高校采購廉政風險防控機制研究
——以S 省省屬高校為例

韋 薇

(南京信息職業(yè)技術(shù)學院國有資產(chǎn)處，江蘇 南京 210023)

一、 引言

隨著國家加大高等教育投入力度和推進高等教育領(lǐng)域“放管服”改革，高校辦學自主權(quán)不斷擴大，對外經(jīng)濟活動日益頻繁，高?？芍涞牟少徑?jīng)費數(shù)額急劇上升。 近年來曝光的高校腐敗案件不少涉及高校采購領(lǐng)域，高校采購已成為廉政風險易發(fā)、多發(fā)領(lǐng)域，也是巡視巡察、紀檢監(jiān)察、財務(wù)審計等監(jiān)督關(guān)注的重點領(lǐng)域之一。 本文基于S 省省屬高校采購現(xiàn)狀，探討如何進一步規(guī)范高校采購行為，防范和控制高校采購領(lǐng)域廉政風險。

二、 高校采購現(xiàn)狀

(一)采購機構(gòu)設(shè)置模式不一

從查閱S 省74 所省屬高校官方網(wǎng)站機構(gòu)設(shè)置情況來看，S 省省屬高校采購機構(gòu)設(shè)置模式不一:超過20%的高校獨立設(shè)置采購機構(gòu)；超過50%的高校采購機構(gòu)掛靠或合署或隸屬于高校資產(chǎn)管理部門；將近10%的高校采購機構(gòu)掛靠或合署或隸屬于兼有資產(chǎn)、后勤或財務(wù)等監(jiān)管職能的綜合性部門；8%左右的高校采購機構(gòu)合署或隸屬于高校財務(wù)部門；個別高校采購工作由多個機構(gòu)分工負責，高校資產(chǎn)管理部門承擔貨物類資產(chǎn)的招標采購、合同簽訂等職責，審計與法務(wù)部門負責擬定采購招標相關(guān)管理制度、建設(shè)和維護評審專家?guī)?、審核招標文件等?/p>

(二)采購需求呈現(xiàn)復(fù)雜多樣化

高校與政府機關(guān)和其他事業(yè)單位相比，其采購有一定的特殊性。 一是高校承擔著人才培養(yǎng)、科學研究、社會服務(wù)、文化傳承創(chuàng)新、國際交流與合作五大職能，加上高校內(nèi)部部門、師生數(shù)量眾多，學科、專業(yè)領(lǐng)域涉及面廣，教學、科研等采購需求數(shù)量較大，所需采購的品種繁多。 二是高校內(nèi)部不同部門提交的采購需求比較分散，難以開展大規(guī)模集中采購。 三是高校大多數(shù)儀器設(shè)備是為實驗教學和科學研究購置的，專業(yè)化程度比較高，沒有統(tǒng)一的標準，市場上的供應(yīng)商數(shù)量有限，有些還需要專門定制。 四是為了保障教學、科研順利進行，高校每年還必須開展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和校舍修繕等，無形中增加了采購難度。

(三)采購方式呈現(xiàn)多樣化

S 省省屬高校采購分為政府采購和非政府采購，非政府采購又分為校級采購機構(gòu)集中組織采購和各部門自行組織采購。 凡屬于S 省省級政府集中采購目錄以內(nèi)的采購項目，由高校采購機構(gòu)委托省政府采購中心開展采購；集中采購目錄以外且采購限額標準以上的采購項目，由高校采購機構(gòu)組織采購，或委托有資質(zhì)的社會代理機構(gòu)組織采購；集中采購目錄以外且采購限額標準以下的項目，高校自行劃定一定預(yù)算金額標準，如人民幣2 萬元或5 萬元，限額標準以上的采購項目由校級采購機構(gòu)集中組織采購，限額標準以下的由使用部門(項目負責人)自行組織采購，其中，對納入S 省省級網(wǎng)上商城政府采購目錄的采購項目，由高校采購機構(gòu)在省級政府采購網(wǎng)上商城直接采購。

