行政事業單位政府會計準則制度執行機制研究

徐金梅 青島市黃島區大場鎮人民政府

引言

2019年1月1日，《政府會計制度——行政事業單位會計科目和報表》全面實施，政府會計體系進入到“雙功能、雙基礎、雙報告”的時代，在將近三年的運行中，政府會計準則制度的執行仍處于新生事物的發展期。這與權責發生制和傳統收付實現制存在本質區別有著重要的關系。那么，如何保證政府會計準則制度既能發揮出有效性，又能在實際的工作過程中保證其順利地運行，其意義之深遠是不言而喻的。

一、行政事業單位執行政府會計準則制度機制的意義

（一）強化外部監督，規范管理制度

對行政事業單位的規范如果只依靠內部管理，很容易變成形式主義，無法起到相應的約束作用。所以需要引入外部監督與評價機制，進一步規范行政事業單位的財務活動。政府會計準則制度機制的引入，讓政府必須及時完整地向社會公眾披露政府的年度財務報告，接受公眾的監督與評價。這就使得政府必須對自己的每一筆財務支出負起責任，所有的賬務信息都要有記錄，出有所指，在實踐中發現制度的缺漏，及時做出修正和補充，提高行政事業單位內部財務管理的規范性與合理性。

（二）管控運行成本，完善預算體系

行政事業單位在對成本的管理上側重于內部要素和外部信息的協調。年度的預算以收付實現制為主，在對固定資產的統計上，從購入到折舊都是使用的“雙分錄”來進行記錄的，還要全面、系統、連續地進行資金運動過程地記錄，所以與一般單位的成本管理在管控和資料留存上有著本質的區別。引入政府會計準則制度機制后，預算管理體系中的權責劃分愈加清晰，運行的成本能夠更準確地反映出來，是對整個單位績效評價最客觀的依據，能夠提高財務資金的使用、歸納、執行等實操效果，保證資金的健康運行就是保證行政事業單位的健康運行。

（三）增強服務效率，回饋社會效能

行政事業單位的性質決定了他們對待上級需要符合財務制度的約束，對待公眾需要接受全面的監督。從本質上來說，這是由其服務的屬性所決定的。一項工作做得好不好，取得的效能高不高，關鍵還是要看服務效益是否真正落實到了大眾當中去。接受公眾的監督只是與大眾增強聯系的其中一個渠道。除此之外，行政事業單位在公共職能上的發揮才是考驗單位財政能力的根本。例如：公共設施的興建、公眾反饋意見的改進效率等，都是在督促行政事業單位運用有限的資源更好地完成職能，強調了組織屬性的強化與歸因，無形中也提高了工作人員的職業意識和職業能力。

二、行政事業單位執行政府會計準則制度機制存在的問題

（一）缺乏健全的會計準則體系

我國行政事業單位對會計準則體系的建立和運用一直以來都不重視。首先，行政事業單位一直都沒有為會計準則體系的運用建立相應的職能部門，其次，現有的運行制度并沒有伴隨單位的改革做出調整和完善，導致很多新的問題出現后，找不到相應的解決辦法。目前，維系會計準則體系運行的制度還是以內部制度為主，這種制度缺乏彈性，運行的時間越久，出現負面影響的可能性就越多，工作的效率也會越來越低。以監督機制為例，行政事業單位至少需要接受三個方面的監督，一是對單位現任領導干部和歷任領導干部的審計，二是對各個項目預算的監控，三是對預算方案的年度審計。這些內容都應該建立起針對性的監督檢查體系，但是無論是從部門的實際構建還是制度的建立完善上，均沒有獨立的政府審計監督制度，因此，“橫向到邊，縱向到底”的全方位政策推進只能是一句空話。

（二）會計報表的銜接出現問題

當下我國會計報表主要的工作內容與流程是按照統一的格式文件對核算的資料進行全面的反映。行政事業單位在實際工作中需要包含非常廣泛的工作范圍，涵納的工作內容也非常多，一項工作內容可能就會是多個部門去協作完成。而各個部門在資源的調配、信息系統的建設等方面的水平是不一樣的，如果仍然是通過統一的報表進行反映，首先需要考慮的是各個部門是否都能在同一個水平線上完成，其次就是工作的效能是否能夠與之相互協調。加上報表工作沒有領導溝通和整合工作的留痕，一旦出現問題，是無從追責的。伴隨著《政府會計制度》的不斷深入，財務報表、預算報表必然要進行不斷地凈化，可是對這些工作進行操作和完善的工作人員的職業素養又會面臨較大的挑戰，進一步加大了責權發生制、收付實現制運用的困難程度。

