從“新辦法”看城鎮供水定價思路的轉變

李 凡

(蘇州水務集團有限公司，江蘇 蘇州 215000)

一、 引言

城鎮供水作為城市重要的基礎設施，關乎國計民生，自來水作為生產和生活的必需品，其價格的制定涉及多方利益。 我國城鎮供水采用政府定價機制，原價格管理辦法于1998 年出臺，2004 年修訂，對于城鎮的發展起到積極作用。 然而隨著供水行業的不斷發展，從傳統以公有制為主到多種所有制共同參與，以及政府對倡導節約用水、優化營商環境的要求愈發提高，原辦法已經無法滿足各方面的需要。2021 年出臺的《城鎮供水價格管理辦法》定價規則更科學、權責關系更明確、符合行業發展方向和政府生態文明建設需求，體現了城鎮供水定價思路的轉變。

二、 新辦法的定價模式更加科學化和市場化

(一)定價模式由成本加成法向收益法轉變

價格管理辦法的核心是定價模式，我國供水價格定價模式經歷了從福利水價到基本成本加合理利潤補償的轉變，原辦法供水價格由供水成本、費用、稅金及根據核定的凈資產利潤率計算的利潤組成，這種計算方法比較符合會計邏輯，但作為大眾消費的公共產品價格制定方式，尚存一定問題。 一是基于完全成本計算得出供水價格對期間費用無法進行有效核定，導致企業在申請定價或調價時，往往把期間費用放大，作為提高價格的理由之一。 二是當前絕大部分售水公司都兼營接水工程、供水服務等與自來水銷售并不直接相關的業務，在多種經營時如何有效分配期間費用沒有客觀標準，按產值(銷售收入)分配、按工作量(時)分配、按資金占用額(占用量)分配等不同分配方法都不盡合理，由于信息不對稱，定價部門無法掌握真實的完全成本。 劉世慶、許英明認為，水價結構不合理、水價各構成要素間比例不合理、水價無法充分發揮節水激勵作用、長期對水價進行暗補，使得水價失去了價格調節功能。

新辦法采用準許成本加合理收益法，準許成本為與供水業務直接相關的固定資產、無形資產折舊攤銷費用加維持供水正常運行的運行維護費。 由原來的企業供水全成本調整為運行供水資產的直接成本。 合理收益為有效資產乘以準許收益率計算確定，有效資產為與供水業務相關的全部固定資產、無形資產和營運資本。 收益率按權益資本和債務資本的權重進行計算。 新辦法強調了供水價格由資產的運行成本加資產的有效收益組成，這種算法避免了通過調整間接費用來放大成本，弱化了原材料短期價格波動對供水價格制定的干擾。

(二)收益率由相對固定轉向市場化

原辦法通過相對固定的凈資產利潤率——8%～10%乘以凈資產算出合理利潤。 然而特定行業的投資收益率與市場無風險收益率及行業風險補償率相關，它是動態變化的。 明確一個相對固定的收益率往往會與實際水平相偏離。 事實上也鮮有城市制定水價滿足辦法規定的收益水平。

李云雁和江小平認為，合理收益是吸引社會資本進入、促進供水行業健康持續發展的關鍵因素，收益率水平既要考慮供水行業的公益性，又要兼顧資本的合理回報。 新辦法規定權益資本收益率與十年期國債收益率(可理解為市場無風險收益率)相掛鉤，債務資本收益率參考一年期貸款市場報價利率。 一是滿足了不同財務杠桿水平的公司計算各自合理收益率，二是體現了收益水平市場化。 且不再以所有制形式區分收益率，不同所有制均一視同仁，有利于調動各式資本的積極性，為其共同角逐供水市場鋪平道路。

三、 新辦法體現了行業發展的要求

(一)弱化兩部制水價，強調階梯式水價

兩部制水價和階梯式水價是國內外廣泛使用的水價計算模式，對兩部制水價和階梯式水價的應用也體現了各國各地區的水價管理理念，日本東京采用非常細分的階梯式水價，共分9 個階梯，從1～5m直至1000m以上，水價從1.34 元/m遞增至24.56元/m。 英國倫敦采用兩部制水價與階梯式水價相結合的方式，根據接入水管大小收取固定的基礎設施連接費。 階梯水價采用先升后降模式，第一階梯考慮用水較少的低收入群體福祉，免收自來水費，第二階梯開始收取費用，對用水量較大的生產用水從第五階梯逐漸下調，符合供水行業用量越大、成本越小的商業邏輯。 美國佛羅里達州水價體系采用兩部制水價，在水量較為充沛的季節一般實行的是固定費率加固定計量費率的價格結構，而在較為干旱的季節則實行的是固定費率加階梯計量費率的兩部制計費模式。