三、 高校采購主要廉政風險點

(一)崗位職責不清或執(zhí)行不夠到位

高校采購管理制度明確了采購相關(guān)機構(gòu)職責，但大多數(shù)高校采購管理制度中沒有提及設(shè)置采購計劃編制、采購預(yù)算審批、采購執(zhí)行、采購合同審查、采購驗收、采購付款、采購監(jiān)督等業(yè)務(wù)管理崗位相關(guān)內(nèi)容，采購業(yè)務(wù)管理中相關(guān)崗位的職責與權(quán)限不清晰。在采購執(zhí)行過程中，高校采購業(yè)務(wù)管理中相關(guān)崗位工作人員配備不足，存在一人身兼數(shù)職的情況，采購計劃制訂與預(yù)算審批、采購需求制訂與審核、采購文件編制與復(fù)核、合同簽訂與驗收、采購驗收與保管、采購執(zhí)行與采購監(jiān)督等不相容崗位相分離原則執(zhí)行不到位。 采購相關(guān)崗位職責不清、采購制度執(zhí)行不到位，給少數(shù)采購人員暗箱操作、徇私舞弊、以權(quán)謀私等留下了空間。

(二)采購需求具有傾向性或排他性

采購需求一般由使用部門(項目負責人)提出，有的供應(yīng)商得知需求信息后，通過“熟人”引薦、實地考察邀請、采購成交“附加”承諾等方式向使用部門(項目負責人)進行極力宣傳和引導(dǎo)，造成使用部門(項目負責人)提出的關(guān)鍵技術(shù)指標、參數(shù)等帶有傾向性和排他性，有的使用部門(項目負責人)甚至直接委托供應(yīng)商填寫采購需求申請。 高校采購機構(gòu)在審核采購需求時把關(guān)不嚴，對項目采購的必要性、可行性和合理性沒有進行認真審核，對需求復(fù)雜的采購項目沒有引入第三方專業(yè)機構(gòu)審核和專家論證，使“特定”供應(yīng)商采用圍標、陪標等方式順利中標。

(三)采購項目未經(jīng)審批先行購買或辦理

高校少數(shù)使用部門(項目負責人)屬于高校政府采購或校級采購機構(gòu)，集中組織采購范圍的項目存在未經(jīng)高校采購機構(gòu)審批的情況，高校少數(shù)使用部門(項目負責人)屬于自行組織采購范圍的項目存在未經(jīng)使用部門黨政聯(lián)席會議或主要負責人審批先行購買或辦理、事后補辦采購手續(xù)的情況，具體表現(xiàn)在以下兩個方面:一是少數(shù)使用部門(項目負責人)為了確保采購項目能夠從“特定”供應(yīng)商處采購，故意拖延采購時間，然后以急用、保障經(jīng)費執(zhí)行進度等為名自行采購；二是少數(shù)使用部門(項目負責人)年底突擊花錢，以擔心經(jīng)費未使用被上級單位收回為由自行采購。

(四)采購方式選用不當或變相規(guī)避招標

一些高校采購機構(gòu)人員為了使與自己有利益關(guān)系的供應(yīng)商能順利獲得采購項目，不按照政府采購規(guī)定或?qū)W校采購管理辦法確定采購方式，或者授意委托的社會代理機構(gòu)選擇便于“特定”供應(yīng)商入圍的采購方式。 一些高校使用部門(項目負責人)將完整的采購項目分解成獨立的小項目，使預(yù)算金額達不到招標限額，有意規(guī)避招標；有些高校采購機構(gòu)對緊急采購、單一來源采購適用情形和相關(guān)要求把控不嚴，一些使用部門(項目負責人)以急用等為由申請采用緊急采購、單一來源采購，從而達到自由選擇供應(yīng)商的目的。

