大中型水電站移民工程建設資金管理控制研究

胡世艷 巧家縣水電移民服務中心

引言

大中型水電站移民工程的建設是一個系統、復雜的工程，涉及面廣，需要投入大量的資金成本，近些年，大中型水電站移民工程的項目規模、項目體量逐漸增長，存在著復雜的使用情況。為了提高大中型水電站移民工程的建設效率，有必要在資金管理控制方面加強管理力度，制定切實可行的資金管理方案，提高大中型水電站移民工程建設的資金管理控制水平和控制成效，真正地將資金的作用發揮出來，提高大中型水電站移民工程的建設效益。

一、大中型水電站移民工程項目特點

水利水電行業近些年來快速崛起，其中的移民工程建設規模、建設體量逐漸增長，移民工程指的是水利水電行業內的建設、征地補償工作和移民安置工作，移民工作中涉及多項內容，例如城集鎮遷建專業項目、附近農民移民安置點建設、安置房建設等，此類工程項目均被統稱為水電站移民工程。水電站移民工程項目具有顯著的復雜性特點，規模較大，成本投入高，對于資金管理有著較高的要求，移民工程項目具有非經營性公共項目的屬性，和傳統非經營性政府投資項目卻存在著本質的區別。用于大中型水電站移民工程項目建設中的資金，主要是來源于水電開發業主，地方政府是移民工程項目的實施業主，需要負責概算投資等工作，但是在具體的實施過程中，移民工程仍舊體現出了傳統非經營性政府投資項目的特點。資金管理控制工作目前有待更進一步的完善，特別是大中型水電站移民工程項目的建設，通常有著任務繁重、時間緊迫的特點，項目繁多，投資額大，在不同的施工階段，均要落實有效的大中型水電站移民工程項目資金管理控制措施，以此來保證大中型水電站移民工程建設的良好效益。根據目前的移民政策法規要求，水電項目核準之后，應對比初步設計深度的要求，保證移民工程項目與初步設計深度要求相當或超過該要求，按照審定的概算投資，在移民安置實施階段，應結合現階段的大中型水電站移民工程建設中資金管理控制現狀，落實有效的資金管理控制措施。

二、大中型水電站移民工程建設中資金管理控制現狀

（一）資金管理制度不完善

在制度的約束下，大中型水電站移民工程建設的資金管理和控制工作能夠有效落實到位，但是目前的中型水電站移民工程建設的資金管理制度建設，仍舊有待更進一步的完善，降低了大中型水電站移民工程建設的資金管理控制水平。在移民工程的建設中，人員分工不明確，很容易出現責任不清、相互推諉等問題，加大了移民工程建設資金管理和控制的難度，沒有嚴格按照國家基本建設程序，將相關程序辦理完善，在模式、方法和標準等各個方面，均缺少制度約束和支持的作用，從而導致大中型水電站移民工程的資金管理和控制成效不理想，難以將移民工程的資金管理和控制措施落實到實際，限制了工程建設的順利實施，降低了工程建設的效率。

（二）投資概算超支

在大中型水電站移民工程建設的資金管理控制工作中，目前仍舊存在較大的優化空間，大中型水電站移民工程的資金管理控制工作，面臨著投資概算超支的普遍問題，工程項目超過了投資概算，對最終的大中型水電站移民工程建設效益產生了負面影響，因為移民工程涉及了多方面的建設內容，項目多，需要投入大量的資金成本。不僅如此，大中型水電站移民工程建設的過程中受到多種因素的影響，導致規劃投資概算難以執行到位，這對建設資金計劃情況、使用情況形成了直接的影響。建設資金的控制工作在上述因素的影響下，受到了制約，在大中型水電站移民工程的資金管理控制中，工程超規劃概算已經成了亟待改進的一大難題，對大中型水電站移民工程的資金管理來說，是一個嚴峻的挑戰。