（三）財務報告的內容不完整

相較于其他性質的單位，行政事業單位的工作內容龐雜，涉及范圍全面，與大眾息息相關。因此其財務系統不僅要完善，還要伴隨著社會的發展不斷充實內容。但是當下的財務內容顯然是遠遠不足的。一方面，工作人員無法掌握更多的信息對政府的實際財務信息和行政事業單位的財務信息進行準確的分析。而分析已然產生的費用又要計入年度的預算當中，直接造成了資源與效能的不匹配。另一方面，因為《政府會計制度》的執行機制沒有歸入到考核機制中，工作人員的工作量和工作效能沒有直接的激勵機制做后盾，人們對更快地改善系統中存在的不足也就缺乏了動力。所以，行政事業單位政府會計準則制度執行機制對當下的工作環境支持作用是明顯不足的。

（四）財務信息手段使用不充分

信息手段的必然引入決定了系統功能也必然向著更加完善的態勢進發。但是財務信息系統的引入與使用并不是一蹴而就的，它需要涉及使用者的信息素養、信息系統的承載性等各種主客觀因素，還需要考慮信息系統引入使用的安全性，所以很多單位因為不愿意承擔改革的成本而放棄使用信息手段，進而影響財務工作的效率。在信息手段不強制的背景下，暴露出的是公共部門執行過程中缺乏足夠的人才儲備的困境。公共部門本身從事會計工作的人員數量較少，而從事會計工作的人員是非財會專業的人員較多，如果因為改革成本過高、培訓人才不利、對政府會計準則制度執行不力的話，就會直接上升為一個重要的社會問題，阻礙行政事業單位的體制改革進度。

三、行政事業單位執行政府會計準則制度的改進策略

（一）建立健全體系，完善管理制度

行政事業單位的體系龐大，層級分明，要想讓新的執行制度“落地生根”，必須先對客觀的組織基礎進行建設與完善。在政府的財務管理上，體系化的構建與外部制度的保障就是組織基礎的具體表現形式。首先，相關的工作人員需要結合國情社情和正在使用的規定條例，進行“體系檢索”，梳理出體系在實際運用過程中存在的漏洞，為接下來的制度完善提供客觀的依據。其次，結合行政事業單位的性質特點與未來發展，完善法律法規，把政府會計改革的制度以文件的形式落實下來，采用自上而下的形式不斷推進，確保從中央到地方各級公共部門的規劃是有組織、有計劃的推進的，這對于法律法規加以明確和支持，也是一種無形中的保護，可以讓各個部門的職責和權力有法可依，有制可循。再有，在法律法規的指引下，引入外部監督體系——第三方審計機構，不僅對資金的使用之處進行檢查確認，還要對資金的使用效率和經營管理予以關注，對各職能部門及業務線建立矩陣式的分析，獲得的數據直接對應了社會整體的經濟指標，上到領導在審計工作中扮演的角色，下到各個項目的監測，橫向能夠對改革環境做出正確的判斷，縱向能細化到會計日常的各項工作中去，使內部的結構環環相扣、扣扣緊密，從而讓監督審計工作成為管理制度最好的“左右手”，實現管理制度健康有序發展的目標。考慮到審計工作存在的困難，可以為該機制設立獎懲機制，并把機制中的內容公布于眾，讓監測的內容盡可能全面，也能對實在無法被監測、預計執行有困難的規則進行完善。一旦在審計中發現了錯報，根據金額的大小，可以酌情獎勵審計人（監督者），從而促發社會參與的熱情，反哺管理制度，服務社會需求。

（二）理性使用方法，銜接工作程序

財務管理的辦法多種多樣，政府會計準則制度的執行目的之一也是為了順應改革環境的需求，活化行政事業單位的財務管理工作。在行政事業單位的發展進程中，資產項目會計核算方法和財務管理工作的質量直接呈正相關。所以，合理審慎的選擇核算方法，提高資產的確認度、計量的質量和效率，大多會選擇平行記賬的方法。這是一種對資金進行預算管理的會計核算方法。在政府財務會計和預算會計功能的發揮中，平行記賬法是把政府財務會計和預算會計功能適度分離又相互銜接的一種核算模式。它更深入地拓展了“雙分錄”的核算模式，全面準確地反映了行政事業單位的財務狀況。在具體的使用過程中，當財務會計下的“財政撥款收入”“零余額賬戶用款額度”“庫存現金”“銀行存款”和“其他貨幣資金”等科目發生增減變動時，所有相關的項目都會發生改變。如在購買固定資產的時候，用款額度、賬戶余額、累計折舊等科目都會發生變化，讓單位內部的資產核算準確率大大提升。