(五)綜合評分法權(quán)值設(shè)置不科學或有傾向性

采用綜合評分法選擇成交供應(yīng)商。 財政部印發(fā)的《政府采購競爭性磋商采購方式管理暫行辦法》第二十四條規(guī)定:貨物項目的價格分值占總分值的比重(即權(quán)值)為30% ～60%，服務(wù)項目的價格分值占總分值的比重(即權(quán)值)為10%～30%；《政府采購貨物和服務(wù)招標投標管理辦法》第五十五條規(guī)定:貨物項目的價格分值占總分值的比重不得低于30%，服務(wù)項目的價格分值占總分值的比重不得低于10%。 兩個文件關(guān)于價格分值的說明有一定的范圍，很多高校沒有根據(jù)采購項目類型和需求目標制定綜合評分法評審實施細則，價格分值設(shè)置有較大彈性空間，容易出現(xiàn)人為操控因素，使一些采購項目價格分值設(shè)置不科學，或者傾向“特定”的供應(yīng)商。 若價格分值設(shè)置過高，會導(dǎo)致以次充好、價低質(zhì)差的供貨商憑借低價優(yōu)勢搶占先機；若價格分值設(shè)置過低，價格權(quán)重偏小，又會導(dǎo)致中標價格高于市場價格，造成財政資金的浪費。

(六)采購合同審簽把關(guān)不嚴或執(zhí)行不力

在簽訂采購合同過程中，一些高校直接讓供應(yīng)商擬定合同內(nèi)容，高校工作人員沒有認真對照采購文件、投標文件或響應(yīng)文件以及供應(yīng)商其他書面承諾等確定事項審核合同條款內(nèi)容，導(dǎo)致采購項目技術(shù)指標、參數(shù)及價格等出現(xiàn)偏差。 一些高校采購、驗收、管理職責未能真正實現(xiàn)分離，采購人員參與驗收、驗收人員參與保管等，為相關(guān)人員徇私舞弊、弄虛作假提供了便利條件。 個別高校采購相關(guān)崗位工作人員與供應(yīng)商在交往過程中形成“利益共同體”，對不符合合同條款要求的材料進場驗收和隱蔽工程驗收把關(guān)不嚴，在最終交付驗收時為供應(yīng)商開“綠燈”，造成國有資產(chǎn)流失。

四、 加強高校采購廉政風險防控的對策

(一)建立相互制衡和協(xié)同高效的采購工作機制

高校要進一步加強采購管理制度建設(shè)，在采購法律法規(guī)和上級文件規(guī)定的原則框架內(nèi)，結(jié)合實際，全面梳理采購業(yè)務(wù)流程，按照“分事行權(quán)、分崗設(shè)權(quán)、分級授權(quán)、定期輪崗”的總要求，健全高校采購內(nèi)部運轉(zhuǎn)和管控制度，設(shè)置專門的采購管理機構(gòu)或明確歸口管理部門，明確采購、資產(chǎn)、財務(wù)、審計、監(jiān)察等機構(gòu)和采購業(yè)務(wù)管理中相關(guān)崗位的職責與權(quán)限，配足相應(yīng)工作人員，確保采購需求制訂與內(nèi)部審核、采購文件編制與復(fù)核、合同簽訂與驗收、驗收與保管等不相容崗位相互分離，對采購管理機構(gòu)主要領(lǐng)導(dǎo)、分管領(lǐng)導(dǎo)和采購經(jīng)辦工作人員等關(guān)鍵崗位實行定期輪崗制度，實現(xiàn)決策、執(zhí)行和監(jiān)督既相互制約又相互協(xié)調(diào)的工作機制。

