建立以工作任務為主線全面預算管理體系

朱佳峰 杭州地鐵運營有限公司

引言

隨著城市化進程的加速，軌道交通建設迎來黃金發展期，截至2021年底，中國內地累計有40多個城市開通軌道交通運營，軌道交通作為緩解城市交通擁堵的重要舉措，逐步成為城市公共交通的“主力軍”。但隨著線網規模的擴張、客流量的劇增，對軌道交通運營管理也提出了更高的要求和更大的挑戰，軌道交通運營企業需要與時俱進優化管理，采用更加科學、先進的管理理念和手段，不斷提高運營管理水平，方能推動軌道交通高質量、可持續發展。而全面預算管理是優化企業資源配置，提高企業運行效率，促進企業高質量發展最為有效的管理手段之一。

一、全面預算管理存在的問題

全面預算管理自20世紀初在美國的杜邦、通用等公司產生后，經過一百來年發展演變及應用，雖然具備完整的理論體系和豐富的實踐積累，但是由于每個企業所處的行業、管理理念、企業文化等實際情況不同，若只是機械的運用全面預算管理的理論或者簡單的借鑒其他企業的先進經驗，管理的效果肯定不會理想，不但無法有效提高管理效率，甚至可能變成企業管理的累贅，導致管理流程變得更加復雜、繁瑣，增加一系列沒有價值和意義的工作，因此全面預算管理必須密切結合行業的特點及企業的實際情況有的放矢。A地鐵運營公司自2014年始實施全面預算管理，已走過了八個年頭，過程中也遇到了一系列的問題。

一是全面預算管理與戰略管理及企業的經營管理脫節。預算編制沒有緊密圍繞企業戰略和年度工作計劃，預算管理缺乏對企業戰略環境的分析，僅站在編制部門自身的角度或者僅考慮當前的需求編制預算，預算數據缺乏前瞻性、全局性和合理性。同時由于預算與戰略及計劃無關聯，導致預算編制缺乏依據，預算編制部門甚至隨心所欲提報預算數據，預算數據嚴重脫離企業經營管理的實際情況，全面預算管理變成了數字游戲，致使生成的預算數據缺乏科學性、合理性、準確性和可操作性，嚴重影響預算管理的權威性和嚴肅性，無法通過全面預算管理實現計劃統籌、資源配置、過程管控、評價考核等作用。

二是缺乏科學可行的全面預算管理體系。預算管理組織體系不夠健全，預算管理組織架構與日常的經營管理架構沒有有效整合，部門職責不夠明晰，層次不夠清晰，影響各部門的配合協作。流程設置不夠合理、流暢、高效，流程之間有割裂，流程繁瑣冗長，審批手續復雜，管理效率低下。預算管理的內部控制體系不夠完善，沒有完全形成互相制約、互相監督的制衡機制。業務管理信息化系統集成度較低，各系統功能相對獨立，系統之間交互弱，數據存在“斷流”現象，無法充分實現數據資源的共享，存在大量的數據重復錄入和審核工作，工作效率較低。業務管理信息化系統功能無法支撐全面預算管理的功能要求，沒有與全面預算管理要求相匹配的信息化集成系統，智能化、智慧化管理程度較低，致使全面預算管理理念和管控措施不能全面落地，影響管理的成效。

三是大部分員工對全面預算管理的認識不足，不清楚全面預算管理的重大意義和作用，沒有把全面預算管理作為企業管理的有效工具加以充分應用，消極被動進行預算的編制、執行、分析等工作。甚至部分人認為預算管理是財務行為，相關事項應由財務部門負責，要求業務部門參與則是額外增加他們的工作量，以致工作中存在敷衍了事、隨便應付的現象，難以形成齊抓共管的良好氛圍。

四是雖然預算編制及執行過程中產生了大量的數據，但是數據較為零散，數據的完整性較差，很難直接從現存的數據中獲取有價值的管理信息。數據的查找、統計、匯總、分析需要消耗較多的人力和時間，但耗時耗力整理出來的數據時效性和準確性并不理想，在日常的管理中容易出現為了時效性影響了準確性、保證準確性犧牲了時效性的現象。由于在預算控制及分析等管理環節無法實時獲取數據，導致無法通過全面預算管理及時提示經營管理中存在的風險和問題，從而快速采取針對措施加以防范和控制。

五是預算管理缺乏剛性和力度。預算考核指標單一，往往將預算執行率作為主要甚至是唯一的考核指標，不符合預算考核指標設置的原則，指標設置存在較大的局限性和片面性。同時預算執行率的高低并不能直觀反映管理狀況的好壞，單純以該指標執行率的高低作為評價標準，可能導致變相鼓勵預算執行部門大手大腳花錢，造成資金和資源的浪費。因此該指標有時候不但無法起到約束的作用，反而引起副作用。考核指標設置的不合理往往使考核最終流于形式，而預算管理一旦缺乏相應的約束激勵機制，將導致預算執行部門控制意識變弱，預算的編制、執行、分析、調整等行為就較為隨意，預算控制的作用難以有效發揮。

