科學事業單位實施會計監督面臨的困境

楊京菊 中國人事科學研究院

引言

財政部2019年3月14日新修訂的《會計基礎工作規范》，明確指出會計基礎工作規范包含：會計機構和會計人員；會計核算；會計監督；內部管理制度等四個方面內容，以部門規章的形式，詳細列舉了會計基礎工作要求。同時要求，自2019年1月1日起，科學事業單位全面執行《政府會計制度》，所有的經濟事項嚴格采用“雙功能”“雙基礎”“雙報告”“相互銜接”“平行記賬”模式進行核算。對于納入部門預算管理的現金收支業務，在進行財務會計核算的同時進行預算會計核算；對于其他業務，僅需要進行財務會計核算。不僅對財務人員的專業業務能力提出了更高的要求，而且對單位整體內部治理特別是對財務會計基礎工作提出了挑戰。

“自黨的十八大以來，總書記的治國理政探索實踐中，對權力監督提出了諸多新思想、新舉措，旨在厘清濫用權力、強化監督與治黨治國關系、明確權力監督要點、聚焦權力監督對象、重塑權力監督體制、整合權力監督力量，從而真正實現將權力關進制度之“籠子”。總書記關于權力監督的新思想、新舉措是馬克思主義中國化之最新成果。全面總結總書記的權力監督觀，對進一步豐富完善中國特色社會主義理論、推進國家治理體系與治理能力現代化具有重要理論意義與實踐價值”。而會計監督就是實現這一宏偉目標的基礎。

眾所周知，一個單位的管理工作重點是做好基礎工作，而扎扎實實的依法依規夯實會計基礎工作，才能更好地加強單位內部控制建設，提升單位內部治理水平，才能為單位管理者提供真實、客觀、完整、有用的財務分析報告。特別是“十四五”時期更是要求會計行業要不斷運用新技術，立足新發展階段、堅持新發展理念、融入新時代、實現新突破，服務新的發展格局，在這樣宏大的歷史發展進程中，夯實會計基礎工作尤為重要。

一、科學事業單位會計基礎工作目前存在的問題

隨著國家與社會經濟的發展，國家對會計制度在不斷進行深化改革，會計工作也不斷取得成效，但是目前我國會計基礎工作仍然存在一些亟待解決的問題，必須采取有效的策略加以改善。

（一）會計機構和會計人員配置不規范不到位

1.會計機構和會計人員職責權限不清晰，內部牽制缺失

長期以來，科學事業單位因規模不同其會計機構和會計工作人員配置也隨之不同。有的科學事業單位資金規模較大，編制充足，能夠單獨設立會計機構，并可以遴選出財務領域專業水平較高的機構負責人及會計工作人員；有的科學事業單位資金規模較小，受編制及資金所限，無法設置獨立的會計機構，多是歸口辦公室等代行會計機構的職責，且業務人員非財務專業人員兼職報賬。

2.會計人員培訓考核體系不健全

在財務管理信息化改革、政府會計制度改革以后，管理會計、信息化技術等新業務不斷發展，對于會計機構、會計人員專業能力及不斷學習能力、業務素質提出了很高要求。而會計機構不健全、人員不充足甚至身兼數職，既不能夠實現不相容崗位的相互分離相互制約的控制手段，又無法按規定對重要崗位的會計人員定期輪換。長期受過去陳舊的觀念影響，非專業人士擔任會計機構負責人的情況依然存在；他們對內部培訓特別是會計專業的培訓重視不夠，個別單位因擔心誤工等而不安排集中學習培訓；更不愿安排分層分類的培訓，甚至出現每年的會計人員繼續教育也因工作任務繁重時間無法安排等理由而流于形式，導致會計人員的理念不能跟上時代要求，不能及時更新財務知識，不能熟練掌握先進的核算技能，不能逐步提高分析預測水平。

（二）會計核算不準確及時，不完整，存在隨意性，信息化程度有待提升

財政部不斷推出新制度新規范，特別是《政府會計制度》改革后相同業務量和相同機構人員情況下，核算工作至少增加了50～60% 左右的工作量，負責核算的人員不能精準快速領悟新《政府會計制度》核心的指導思想，導致具體賬務核算和處理復雜業務時，難以準確反映單位業務，特別是財務主管人員（非財務專業）業務素質高低，影響著會計基礎核算的準確性。