(二)提升高校采購人員的素質(zhì)和專業(yè)技能

高校采購工作涉及面廣，采購人員必須掌握一定的專業(yè)知識和技能，才能開展好采購工作。 高校要高度重視采購隊伍建設(shè)，一是要選優(yōu)配強采購人員，高校采購人員不但需要具備財務(wù)、法律等一般知識以及良好的溝通能力，而且要具備高校采購的專業(yè)知識，高校要將具有豐富經(jīng)驗的跨專業(yè)復(fù)合型人才吸收進采購隊伍；二是要常態(tài)化抓好廉潔教育，采購制度最終要靠采購人員去執(zhí)行，因此決不能放松對采購人員的思想政治教育和廉潔教育，避免采購人員以權(quán)謀私，嚴防“燈下黑”；三是要加強采購業(yè)務(wù)培訓，通過舉辦或者參加各種業(yè)務(wù)交流班、培訓班、講座、專題研討會不斷提高工作人員對業(yè)務(wù)的熟練程度，以減少業(yè)務(wù)中可能存在的漏洞，消除隱患。

(三)構(gòu)建科學完善的高校采購信息化管理系統(tǒng)

高校采購工作應(yīng)與時俱進，要充分運用互聯(lián)網(wǎng)、信息技術(shù)與信息化手段，探索構(gòu)建一套完善的采購信息化管理系統(tǒng)。 高校除了選用較為成熟的網(wǎng)上競價系統(tǒng)和電子化招投標平臺，還應(yīng)該結(jié)合實際建立采購全流程信息管理系統(tǒng)，將采購監(jiān)管部門職能和采購廉政風險防控措施內(nèi)嵌到采購各個環(huán)節(jié)，形成采購預(yù)算編制、采購立項審批、采購文件自動生成、投標文件讀取甄別、網(wǎng)上開標評標定標、采購合同或協(xié)議審簽、采購項目驗收等采購決策和管理過程信息化、數(shù)字化，采購全過程公開、透明，提高采購效率，節(jié)約資金成本。 通過采購信息化管理系統(tǒng)，高校采購機構(gòu)和監(jiān)管部門可以隨時跟蹤每步流程的審批和執(zhí)行情況，查看每次采購的詳細情況，及時限制、糾正非法采購方式，極大地降低采購過程中各種風險的發(fā)生，避免徇私舞弊。

(四)加強對高校采購需求和采購方式的審查

高校應(yīng)根據(jù)《政府采購法實施條例》和《政府采購需求管理辦法》等要求，在內(nèi)部規(guī)章制度中進一步明確高校采購需求編制要求和采購方式適用范圍。 在采購項目立項前要求使用部門(項目負責人)通過調(diào)研、論證等方式確定采購需求，高校采購機構(gòu)在立項審核時做好采購需求審核關(guān)，審核時重點關(guān)注技術(shù)參數(shù)、商務(wù)要求等是否符合相關(guān)法律法規(guī)和行業(yè)標準與規(guī)范，是否存在傾向性、排他性、歧視性條款等。 高校采購機構(gòu)要充分運用采購信息化管理系統(tǒng)對采購方式選擇不當、化整為零或錯開不同時間段進行采購的項目進行自動識別預(yù)警，嚴格按照采購相關(guān)法律法規(guī)政策等規(guī)定確定采購方式，嚴格控制緊急采購、單一來源采購。

(五)科學合理設(shè)置綜合評分法中價格分權(quán)值

為了有效遏制采購過程中低質(zhì)低價中標和高價中標現(xiàn)象，維護采購活動的公平和公正，高校應(yīng)事先細化設(shè)置采購貨物和服務(wù)項目采用綜合評分法評審因素和采購項目價格分權(quán)值的設(shè)定范圍(執(zhí)行統(tǒng)一價格標準的除外)，貨物類項目的價格分權(quán)值不得低于30%，服務(wù)類項目的價格分權(quán)值原則上設(shè)定為25%～30%。 對于標準統(tǒng)一或通用的貨物，價格權(quán)值原則上不得低于60%；對于需要安裝調(diào)試、設(shè)計、開發(fā)或偏重于技術(shù)的貨物，價格分權(quán)值應(yīng)相對低一些。綜合評分法評審因素和價格分權(quán)值設(shè)定規(guī)則明確后，對同類采購項目采用綜合評分法進行評審時，原則上應(yīng)保持連續(xù)性和穩(wěn)定性，未經(jīng)高校采購與招標工作小組審核確認并報經(jīng)采購與招標工作分管校領(lǐng)導(dǎo)同意，不得擅自更改。

