(zhì)資源等配置到最能實(shí)現(xiàn)其價(jià)值的高校和學(xué)科。地方政府若能將本土化的制度創(chuàng)新轉(zhuǎn)化為制度優(yōu)勢(shì)，將為地方高校“雙一流”建設(shè)的可持續(xù)發(fā)展提供不竭動(dòng)能。

（三）地方高校“雷厲風(fēng)行”，改革體制機(jī)制

1.構(gòu)建現(xiàn)代大學(xué)治理結(jié)構(gòu)

隨著政府對(duì)于高校各項(xiàng)權(quán)力的下放，地方高校將會(huì)面臨更多自我選擇的機(jī)會(huì)，如何在各類(lèi)決策中充分發(fā)揮集體智慧，圍繞學(xué)校的發(fā)展方略，規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，保障決策的正確性，這對(duì)地方高校的管理體制提出了更高的要求。根據(jù)“雙一流”建設(shè)《總體方案》的要求，地方高校可以積極探索高校董事會(huì)制度，設(shè)立決策咨詢機(jī)構(gòu)，借助社會(huì)力量提高高校的決策水平。同時(shí)，應(yīng)平衡好行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力的關(guān)系，學(xué)術(shù)管理要去行政化，而行政問(wèn)題則應(yīng)當(dāng)職業(yè)化，形成決策、執(zhí)行、民主監(jiān)督互相制約、協(xié)調(diào)的運(yùn)行機(jī)制，提高行政管理的效率。

2.多維度拓寬辦學(xué)渠道

“雙一流”建設(shè)需要大量的資金作為支撐，如果地方高校不積極改變對(duì)財(cái)政資金的依賴現(xiàn)狀，多維度籌措發(fā)展資金，將難以實(shí)現(xiàn)學(xué)校的可持續(xù)發(fā)展。首先，在各級(jí)政府不斷進(jìn)行制度創(chuàng)新的背景下，地方高校應(yīng)密切關(guān)注中央及地方出臺(tái)的各項(xiàng)有利政策，創(chuàng)造條件爭(zhēng)取更多財(cái)政資金；其次，地方高校應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮自身的社會(huì)影響力，對(duì)接區(qū)域經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展需求，加強(qiáng)校企合作，使高校的科研優(yōu)勢(shì)與企業(yè)的資金優(yōu)勢(shì)相結(jié)合，積極開(kāi)展科技創(chuàng)收服務(wù)；再次，地方高校需緊跟區(qū)域國(guó)際化的步伐，積極開(kāi)展聯(lián)合辦學(xué)，拓展辦學(xué)空間，發(fā)展國(guó)際教育產(chǎn)業(yè)；最后，地方高校應(yīng)高度重視社會(huì)捐贈(zèng)的作用，在地方政府牽線搭橋下積極尋求相關(guān)企業(yè)的捐贈(zèng)，特別是要維系好校友關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，通過(guò)設(shè)立基金會(huì)等方式管理好社會(huì)捐贈(zèng)資金。

3.創(chuàng)新財(cái)務(wù)部門(mén)服務(wù)與管理并重的新模式

在“雙一流”的新時(shí)代下，地方高校的財(cái)務(wù)管理不應(yīng)再單一強(qiáng)調(diào)基于控制的管理職責(zé)的履行，相反發(fā)揮服務(wù)職能將成為財(cái)務(wù)管理工作“新常態(tài)”，高校財(cái)務(wù)部門(mén)及其財(cái)務(wù)管理工作必須以“服務(wù)”為抓手，為構(gòu)建培育高素質(zhì)人才、激勵(lì)科技創(chuàng)新、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、弘揚(yáng)優(yōu)秀文化的重要基地而發(fā)揮財(cái)務(wù)服務(wù)支撐作用。具體來(lái)說(shuō)，財(cái)務(wù)部門(mén)應(yīng)當(dāng)在全部門(mén)構(gòu)建起財(cái)務(wù)服務(wù)文化，推動(dòng)財(cái)務(wù)業(yè)務(wù)流程再造，著力打造“一站式”財(cái)務(wù)服務(wù)體系，減少財(cái)務(wù)流程的中斷，同時(shí)協(xié)同審計(jì)監(jiān)督部門(mén)搭建有效的內(nèi)部控制制度，保證學(xué)校各項(xiàng)事務(wù)在合規(guī)的前提下順暢推行。

4.探索績(jī)效考核與資源配置的關(guān)系

資源配置模式是高校內(nèi)涵式發(fā)展的重要影響因素和引導(dǎo)手段，特別是在資源總量不足，分配不均的大背景下，績(jī)效對(duì)地方高校內(nèi)外部資源配置方式起到重要作用，地方高校應(yīng)當(dāng)從自身角度出發(fā)，對(duì)已經(jīng)占有的資源進(jìn)行合理配置，以滿足學(xué)校“雙一流”建設(shè)的需要。地方高校應(yīng)當(dāng)理順經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)、財(cái)務(wù)核算、責(zé)任中心、績(jī)效評(píng)價(jià)、資源分配之間的關(guān)系，以學(xué)校“雙一流”發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)為導(dǎo)向配置各項(xiàng)資源，關(guān)注資源的使用效益，實(shí)現(xiàn)“財(cái)隨事走、獎(jiǎng)隨效走”，促進(jìn)學(xué)校的財(cái)務(wù)管理工作良性發(fā)展。

結(jié)語(yǔ)

隨著第二輪“雙一流”建設(shè)工作的啟動(dòng)，地方高校在新一輪“雙一流”建設(shè)中的成效即將得到驗(yàn)證，根據(jù)教育部“不搞全覆蓋，不搞終身制，不搞安排照顧”的政策導(dǎo)向，地方高校的發(fā)展壯大需要全社會(huì)持續(xù)投入關(guān)注，只有自上而下充分調(diào)動(dòng)各方資源，才能合力推進(jìn)地方高校財(cái)務(wù)困境的化解，促使地方高校的整體辦學(xué)水平在競(jìng)爭(zhēng)中不斷提升。

注釋

① 教育部.全國(guó)高等學(xué)校名單[EB/OL].[2021-11-06].http://www.moe.gov.cn/mdcx/qggdxxmd/201912/t20191217_10000023.html.