二、推行以工作任務為主線全面預算管理的原因

針對管理當中出現的問題，管理的初期采取在深入剖析問題的基礎上針對性的局部完善的方式，但該方式存在一定的局限性，治標不治本，有些是系統性的問題，必須從根源上解決問題，否則可能出現此消彼長的現象，往往是解決了老問題產生了新問題，很難徹底解決問題。為此，2018年，A地鐵運營公司在總結前幾年全面預算管理經驗和基于以下幾方面因素考慮的基礎上，對全面預算管理體系進行了重構，提出以“工作任務”為起點并以此為主線形成閉環的全面預算管理理念。

一是全面預算管理作為對企業戰略目標一定周期內經營活動的總體安排，不是簡單的數據計算、統計、控制、評價的過程，更不是純粹的財務預算管理，而是對一個或幾個周期內的經營行為進行統籌謀劃、執行、控制、分析、調整及考核評價的綜合管理活動，具有全局性、全面性、系統性。因此，全面預算管理必須與企業戰略管理和年度工作計劃有效銜接起來形成一個整體，而讓三者能夠有效銜接的紐帶和橋梁就是工作任務，工作任務是企業戰略落地的載體，同時也是預算產生的源頭，起著承上啟下的作用。

二是軌道交通運營與制造業等傳統產業存在較大的區別，在線網沒有相對穩定之前，軌道交通運營單位除了要保障已投入運營線路日常的管理外，還要負責新線的建設配合和運營籌備。相對于已運營的線路，建設和籌備的線路不可控和不確定的因素會更多，同時已運營的各條線路由于線位、線形、車輛制式、設施設備選型、運行模式、運營周期等不同，線路之間會存在一定的差異。哪怕同一條線路同一項設施設備由于使用年限不同也會產生差異。如此多的特殊性和差異性導致無法簡單按照常規模式和套路進行預算管理，若要實現精細化、精準化管理，必須找到管理的主線，預算管理才有依據和抓手，才能避免預算管理嚴重偏離實際的問題。而無論是階段不同，還是線路不同，甚至是設備不同，最終會產生一個共同的結果，就是生成一項工作任務，因此這條管理主線就是工作任務。

三是大部分員工在日常的工作中只顧自己的一畝三分地，只管做好分內事，因此只有把全面預算管理與分內事緊密結合起來，依據工作任務編制預算，圍繞工作任務進行預算控制、分析、調整和考核，才能確保全面預算管理的質量。同時將兩者有效銜接，使工作任務的完成情況和預算的執行情況之間實現相互印證、相互校驗，可以促使業務部門不僅時刻關注工作任務的進展情況及各項業務指標的完成情況，而且更加關注預算的過程控制及差異分析，促使業務部門多措并舉采取更有針對性和更為有效的管控措施，讓全面預算管理從控制手段逐步演變成管理提升手段。

四是在線網逐步穩定后，大部分的工作有一定的周期性和規律性，以工作任務為主線有利于流動預算和1+N預算的編制，通過以前年度同類工作任務的復制和數據的參考，可以大大提高預算編制的質量和效率。在預算執行和分析階段，可以通過同類工作任務各年度預算數據縱向對比，及時發現管理當中存在的問題，提前采取有效措施進行防范和管控。同時通過對各類工作任務歷年數據的趨勢分析，可以研判未來的發展態勢，審時度勢超前謀劃、提前布局、主動作為。

五是圍繞工作任務抓全面預算管理，可以真正實現預算管理與日常業務管理的深度融合，讓預算管理不再成為一種負擔或者額外增加的工作，部分的管理行為可以在對業務工作既無影響又不增加工作量的情況下，自然融入日常業務的管理中，改變之前需要耗費大量的人力和時間溝通協調的狀況，實現同向、同步、同力推動企業發展。

