BOT融資項目成本控制研究

華乃慧 青島地鐵集團有限公司運營分公司

引言

在人口密集的大城市，以地鐵為代表的城市軌道交通以其舒適、準點、環保、安全等優點，極大便利了民眾的出行，同時，在促進沿線土地綜合開發、優化城市空間布局、推進城市總體規劃等方面也具有重大意義。但與巨大的社會效益相對的是巨額的建設與營運資金，此類項目往往建設周期長、投資金額大，使地方財政承擔了巨大的壓力，導致很多政府在財政上捉襟見肘。這時，一種新的項目融資模式——BOT融資模式應運而生，它具有引入社會資本與先進的管理理念、減輕政府財政負擔、分擔項目風險等優勢。BOT模式萌芽于17世紀的歐洲，二戰后開始逐步發展并于改革開放后被引入我國，近年來被廣泛應用。然而，BOT項目在我國的發展并不是一帆風順，產生大量優秀成功案例的同時，也出現了如長春匯律污水廠、臺灣高鐵等失敗案例。探其原因，BOT項目要想取得最終成功，最重要的一點是需要有力的成本控制措施，因此筆者將對BOT融資項目成本控制進行具體的影響因素分析和控制措施研究，以期提高BOT融資項目的成本管理水平，使其在以城市軌道交通為代表的公共基礎設施項目中發揮應有優勢與效用。

一、BOT融資模式基本概念

BOT融資項目又被稱為“公共工程特許經營權項目”，BOT的英文全拼為“Build-Operate-Transfer”，即“建設-經營-轉讓”。其基本思路是：政府在一定年限的特許經營期內將公共工程項目全權交給項目公司運作，雙方達成特許經營協議，政府到期后收回項目所有權的一種模式。BOT融資模式可以允許私人或私營機構參與到國家的基礎設施建設中來，是國有資本和社會資本深度合作的一種模式。經過十幾年的發展，BOT模式在具體的應用中已經衍生出20多個變形，其中最常見的模式包括：BOOT（build-own-operate-transfer），建設-擁有-經營-轉讓，區別不僅在于經營權，該模式的所有權也歸項目公司所有；BOO（build-own-operate）與BOOT的不同在于，建設和運營后不進行移交或轉讓；BLT（Build-Lease-Transfer），建設-租賃-移交，是政府將建設權出讓給某公司，然后政府租回該項目進行運營，租期結束后所有權將移交政府持有。

BOT項目通常是參與者多、關系復雜的大型基礎設施項目，政府、項目發起人、項目公司、貸款銀行、承建商、供應商、運營商、保險公司等都是其主要的參與方。他們以項目公司為核心，以特許經營權協議為基礎，通過各種法律、合同聯系起來。當地政府是決定BOT項目成功的關鍵，其將特許經營權授予給被選中的項目公司，在項目能否成功立項、項目公司如何選取上都起著主導作用，同時，在基礎設施項目的建設與運營時期，稅收、貨幣、法規法律等政策方面都需要依靠政府的支持與保障，項目才能得以成功實施。項目發起人是投資建設的倡導者、發起者，可以是一家信譽、資金、技術、經驗、實力兼具的公司，也可以是由多家公司或企業聯合組成的聯合體。項目公司是整個BOT項目的心臟，是全部事務的核心操作者，它由政府選擇，并獲得特許經營權，對項目直接運作且自負盈虧，它是由眾政府、企業等項目發起人建立的法律實體。BOT項目的融資在很大程度上也依靠負債，銀行貸款是債務的主要來源，由于BOT融資項目規模大、耗資多，一家銀行往往難以滿足項目的債務資金需求，一般多個銀行共同構成財團通過聯合貸款為BOT項目放貸。項目公司在不同階段還要對接承建商、供應商、運營商等不同對象。

二、BOT模式成本控制的必要性

（一）BOT融資無追索或有限追索

追索指的是當借款人無法及時足額支付貸款人欠款時，貸款人可以要求借款人用其他資產進行支付的權力。有限追索權是指貸款人只能在一定時期或范圍內向借款人進行追款的權利。BOT項目公司作為獨立法人對所借貸款全權負責，貸款人對BOT項目的股東一般無追索權或擁有一定的追索權。這種情況下，貸款的償還主要取決于項目公司的經濟效益，以項目公司的資產和收益為限，項目發起人及股東不承擔項目資產以外的償還責任。因此，一旦BOT項目公司資不抵債，沒有后續資本流入，項目公司很快會進入破產程序，前期的努力將一并付諸東流。