有些科學事業單位未遵循國家制定的會計律法和會計核算規則而開展會計工作，科學事業單位一般按項目管理經費，業務經辦人員對票據管理辦法不熟悉，也不經常接受財經法律法規的專業培訓，自主學習意識不強，無法應對財務管理，特別是會計基礎工作國家要求的經常性變化。多是實行項目組長負責制，大多由研究人員兼職辦理報銷業務，缺少會計專業人員的職業敏感性；財務部門報銷時，因礙于人情等不方便拒絕不規范票據，造成會計手續不齊全，項目成本記錄隨意性強，影響了數據匯總分析及會計工作效率的提升，存在人為調整數據、借貸不平衡的現象，不僅影響了財務管理工作的開展，也阻礙了經濟體制的發展，導致會計行業的整體信任度下降。

沒有充分利用信息化進行財務基礎數據分析處理，較小規模的科學事業單位信息化核算程度較低，會計核算數據不準確，往來賬務清理不及時，沒有建立資產核查及盤點的記錄等。

信息化建設資金投入較多，需要前期論證，整體規劃，多數資金規模較小的事業單位，非常重視業務投入與發展，而輕視財務管理的重要性及其未來發展。

（三）單位內部會計監督約束機制形同虛設

會計基礎工作規范要求會計人員必須要具備會計行業的專業素養，遵紀守法超強的法律意識、前瞻預測能力。才能正確行使法律賦予會計人員的會計監督的權利。可是現實中，單位內部缺乏有效的內部監督機制，即便有監督檢查的制度也停留在紙面上，財務人員行使監督的權利沒有完善的保護措施和規范化的監督反饋通道，使會計監督受到一定程度的制約；尤其是兼職會計人員不能主動加強學習領會、提升對法律法規認識。很多會計人員停留在傳統報賬記賬的思路里，在工作過程中偶有不規范的行為發生，個別嚴重的還涉嫌違法；部分會計人員在權利的高壓和利益誘惑之下，或受他人教唆忘記職責，在內部進行偽造賬目；有些會計人員利用自己的職務之便，無視國家法律法規，擅自挪用公款。單位領導者長期重視業務發展，不主動適應、不主動熟悉新形勢下的會計法，缺乏足夠的變革意識，不能自覺的受會計法約束的濫用職權，而會計人員為自保，對單位的違法亂紀的行為選擇沉默。上述原因都是由于會計基礎管理工作中缺乏嚴格有效的監督機制。很多會計人員所能提供的數據有局限性和不完整性，也主要因會計人員無法實施自己的監督權間接導致的。

（四）內部管理制度不完善，缺少自主更新的有效機制

近年來，國辦和行業主管部門頻繁出臺了關于科研經費如何加大放管服，為科研提供全方位服務。科學事業單位因其科研工作性質，會計基礎工作尤其復雜且薄弱，經費大多是按項目管理，項目組長負責制，給會計基礎工作帶來無法預計的難度。項目組長，對其所承擔的專業領域里的課題非常熟悉，但對專業以外的財務管理特別是會計基礎工作理解不深刻，財經方面具體標準掌握不熟練。各地因對文件的領會、解讀以及地區差異，或多或少對文件精神貫徹執行層面不接地氣，傳統理念形成的管理模式還不能立刻與新管理理念接軌，不利于單位筑牢會計核算管理的基礎與長遠發展，表現在：

內部控制制度建設體系不完善，不能按照科研單位的特點梳理業務流程、確定風險點；無法細化應對復雜經濟業務各類風險的策略；因對政策理解消化吸收的過程漫長，導致不能及時補充完善更新制度；或者是即便是及時更新了制度也缺乏有效落地措施和手段；單位業務控制流程在很長時間固守陳舊的觀念，不能及時隨政策更新；對國家已經有明確標準的業務，個別單位存在層層畫圈層層緊縮的現象，使得基層事業單位無法享受到政策紅利，從而影響事業發展，也不利于會計監督。

內部控制執行不到位不徹底。很多單位雖然內部控制制度相對完善，但受各種實際情況的影響，執行過程中打了折扣。業務流程與監督流程存在交叉，導致簡單的基礎的事情沒人愿意管，出彩的事情瘋搶著弄；兼職混崗現象非常多，使得內部控制相互制約、相互監督的制衡性沒能發揮應有的作用。在下年任務不清晰明了的情況下導致預算編制不科學，不嚴謹；對關鍵崗位，尤其是財務崗位，長期不輪崗，增大經濟犯罪風險，甚至對會計人員職業生涯造成影響。