三、推行以工作任務為主線全面預算管理的前提條件

一是全面預算管理作為一項關系全局和長遠的系統性、綜合性工作，必須借助全體員工的智慧和力量，需要各部門、各崗位的協調聯動、密切配合、形成合力，否則不但全面預算管理的效果將大打折扣，甚至由于控制措施、部分審批環節和部分崗位工作量的增加，出現抵制和反對的現象，使全面預算各項管理工作的推進遭遇重重阻力。為此想要形成齊抓共管的良好局面，必須先做好人的思想工作，思想是對事物宏觀、理性的認識，是對辦什么事及如何辦好事的理解和認識，思想認識是否到位將直接決定做事的心態，最終將影響做事的成效。沒有良好的全面預算管理意識，沒有充分意識到全面預算管理的重要性，甚至對全面預算管理存在認識上的誤區，將會嚴重影響員工的預算執行力，最終影響全面預算管理的有效落實。沒有全面預算管理意識相當于心中無劍，心中無劍會導致手中的劍亂舞傷人，心中無預算會導致手里的錢亂花，所以要想方設法通過宣講和專項培訓等方式讓大家轉變觀念，樹立全面預算管理意識，做到手中有劍、心中也有劍。

二是緊密圍繞公司戰略編制年度工作計劃，依據工作計劃編制工作任務清單，經逐層逐級討論確定后進行工作任務分解，明確各項工作任務的責任部門、歸口管理部門、預算牽頭部門、預算編制與審核部門、預算考核部門等責任主體，并明確各主體的相關職責。其中由預算牽頭部門編制預算編制總體方案，明確預算編制總體思路、預算編制范圍、預算編制基礎與假設、預算編制原則、預算編制總體要求、職責分工及時間安排等事項，建立通俗易懂的預算科目體系，應避免預算科目的財務化，并將預算科目與財務核算科目進行關聯和映射。由各歸口業務管理部門負責編制其歸口管理業務的預算編制方案，明確各類歸口管理業務預算的編制原則、編制思路、編制要求及編制方法，并負責專項的培訓宣貫及相應業務預算的審核。由各歸口業務管理部門牽頭編制計劃修、故障修、工器具、勞保用品、辦公用品、服裝等管理定額，定額的編制既要參考歷史數據及行業水平，更應結合后續的管控目標和管理模式等實際情況合理設定。既要能達到優化結構、降低成本、提高效率的目的，更要能發揮調動部門和員工積極性的作用，應盡量避免出現“一定就死、一放就亂”的問題。

三是實現信息化系統的綜合集成。全面預算管理是系統性的綜合管理，除了要保證職責明確、流程順暢高效外，為實現全方位、全過程、全流程、全覆蓋的動態管理，必須構建以工作任務為主線的信息化集成系統，通過系統的互聯互通，使資源達到充分共享，與工作任務相關的管理信息實現即時性、可視化。為此，A地鐵運營公司在實施以工作任務為主線的全面預算管理前，對業務流、資金流和信息流進行了系統的梳理，將自行開發的預算管理、人力資源管理、合同管理、物資管理、安全生產管理、施工調度管理、固定資產管理、工器具管理、服裝管理、票務管理、乘務管理及財務管理等系統進行系統性集成，為了使集成的布局最優、效果最佳，對部分系統的架構進行了重構，并重新進行了系統的迭代開發，為推行以工作任務為主線的全面預算管理奠定堅實基礎。

四、構建以工作任務為主線的全面預算管理體系

（一）圍繞工作任務細化預算編制

圍繞企業戰略和年度計劃編制工作任務清單，將工作任務分為與“人（不包括外服和委外單位人員）”相關、與“物”相關、與“人和物”同時相關及與“人和物”不直接相關四類。

與“人”相關工作任務：主要包括發放工資、繳納社保、發放福利等工作任務，與其相關的預算包括人工工資、社保、住房公積金、工會經費、企業年金、福利等，其中老員工上述項目的預算，由預算管理系統從人力資源管理系統調取現有的人員工資信息，根據實際管理需要在系統中設置相應的調整幅度及社保、住房公積金等費率后自動生成。新員工相應的預算，由人力資源管理部門將預計新進員工崗位信息導入預算管理系統，根據相應的崗位工資定額及社保、住房公積金等費率由預算管理系統計算生成。其他與人相關且有定額的工作任務，也是由預算管理系統從相應的系統中調取數據生成預算，比如組織班組活動產生的班組費，員工考證產生的考證費等。

與“物”相關工作任務：主要包括計劃修、故障修，計劃修預算由預算管理系統根據定額和修程自動編制。故障修預算由設施設備的維護部門在預測每項設施設備的故障類型和故障頻率后，在預算管理系統中選擇維修所需物資，由預算管理系統自動匹配物資管理系統的物資價格后自動生成預算。其他非維修材料由各預算編制部門分析歷年物資消耗原因、頻率、消耗數量等情況，在預算管理系統中選擇維修所需物資，由預算管理系統自動匹配物資管理系統的物資價格后自動生成預算。預算編制時若預算管理系統無相應的物資可選，需由物資的歸口管理部門先將相關的物資信息維護到物資管理系統后，預算編制部門才能在預算管理系統中進行菜單式選擇。