（三）資金計劃管理和實施脫節

在建設大中型水電站移民工程的過程中，資金管理和控制工作要按照資金計劃，落實有效的管理措施，但是在項目的具體實施過程中，存在資金管理計劃和項目實施直接相互脫節的普遍問題。建設移民工程時，對比規劃投資計劃內容，施工設計卻遠超該水平，存在項目變更、超投資等問題，導致部分移民工程項目難以規范的按照年度計劃進行施工建設，出現資金閑置等不良后果。在大中型水電站移民工程建設的資金管理和控制中，面臨著諸多的不確定性因素和規劃投資之間形成了脫節現象，這對制定移民資金計劃具體實施形成了影響，計劃和實際工作之間難以有效銜接在一起，資金的使用風險增長，加大了資金管理和控制的難度，降低了大中型水電站移民工程建設的效益和最終成效。

（四）內部監督有待強化

內部監督工作的實施，是建設大中型水電站移民工程中資金管理和控制必不可少的一項舉措，在資金核算、管理制度和內部監督的相互結合下，提高大中型水電站移民工程建設的資金管理和控制效率。目前在內部監督體制的建設方面，仍舊還有較大的完善空間，在實際的資金管理和控制工作中，經常發生忽視財經法律法規的情況，難以將相關的法律制度要求落實到位，盲目隨意地進行資金管理和控制工作。究其根本，這是由于管理制度不健全、資金管理基礎工作落實不到位導致的，缺少內部審計機構，在州、市、縣、區的移民資金管理部門中，缺少完善的內部監督機制，使用移民資金時，沒有將內部審計監督的作用充分發揮出來，控制資金的有效性不足，資金使用存在巨大的缺口，問題監督體制不健全，監督力度薄弱，這對資金管理和控制水平和成效形成了嚴重的負面影響。

三、基于大中型水電站移民工程建設過程資金管理控制措施

（一）加強制度建設

制度建設是大中型水電站移民工程建設資金管理控制中必不可少的支持和保障，在制度的約束和管理作用下，大中型水電站移民工程資金管理和控制措施才能更好地落實，應以動態化的資金管理制度建設為原則，實現多元目標、系統的管理，在動態化的原則下，提高對大中型水電站移民工程資金管理和控制的水平。移民工程的管理要以質量、進度和投資作為三大管理要點，將質量放在首位，因為實現質量目標是決定投資目標是否能夠實現的關鍵，應保質保量地完成工程建設的目標，提高動態管理水平，促進移民工程建設進程的不斷推進，實現總工程目標。尤其是面臨價格多變的材料市場，一旦出現延誤工期的情況，將會給建設資金投入產生直接的影響，在建立水電站移民工程資金管理制度時，應強調多元目標的動態化管理，通過統籌規劃，對項目環境、項目規模等要素，綜合在一起統籌計劃，加強全程序組織的建設，落實責任制度。要求建設參與各方的主體負責人，要將全權指揮的職責從項目的立項貫穿全過程，直至項目的竣工驗收環節，負責組織和落實的任務，促進大中型水電站移民工程穩定建設和運行。建立起全方位的資金管理制度，結合移民工程建設中的各個項目，要將參與方領導的全方位指揮功能發揮出來，協調建設項目具體的實施情況，落實全目標控制措施，在合同確定范圍內，保證投資合理，提高施工質量、施工安全。根據移民工程建設的實際要求，落實資金管理制度，借助政策手段、技術手段、行政手段，使建設參與方之間相互協調，在責任制度的約束下，提高全能協調管理水平和管理效率。

（二）落實工程建設管理

結合大中型水電站移民工程建設的資金管理中存在的投資概算超支問題，有必要加強有效的資金管理措施，落實工程建設管理計劃，在工程建設管理中，針對專項工程項目資金，應按照三算五按的辦法進行資金管理。三算指的是設計有概算、施工有預算、竣工有決算，五按指的則是按照合同、預算、程序、進度、決算，落實資金管理措施，根據國家基本建設程序要求，應加強工程建設管理，避免工程項目有超投資概算情況的發生。從立項到竣工驗收決算，要建立起完善、覆蓋全過程的工程項目管理機制和約束機制，落實責任制，保障所有的移民資金項目都能夠由不同部門的主管采取分級負責的方式，加強對資金的有效管理和控制，真正使職責落實到個人，由各部門主管，負責項目資金的使用過程管理。嚴格地講工程項目招投標制度實施到位，實行合同管理制監理制，提高撥款水平，加強工程建設的管理效率。根據工程項目的進度要求、質量要求、工期要求，保證及時撥款，促進水電站移民工程建設的順利進行，按照規定要求，將工程項目的預付抵扣，預留工程質量保修金，落實在竣工項目的驗收環節。財務決算手續和造價審核等各個環節，均要加強有效的工程建設管理，避免工程項目出現超投資概算等情況，以提高大中型水電站移民工程建設的資金管理和控制有效性。