在使用平行記賬法的時候，最好是把傳統的核算方法全部摒除，以“創新”作為第一要義整合行政事業單位的財務管理事項。為了防止出現負面影響，一般會采用循序漸進、逐漸深入的方式，逐步厘清權責之間的邊界，然后把相關的內容填充進去，使責權一體化推進。讓工作人員有充足的時間去了解我國經濟的實際發展進程和與之匹配的財務管理內容的制定方法。如結合實際情況對權責內容的不斷調整，加大執行力度，從根本上提高整個財務管理的水平。

（三）完善財務體系，預留發展空間

行政事業單位的財務報告體系必須如實地反映政府的財務狀況，《政府會計制度——行政事業單位會計科目和報表》的出臺也是為了滿足財政體制改革與創新的實際需求，讓行政事業單位的工作能夠更好地滿足社會的需求。行政事業單位的社會責任比較重，其工作效果的評判也必然是多維的。首先，對當前的發展現狀進行分析，總結出政府財務報告涵蓋范圍小、局限性較大的困境，然后從成本轉換的角度計算改革的收益，使行政部門獲得更多的資源傾向，或是在強制性推廣的壓力下加速制度改革的步伐。其次，財政主管部門應該為會計系統的升級提供充足的預算支持，確保財務體系在構建的過程中不會因為人力物力資源的局限受到影響。從整體發展的角度來看，范圍擴大也能讓行政事業單位獲得更多的發展機遇，不容易陷入財務危機中，從而更好地應對循序漸進改革過程中出現的一切問題。需要特別指出的是，財務體系完善后所帶來的規范性制度壓力，是一種強制性的制度壓力。這是一種壓力極大的制度，它克服了財政部門在采集相關信息的業務中，因為管理相關流程不完善、專業技術指導效果一般造成的執行質量較低的問題，會讓行政事業單位更重視實踐與理論的鏈接，使得理論研究的成果能夠更好地落實到實務渠道中，實現理實一體的互幫互助，讓國家的政府財務改革制度能夠獲得第一線的數據，完成與時俱進的改革。

（四）優化信息系統，提高專技水平

誠如上文所言，信息技術一定會進入到財務管理系統中，在財務工作的效率、職能上發揮重要的作用。高級的財務信息系統可以在政府會計改革中起到輔助制度轉換，減少人力成本支出的作用。考慮到行政事業單位普遍常年人力資源匱乏的實際情況，為了讓信息系統盡快落地，政策推行部門的牽頭組織，可以把專家學者、實務界執業人員及信息系統開發方等各方力量集結在一起，共同開發出符合新準則制度要求的信息系統。信息系統中應預留出人員培訓的部分，確保工作人員在使用之前能夠先行模擬，達到熟練的程度。當會計信息系統成立后，相應的資產管理系統、國庫核算系統等都會一步步地實現全國聯網，既便于管理又能依照不同需求產生財務報告、決算報告及管理用財務報告等，為信息系統的網格化生成奠定了重要的基礎。

待信息系統的網格化建設完成后，針對財務工作人員的專業技能、工作能力等進行的獨立性培訓就要列入制度中，正式推行。新入職的工作人員需要接受扎實的理論培訓，已入職的工作人員則要在知識結構的擴充上下功夫，確保每一個工作人員都能掌握最新的會計核算方法和信息系統使用方法。為了確保培訓的有效性，將人員培訓的結果與工作實效加以連接，從嚴考核工作人員的專業技能、職業道德、工作水平，衡量個人和個人所在部門的《政府會計制度》執行情況，制定獎罰分明的制度，激勵領導人對會計制度落實的重視程度，激勵單位內部工作人員向上進取的動力。

結語

綜上所述，行政事業單位政府會計準則制度執行機制的運用對于宏觀經濟和微觀服務都會產生重要的影響，但是在實際的運行中存在的問題也不容忽視。客觀的認識體系建立的不足引入權責發生制，以及內部存在的各個要素需要提升的情況，建立健全一整套會計體系，引入權責發生制，完善政府的財務報告體系，再通過科學有效的獎懲機制提高工作人員的技能水平，可以全面系統地解決行政事業單位財務管理存在的問題，讓會計準則制度真正為行政事業單位的工作屬性進行服務。