（二）連接基礎薄弱

BOT相對其他PPP融資模式，其顯著特點是政府和私人資本的連接主要依靠特許經營權協議。政府將權利在一段時間內讓渡給私人資本，投資者只有在取得特許經營權后才可開展工程建設和運營。政府轉讓的只是建設和一段時間的運營權利，以便私人資本收回投資成本及獲得利益。在這一權利到期后，投資者將該項目的支配權及運營權返還給政府。因此，如果項目期成本超支，將大大增加項目公司違約與破產風險，嚴重將直接導致項目的失敗。

（三）項目多為公共基礎設施，關系民計民生

就像前面所提到的，BOT融資模式的起源是由于政府資金不足以滿足公共基礎設施建設的需求，政府才通過特許經營權的方式使私有資金有機會參與進來。這類基礎設施都帶有國家壟斷性質，且具有資金需求大、建設時間長、技術難度高的特點，如城市軌道交通、高速公路、橋梁、隧道、水電廠及機場等，這類項目與民眾的生活緊密連接，項目成本的控制好壞將直接決定項目成敗，密切關系民計民生。

三、BOT項目成本控制影響因素

BOT項目中大量固有風險因素盤根錯節，內外部因素互相交織，對其成本控制影響較大的因素主要包括以下幾個方面：

（一）參與方眾多

從前文的介紹中可以看出，BOT項目融資中涉及多方參與且關系復雜，多參與方的問題在于，各方在做決定時往往會以自身利益最大化為尺度，而不會顧忌項目整體利益。同時，多方參與意味著溝通成本、協調成本較大，很難高效、準確的做出對項目整體最有利的決策。

（二）融資成本高

BOT項目往往資金需求大、運營效益不確定，大多以融資方式以高資產負債率從高風險的貨幣市場和資本市場上籌措資金，而這些都是風險極高的地方，尤其資本市場更甚。高額的融資成本使得BOT項目在項目運營過程中面臨著極為嚴峻的財務壓力。

（三）項目周期長

BOT融資模式多應用在國家公共基礎設施建設項目上，技術難度高、建設時間長，其項目周期大多在20～30年。因此，從外部因素看國家政策、市場周期、利率匯率等大環境都很難預估，而從內部因素看過長周期使預算準確度降低、成本超支風險變大，多重因素導致成本管控困難。

四、BOT項目成本控制措施

（一）合同規范各方權利，有效降低決策成本

BOT融資模式參與方多、階段多決定了它項目的復雜性，因此在項目構建之初各相關當事人之間應通過簽訂規范性合同合理劃分、約定各方權利與義務，以期保證項目融資結構的穩健，促成項目的最終成功。各當事人的不同責任與義務分擔需具體明晰闡述、互相約束，而不是像傳統基礎設施建設融資那樣只由政府一方承擔風險。在這種模式下，無論是投資者、政府，還是債權人都會受到合同的約束，在職責范圍內調動自身積極性，盡自己所能降低、避免風險，更有助于項目的實現成功。值得一提的是，應在項目公司成立之初對于重要崗位的人員構成進行合理劃分與確定，使其能夠合理反映各方意見并代表各方利益，達到有效制衡與監督。

（二）搭建有層次的預算管理體系

成本控制的前提是有全面的預算管理，進而衡量成本支出是否超支或節余。BOT項目周期長，要想進行有效的成本控制，就需要首先建立起多層次、分階段、全方位、能夠根據實際情況合理調整的全面預算管理體系。項目發起者在項目論證階段應開始編制預算方案，并在項目進展過程中不斷修正。可分階段并按照一定年份在項目各階段設立長期、中期、短期預算，同時在預算周期內按照科目使用過程中所呈現出的不同性質劃分類別進行增量調整編制預算，如按照科目使用金額與業務量的關系，或者按照科目使用金額是否與領導層決策有關等劃分，對于預算事項內可壓縮的金額進行有獎懲的控制，同時在充分分析上期預算的前提下編制下期預算，確定預算填報的合理性與可行性，減少人為多報預算取得節約獎勵的可能性。