監督和評價體系落實不到位。科學事業單位，由于其科研特點和財務專業人員不足等一些具體原因，基本不設置內審部門或崗位，或雖按規定指定了內審崗位，也規定了相關的程序和要求，但崗位工作人員身兼數職或存在職責交叉等情形，內審工作流于形式。缺乏有效的有針對性的財務內部控制的執行效果進行評價并將評價結果進行反饋的機制，對進一步完善單位財務內部控制體系形成障礙。

二、完善科學事業單位會計基礎工作的幾點建議

在當前財經制度不斷創新經濟飛速發展的趨勢下，科學事業單位應從自身的實際出發，適應科研事業發展的需要，逐漸落實國家對科研經費的“放管服”，擴大科研經費使用與管理的自主權，面對多樣化的資金來源，逐漸形成多樣化的經費管理模式，不斷適應這個經濟變革飛速發展的趨勢。科學事業單位會計基礎工作管理過程中，因《政府會計制度》的加速改革，會計基礎工作管理中所面臨和承擔的責任和潛在風險也逐漸增加。

（一）建立健全會計機構，配置專職會計人員，明確職責分工

科學事業單位應當根據會計業務的需要設置會計機構；不具備單獨設置會計機構條件的，應當按照《會計基礎工作規范》的要求，配備專職會計人員，明確各崗位的職責，這樣才有利于會計機構和會計人員依法依規獨立完成相應的會計工作。

科學事業單位應當完善會計人員管理制度，加強會計人員培訓考核，綜合提升會計工作人員的素質。通過加強法制教育，建立會計工作職業道德素養的考核，建立合理的考核晉升渠道，讓會計人員樹立為國理財、為民理財的思想，正確處理好單位內部各種利益關系，堅守本心和初心。

（二）做好會計基礎核算，充分利用信息技術做好報表分析

科學事業單位管理層必須要高度重視會計核算工作，根據批復的預算合理序時安排各項支出，保證財政資金有效使用。

合理設置會計核算體系，準確使用會計核算科目，健全票據管理和審核制度，保證會計核算內容的一致性和準確性。編制的會計報表能準確體現單位的業務經濟實況。

充分利用信息技術進行有效控制，設置各類控制節點，避免人為因素造成的錯誤，對不準確地核算早發現早預警早處置。

（三）不斷補充完善內部控制制度，加強會計監督

建立完善的會計內部監督體系。按照《會計法》的要求，科學事業單位應當建立一套有效的內部控制體系，分離兼容崗位，各風險點達到相互制約、相互控制、相互監督，自覺保證內部控制制度的有效實施，接受群眾監督，遵紀守法，依法辦事，提高會計工作效率，防范經營風險的發生。減少人為因素的影響，提高會計工作效率和信息質量。

強化科學事業單位內部管理人員的監督意識。提升會計監督工作人員的責任意識。領導層可以根據業務特點通過頂層設計等路徑，規范業務流程，同時加強對會計監督工作的重視，增強對具體工作人員監督重要性的灌輸，強化他們對會計監督工作的認識。健全會計監督法律法規體系的建設，對于加強會計監督至關重要。

建議強制科學事業單位建立內審機構或者設置內審專職崗位，充分發揮內審的監督作用，一方面，可以通過內部牽制和內控制度，將問題消滅在源頭，另一方面，減少財務人員的多崗位兼職、不相容崗位沖突情況。

充分依靠財務、稅務和審計等政府部門的外部監督，形成監督網，從嚴處罰，明確各部門的監督權限，從而避免交叉和空白點。樹立相關部門在會計監督工作中的權威，更好地推進國家部門對于會計監督工作的規范和支持力度。

綜上所述，會計基礎工作，特別是會計監督、內部控制內部治理等工作，是當前科學事業單位經濟健康發展重要環節，做好會計基礎和監督工作，完善相應的會計人才培訓等能更好地推進科學事業單位的發展。

加強對財務內部控制重要性的認識。全員全方位參與并支持財務內部控制的建設、運行、評價和不斷完善，在相關法律法規的框架內，根據單位實際業務特點，梳理業務流程、識別業務風險、科學設置崗位、明確崗位責任，使得財務內部控制體系設計更趨完善。貫徹落實《內部控制規范》并進行有效考核監督，積極發揮內部控制的作用。

加強財務管理人員的培訓，提升不同崗位財務人員相應的資格和能力。

利用信息化大數據分析平臺，建立財務內部控制執行效果的監督評價體系。減少財務人員的重復工作環節，及時發現預警并解決風險點，提高工作效率。

結語

總之，做好財務基礎工作，有效的財務內部控制，可以使科學事業單位不斷提升內部治理水平，使科學事業單位財務管理工作永遠保持科學、高效。