（三）實施資金計劃

在資金計劃管理方面，要加強管控力度，結合大中型水電站移民工程建設的目標，加強正確的資金管理和控制，合理使用好移民資金，按照移民安置資金計劃編制原則，綜合考慮多項因素，在合理的統籌安排和組織下，編制和實施年度移民資金計劃，滿足移民安置工作任務的需求，使各部門機構之間能夠正常穩定的運轉。在具體的工作實施中，要按照計劃進行項目建設，根據進度，分季度的進行申報，及時請撥資金，保證移民資金能夠及時到位，促使移民安置計劃、項目和資金這三者之間能夠形成有機銜接，保證各項工作及時落實到位，使建設內容、資金收支、目標任務之間形成相互支撐、相互促進的關系。綜合監理、綜合設代、水電項目業主和各移民部門單位之間要相互配合，切實地將資金計劃貫徹和落實到實際，做好資金的計劃管理工作申報工作，推進大中型水電站移民工程建設的順利進行，提高大中型水電站移民工程資金管理和控制水平，強化整個工程的建設效益。

（四）建立內部監督機制

加強內部監督，是大中型水電站移民工程建設資金管理和控制中的必要舉措，大中型水電站移民工程的資金管理人員，要加強內部監督體制的更進一步建設和完善，提高移民資金基礎核算和管理制度建設水平以及實施效率，加強對資金管理基礎工作的嚴格規范。體現在銀行賬戶的管理上，要強調規范性，開設管理性資金專戶和移民資金專戶，在移民資金管理工作方面加強基礎建設，針對票據的管理，嚴格地按照印鑒票據標準要求，由專業的財務管理人員，將移民資金收付、稽核程序，認真地履行到實際工作中，按照規范程序辦理資金支付，在初審、復核、單位主管領導審核等程序下，提高資金支付的合理性、規范性。建立起完善的移民資金對賬制度，加強對財務基礎管理工作的高度重視，要在財務工作的服務職能方面進行強化，將其作為財務工作的重點環節，執行水電移民工程建設資金的規章制度，實現財務管理的規范化、制度化、完善化，對國家、省、市、州政府及上級移民主管部門所出臺的制度和方法，應嚴格執行到實際。

移民主管部門要結合實際，根據上級政府及移民主管部門所提出的移民法，為制度內容制定完善的管理細則、完善管理方法，相關縣區移民主管部門要保證使用的管理方法可行性、有效性。結合鄉鎮報賬制、內部審計、資金管理辦法等，保證移民資金管理控制的各個環節有據可依、有章可循，提高對相關制度的執行力度。在資金管理和控制中，要建立完善的移民資金監督管理機制，推進移民搬遷安置工作的順利進行，提高工程建設的水平，為工程全局和地方經濟的發展，以及社會的穩定運行，打下良好的基礎。根據國家和地方的相關規定，建立移民資金專戶，并逐步地將內部審計措施落實到位，嚴格根據審批程序，按計劃、按進度、按合同、按項目，保證及時進行資金撥付，自覺地在相關主體的監督下，保證資金安全。由財政部門、審計部門、監察機關，共同落實有效的監督和管理，加強審計和監察的水平，采取有效的檢查措施、監督管理措施，提高資金安全，增強大中型水電站移民工程建設中的資金管理有效性。

結語

綜上所述，在經濟全球化的時代背景下，我國的大中型水電站移民工程建設要立足于實際，結合大中型水電站移民工程的特點，將資金管理控制作為整個工程中的管理重點落實，有針對性的資金管理控制措施，提高大中型水電站移民工程建設資金管理控制水平。結合其中存在的缺陷問題，制定切實可行的管理方案，增強資金管理控制的有效性，推動大中型水電站移民工程建設項目的穩定運行。