我國原辦法強調逐步推行兩部制水價或階梯水價，充分考慮了部分城市抄表到戶存在一定難度、漏損率畸高導致售水單價過高，通過計量水價收取水費存在一定難度的客觀實際，因此運用較大篇幅介紹兩部制水價算法。 兩部制水價本質上是固定成本和變動成本分離計算，由低峰供水期補貼高峰供水期、低水量用戶補貼高水量用戶。 從收費邏輯看存在不公平、不合理性，用水量較少的低收入家庭因此需支付更高的平均單價。 隨著行業的發展，我國城鎮供水抄表到戶已經得到長足進步，供水漏損率也大大降低，具備完全按計量收費的基礎條件。 新辦法對兩部制水價僅一筆帶過，不作過多要求，符合當前行業發展的客觀實際。

原辦法并未強制執行階梯式水價模式，張璐琴和黃睿認為我國階梯水價實施仍非常有限，部分城鎮居民用水實行三級階梯水價，但基本水量設定非常寬松，絕大多數用戶都沒有超過基本水量。 鑒于高收入戶對水價具有較強的承受能力，原階梯水價模式達不到節約用水的目的。

李云雁和江小平認為應全面推行居民生活用水階梯價格制度。 對于居民用水第一階梯水價應當按照補償成本的水平確定，而且第一階梯水量要滿足居民的基本生活用水需求。 對于非居民用水及特種用水，超定額部分的分檔水量和分檔價格應當充分反映水資源的稀缺程度。 特別是缺水地區，要進一步拉大價差，體現水資源的生態價值。

新辦法強調各城鎮水價制定必須采用階梯價格制度，且將1∶1.5∶2 的極差從固定極差調整為最低極差，各地可因地制宜上調階梯極差，通過價格杠桿優化配置水資源、促進水資源節約。 從嚴要求階梯水價實施是落實習近平總書記提出的“節水優先、空間均衡、系統治理、兩手發力”新時期治水方針的具體舉措，體現了新時代生態文明發展的要求。

(二)調整職工人數核定算法，鼓勵企業減員增效

除固定資產折舊外，人力資源成本占供水總成本的比重較大，成本監審對企業用工人員數量的核定，是影響最終價格水平的重要因素。 近年來，隨著供水企業自動化、智慧化快速發展，企業的人力資源結構和工種產生了巨大變化，先進企業管理類人才、自控信息化人才占比持續增加，生產操作工和水表抄表工等工種占比持續下降。 高學歷、高水平職工占比持續增加，低學歷、簡單勞動職工占比持續下降。

原監審辦法將企業人員分為生產人員，管理、工程技術和服務人員，其中生產人員與供水產能掛鉤，管理、工程技術和服務人員不超過總人數的20%來核定。 近年來供水企業從自動化向智慧化轉變，無人值守水廠已不鮮見，以生產人員為主的人員數量核定方式已不符合行業發展要求。 新辦法調整為按產能核定全部人員定員上限標準，不再區分人員身份，并按上限標準和實際在崗人數的平均值核定人數，因此企業實際人數低于核定人數會通過水價獲得額外收益。 這種核定方式充分鼓勵了供水企業提升信息化水平，爭取通過減員增效提高生產效率，對行業發展有著積極的推動作用。

四、 新辦法體現了優化營商環境的要求

優化營商環境是以習近平同志為核心的黨中央提出的經濟發展新方略，也是黨的十九大之后放管服改革工作的新目標。 習近平總書記提出了“最高標準、最高水平，優化政務服務，打造國際一流營商環境”的要求。 2018 年，《國務院辦公廳關于聚焦企業關切進一步推動優化營商環境政策落實的通知》要求以市場主體期待和需求為導向，圍繞破解企業投資生產經營中的“堵點”“痛點”，加快打造市場化、法治化、國際化營商環境，增強企業發展信心和競爭力。 根據世界銀行《全球營商環境報告》，我國已成為2005 年以來全球營商環境改善幅度最大的大型經濟體。

供水行業具有天然壟斷性，長久以來，供水企業利用自身壟斷優勢在接水、停水復接、增容、管線開梯等經營環節上違規收費屢見不鮮。 一方面是政策制定尚不完備，存在一定的模糊空間，企業濫用壟斷地位收費違規成本較低；另一方面，水價調價難、調價不到位也是普遍存在的客觀實際。 供水價格長期補償不到位導致供水企業不得不通過收取額外費用貼補主業虧損。 優化營商環境和完善價格形成機制是相輔相成的。