與“人和物”同時相關工作任務：主要包括員工領用電腦、工器具、服裝等事項，相應的預算由預算管理系統分別從人力資源管理系統和工器具、服裝管理等系統中調取人員信息和相應的配置標準后自動生成。

與“人和物”不直接相關工作任務：主要包括委外維修、保安、保潔、安檢等事項，相應的預算編制需根據業務類型在預算管理系統中設置計算規則，錄入相關的崗位配置數量、合同價格和調整系數等信息后由預算管理系統生成。

（二）圍繞工作任務強化預算執行

由于預算管理系統將預算項目和額度與工作任務進行了捆綁，所以若要使用預算必須先在預算系統中選定相應的工作任務，才能顯示與該工作任務相關聯的預算。在預算系統中無工作任務或者超額度都將無法進入下一步。只有通過規定的流程增加工作任務和額度后，才能進入下一環節，已使用的預算會與工作任務相關聯，預算管理系統會實時反映每項工作任務已使用額度及余額，可以在系統中設置相應的預警值，及時進行預警提醒。若無特殊情況，預算的執行情況將直觀反映工作任務的進展情況，預算控制水平高低將間接反映負責相應工作任務的部門及人的管控能力和管理水平，預算管控成效將間接體現工作任務的完成質量，反之通過檢查工作任務的進展情況、完成情況可以驗證預算編制的科學性及預算控制合理性。通過兩者相互印證可以及時發現管理當中存在的問題，及時有效對工作任務進行調整或者對預算進行修正，使事中的控制實現精準、高效、實時。

（三）圍繞工作任務深化預算分析

由于預算與工作任務相關聯，并借助系統的集成實現數據實時動態呈現，使事后的靜態分析有條件轉變為事中的動態分析。工作任務的執行部門擺脫對財務數據的依賴性，可以方便、快捷在預算管理系統中查詢與其負責的工作任務相關的數據，及時分析、反饋差異原因，將過去集中且倉促的預算分析工作轉變為常態化工作，由于可以緊密圍繞工作任務進行針對性、精準性分析，可以大大提高分析的質量和時效性，同時分析成果也可以得到及時的推廣應用。

（四）圍繞工作任務優化預算調整

無特殊情況原則上不允許調整預算，只有客觀環境、企業戰略、組織架構等經營條件發生重大變化，法律法規、政府部門出臺最新的要求，或者出現不可抗力等情形時，導致工作任務發生變化且對原預算金額產生重大影響，才允許進行預算的調整。預算調整前須先將上述情形對工作任務的影響程度進行評估，根據影響程度確定允許預算調整的幅度和時間段，規避以往隨意調整預算的現象，保證預算更符合客觀實際情況，使預算執行更具嚴謹性和靈活性。

（五）圍繞工作任務硬化預算考核

預算考核指標設置是否合理、有效，將直接影響預算管控的成效。為確保預算考核指標的切實可行，在設置預算考核指標時應結合企業自身的管理策略、管控機制、管理水平等管理狀況，必須遵循目標性原則、可控性原則、動態性原則、例外性原則、公開公平原則、總體優化原則等預算考核設置原則，應將傳統的以財務指標為主的預算考核指標與業務考核指標相結合，形成以業務考核指標為主的綜合預算考核指標體系。而全面預算管理與工作任務的關聯，為構建以業務考核指標為主的綜合預算考核指標體系創造了條件，可將對業務的目標、進度、質量等考核指標與傳統預算考核指標的有效結合，解決傳統預算考核指標只關注短期利益忽視長遠利益、無法直觀真實反映企業經營狀況等問題。同時由于每項工作任務均明確了相應的責任部室和責任人，使全面預算管理的責任主體和考核對象更加明晰，可進一步壓實責任，防止推諉扯皮、推卸責任。根據工作任務設置考核指標，最大限度減少考核的模糊性和隨意性，進一步增加考核指標的針對性和可靠性，使考核結果更能真實、直觀、準確地反映綜合情況，提高大家對預算考核結果的認可度，讓預算考核真正成為促進企業管理水平提升的助推器。

結語

正如管理學家戴維·奧利所說，全面預算作為數不多的幾個能把所有關鍵問題融合于一個系統之中的管理控制方法之一，在企業的經營管理中起著舉足輕重的作用。但全面預算管理若無法與業務有效融合，將導致預算管理與業務管理形成“兩張皮”。而以工作任務為主線的全面預算管理是解決該問題最為有效手段之一，可以使企業的戰略規劃與經營計劃及具體工作任務緊密結合，確保全面預算管理與經營業務管理的深度融合，使業務流、資金流、信息流實現高度整合，使企業資源達到最佳配置，使管理活動得到最優控制，從而大幅降低管理成本、提高管理效能、增加管理效益。