(六)嚴把采購合同審簽和履約驗收關(guān)

高校要加強采購合同審簽管理，規(guī)范采購合同擬定、審核、審批流程，在中標(成交)公示結(jié)束后按照采購文件、投標(響應(yīng))文件等確定的事項及時簽訂采購合同；審核審批時要認真核對采購標的名稱、規(guī)格型號、采購金額、采購數(shù)量、技術(shù)和服務(wù)要求、付款方式、驗收與交付標準等條款內(nèi)容；重要采購合同應(yīng)提交高校法規(guī)部門進行審查，確保采購合同內(nèi)容合法、主要條款完備、權(quán)利義務(wù)清晰、違約責任明確。高校要確保采購、驗收、管理相互分離，嚴格規(guī)范開展采購履約驗收工作，嚴控隱蔽性項目過程管理，正式驗收前通過對項目試運行檢測其技術(shù)指標和功能。 高?？梢愿鶕?jù)采購項目性質(zhì)、金額大小明確由使用部門(項目負責人)或者財務(wù)、審計、采購、監(jiān)察等相關(guān)部門及有關(guān)技術(shù)專家組成的驗收小組組織驗收，對照采購合同內(nèi)容對采購標的數(shù)量、規(guī)格、型號等進行逐一查驗，驗收合格后出具驗收書。

(七)強化高校采購全過程監(jiān)督和審計

高校采購、財務(wù)、審計、監(jiān)察等部門既要按照分工認真履行采購職責，又要協(xié)同配合，及時發(fā)現(xiàn)、糾正采購中存在的問題和預(yù)防廉政風險，形成監(jiān)督合力，提高監(jiān)督質(zhì)效。 高校采購機構(gòu)要充分運用采購信息化管理系統(tǒng)，要求所有采購項目必須事先通過該系統(tǒng)提交采購立項申請，同時加大采購立項審核和抽查力度。 高校財務(wù)部門要嚴把付款審核關(guān)，發(fā)現(xiàn)事先未通過采購信息化管理系統(tǒng)進行采購立項審批的情況不予付款，并將相關(guān)情況及時報告分管校領(lǐng)導(dǎo)和高校紀檢監(jiān)察部門。 高校審計部門要嚴格依法依規(guī)開展內(nèi)部審計工作，對高校采購全過程的適當性、合法性和有效性進行監(jiān)督和評價，協(xié)同相關(guān)部門做好采購項目驗收和結(jié)算工作。 高校紀檢監(jiān)察部門應(yīng)依法依規(guī)對高校采購工作開展嵌入式監(jiān)督，指導(dǎo)和協(xié)助高校采購機構(gòu)、使用部門等采購相關(guān)部門查找廉政風險點并制定相應(yīng)防控措施；對采購過程中的違法違紀違規(guī)行為進行嚴肅查處，為營造公開、公平、公正的陽光采購環(huán)境提供保障。

五、 結(jié)語

高校采購要進一步加強采購廉政風險防控工作，在簡化流程、強化監(jiān)管、提升服務(wù)、提高效率上下功夫，優(yōu)化采購內(nèi)部控制制度，堅持采購、驗收、管理相互分離原則，持續(xù)推進高校采購信息化建設(shè)，將廉政風險防控舉措嵌入采購信息化管理系統(tǒng)，強化采購重點環(huán)節(jié)監(jiān)管，確保高校采購工作合法、合規(guī)、公開、公平和公正，為高校高質(zhì)量發(fā)展提供保障。