2020 年12 月，國家發改委等五部委聯合出臺了《關于清理規范城鎮供水供電供氣供暖行業收費促進行業高質量發展的意見》對供水行業持續優化營商環境，促進行業高質量發展提出了明確的要求。要求完善水電氣暖行業價格形成機制，加快推進行業競爭性環節市場化，強化行業網絡型自然壟斷環節價格監管。 持續深化行業管理體制改革，建立健全水電氣暖行業可持續發展長效機制。

與此相呼應，新辦法開設專門章節對供水相關收費業務的權責關系進行了明確，增加了供水企業必須裝表到戶、推進供水工程安裝及相關服務引入市場競爭機制、水表檢定“誰委托、誰付費”等內容，有效避免供水企業利用壟斷地位收取接入費、增容費等不合理費用。

優化營商環境，同樣倒逼供水企業摒棄以不合理收費彌補主業利潤的傳統思維，推動供水企業重視供水主業的經營成果，自主推動優化供水市場動態調價機制。 同時打破壟斷思維，提高工程業務和服務業務質量，有序參與市場競爭。

在成本核定方面，新辦法鼓勵各地激勵供水企業提高供水服務質量，將水質達標、用水故障、投訴處理等情況作為核定供水價格應考量的重要因素，這一變化同樣體現了供水行業從原來注重生產和保供向注重提供優質供水服務的轉變，有機結合了政府優化營商環境的總體要求。

五、 新辦法有利于形成動態水價調整機制

長期以來，供水企業主營業務虧損是行業普遍情況，其原因是多樣的，但究其根本，是原供水價格管理辦法實操性不足，無法得到有效實施，主要體現在以下方面:

(一)調價申請前提過于嚴苛

原辦法對供水企業提出調價申請規定了三個前提:價格不足補償再生產、政府貼補后仍有虧損、合理補償擴大再投資。 即只有因水價過低影響再生產、再投資或持續虧損方可申請調價，這與辦法中水價完全成本加合理收益的組成自相矛盾。 待企業再生產、再投資受到影響再行申請調價會導致企業生產經營面臨巨大經濟壓力或錯過發展時機，貽誤企業發展，這樣的前提對供水企業過于嚴苛。

(二)調價申請主體過于單一

原辦法規定僅有供水企業可以提出調價申請，未明確其他市場主體相關權利，一方面，供水成本亦存在持續下行可能，作為一種商品，消費者也應具有申請調價的權利，如供水價格顯失公允，可向價格主管部門申請調價。 另一方面，價格主管部門只能被動接收調價申請會導致其懶政怠政，在供水企業達不到規定收益率但不至于入不敷出時，價格主管部門往往出于穩定市場的需要，選擇不主動干預供水價格。

(三)調價周期過長，價格跟不上成本變化

辦法規定，調整水價需經企業申請、行政主管部門回復意見、價格主管部門審核、召開聽證會、報人民政府批準、公告六個步驟。 部分城市謹慎起見，還增加專家論證、民意測驗等環節，從申請到新價格落地，往往需要短則一年，長則兩到三年的時間。 蘇州市2016 年調價歷時兩年，廣州市2012 年調價歷時三年。 由于調價周期過長，進入水價調整程序至新價格落地，企業的實際供水成本已發生變化。

(四)監審口徑存在多重理解

何元春和劉文斌認為，各地執行標準如果一刀切，不免有失合理，有待于各地結合區域特點進行細化完善。 楊玉佩認為，自來水成本核算辦法沒有統一標準造成了對定價成本的構成項目和相應的核算方法合理性的質疑。 因監審口徑無法完全統一，從消費者角度會存在合理性質疑。 從供水企業角度，往往易造成監審成本不完整。

新辦法進行了一定程度的調整，一是取消了申請前提。 二是將申請調價主體擴大至供水市場各利益相關方，消費者、供水企業、行政主管部門及有關方面均可提出調價申請，合理保障了各方權利。 三是要求縣級以上價格主管部門建立定期監審制度，使申請者可依照監審結論申請調價。 監審前置可大大縮短調價流程時間。 同時明確政府義務，可避免因地方政府懶政怠政導致供水企業合法權利無法得到主張，貽誤發展機遇。

新辦法的出臺，有利于各方形成合力，合理制定并動態調整供水價格，形成動態水價調整機制。

六、 結束語

新辦法的出臺，為建立科學、合理的城鎮水價動態調整機制打下了堅實的基礎，在當前強調優化營商環境、杜絕供水企業不合理收費的大環境下顯得尤為及時，為供水企業指明了聚焦主業、科學發展、苦練內功、提升服務的發展道路。 然而，新辦法的有效實施，亦需要縣級以上價格主管部門的主動作為，財務、法務專業人士的充分參與，供水企業全力配合。 供水市場真正實現機制體制改革，社會資本有序進出，仍需要各方的努力。