預算想要落到實處，還離不開完備的預算實施監控。對于超預算行為應按照金額進行分層管理，對于較小金額的可科室內部調整，對于金額較大、大、巨大的可按照不同層級進行審批管理，對于超過所轄一定比例的預算調整，要落實獎懲考核管理。

（三）建立成本因素分析機制

在每月度、每季度、每半年度、每年度定期舉行成本分析會議，通過對于成本數據與指標的同期對比、上期對比等深挖數據背后信息，使管理層在信息更全面的情況下做出對項目更有利的決定。在會議上要充分分析成本支出的節余與超支方面。一方面，對于節約事項可以在會議上進行通報表揚與原因分析，同時使其他模塊進行借鑒。以城市軌道交通行業為例，某線路地鐵口在客流少時電梯緩慢運行節約電費，可以在會議上闡述符合條件的其他線路的效仿推廣，同時舉一反三在客流少時照明僅亮75%以達到節能效果。另一方面，對于成本超支事項發揮財務數據對業務的反映職能，透過財務數據的變化波動聯合一線部門，深入透徹分析其背后的技術、產品、業務等方面的具體原因并找出應對措施。同時，也可以對標行業先鋒，以行業峰會、外地調研或者委托培訓等形式向外地同業學習優秀經驗，充分討論優化建議，探索解決措施，對于可控、可預計事項進行嚴格把握，有效降低成本超支風險。

（四）多措并舉，開源節流

BOT項目因為多為公共基礎設施項目，因此其售價通常受到政府限制，定價往往偏低并且不能由項目公司隨意調整，因此，想要增加收入、降低超支風險就要開辟其他途徑增加收入。一方面，可以對接其消費者的其他消費產品進行聯合營銷，如地鐵、高速公路項目可以發掘線路熱點進行宣傳或聯合周邊商超進行促銷，增大客流、實現共贏；另一方面，可以充分利用互聯網、廣告傳媒等大數據網絡，深挖項目附加值，進行立體綜合開發。

由于基礎設施項目規模大、專業性強，很多專業模塊在項目初期大多會采用全權委托外單位辦理的模式，但在項目進行到3～5年，可以逐步組建培訓自己團隊進行辦理，將大大縮減項目成本。同時，可以運用人臉識別、互聯網、物聯網、云計算、人工智能、自動控制等高新技術，全面升級系統運行效率和管理水平，節省人力、降低成本，極大增強運營效益。

（五）加強移交監督，優化資源配置

BOT項目由于其特有的“建設-經營-轉讓”模式，在其生命周期內會有“建設——運營”“項目公司——政府”兩次移交，因此移交是否徹底、時間是否按期、流程是否合理、清單是否全面對其項目也影響巨大。對于大型的公共基礎設施項目移交，一方面，應注重工程狀態檢測，查驗其設備設施狀態是否滿足移交需求，若無足夠經驗可外聘第三方進行狀態驗收，不可敷衍了事；另一方面，應加強備品備件的盤點與驗收，大型設備設施在購買、建造過程中都會留有大量備品備件，移交清點得當后可直接為項目公司運營及政府移交后運營所用，這樣后期運營時可不必再重復購買備品備件，有效提高資金使用效率、降低資金占用、提高資產周轉率。

結語

BOT融資模式若想在城市軌道交通等公共基礎設施建設中發揮其應有的效用，最關鍵的一環是其成本管控。本文通過分析BOT融資項目特點及成本控制的影響因素，提出了BOT項目成本管控的優化措施：一是用合同規范各方權利，有效降低決策成本；二是搭建有層次的預算管理體系，從前端把控成本超支風險；三是建立成本因素分析機制，及時解決成本超支風險點；四是多措并舉開源節流，大力降本增效；五是加強移交監督，優化資源配置，有效提高資產周轉率。期望通過上述措施提高BOT融資項目的成本管理水平，為BOT融資模式在城市軌道交通等基礎設施項目的成功實施提供有益借鑒。