新形勢下高校預算管理對策思考

李夢羽

(天津中醫藥大學，天津 301617)

近年來，隨著各個高校越來越重視會計信息系統的運用，財務工作的重點由會計核算逐步轉移到預算管理和復核。 預算管理是合理預測和優化運用資金的關鍵環節，高校要強化重視預算，不斷總結全面預算的管理經驗，構建完善的預算管理體系，提高對財政資金運用的合理性和有效性，為國家科研發展做出貢獻。

一、 新形勢下高校預算管理面臨的挑戰

相對企業，大多數高校的信息化水平還處于初級階段，隨著高校發展規模的迅速擴大，各個二級學院和部門都采購了相應的辦公軟件，提高了辦公效率，但盲目采購也為以后的發展埋下了隱患。 預算管理的創新與發展要依賴高校的信息化管理，通過OA 系統、財務系統等應用的關聯，為高校的預算預測、預算分析、預算規劃、預算執行等各個方面做出大數據分析，為全面預算管理提供了技術支持，也為后期的預算執行和決算提供了重要保障。 因此要建設共享平臺，加快預算管理系統的建立，及時建立項目庫。 高校的預算管理大體分為三個環節:預算編制、預算執行和預算監督。 預算編制既是起點，也是重點，加強對預算編制的重視程度，有利于預算管理全過程的規范化，加強對預算執行的力度，建立健全完整的預算評價考核體系，有助于提高高校的預算管理水平。

二、 高校預算管理中出現的問題

(一)預算編制出現的問題

1. 預算編制與學校年度發展計劃相脫節

近年來，對財政資金申請與運用的規劃至少要長達三年，目的就是期望使用財政資金的單位以更加長遠的發展眼光看到整個單位的長遠發展，更加科學合理地運用好財政資金。 而高校相對其他單位而言，業務更加繁雜，涉及部門和人員更多，需要長遠規劃與短期計劃相結合，編制出適應學校自身發展的預算方案。 但目前的預算申報與編制中，長遠規劃性不足，很多資金的申報和運用與學校三年規劃不匹配。 同時，在預算執行中，很多部門的資金使用性質與預算編制的不符。 一方面，是由于新政府會計制度規范了預算執行中經濟分類和科目，但預算編制的主體作為非財務人員，沒有及時更改規范申報預算的經濟分類，而財務人員也沒有在預算編制環節進行規范，長期以來使得預算編制與預算執行的經濟分類脫節，預算執行長期受編制時的錯誤影響，造成工作上的不便。 另一方面，是由于年度工作計劃的通過時間滯后于預算編制時間，使得大多數二級學院和職能部門只能根據以往的經驗和今年的部門規劃做出粗略的預算申請，后期年度工作發展計劃的通過和執行與預算的申請編制不能嚴密地結合，不能做出綜合學校長遠規劃、短期計劃和發展調整的有機部署。

2. 預算編制方法缺乏科學性

高校的財政資金，一般是人員經費、公用經費和財政專項經費。 其中最為標準和合理的是人員經費的編制，是根據本校在職教職工人數和預計招聘的新職工人數，參照當地人力資源和社會保障局的工資標準，規劃出轉年的人員經費，每年的方法大致相同，預測較準。 公用經費的編制采取“條塊結合、分步預算”的方法，根據校內二級預算控制和經費宏觀管理，采用增量預算編制的方法進行編制，以往預算中未出現的條目經過仔細研討后才會通過，而對以往預算中收支不合理的部分很少進行修正和統籌，也不會根據新形勢做出刪減，導致資金的浪費。近年來，財政項目專項經費從公用經費中被抽離，便于高校專款專用，還有一些“雙一流”學校也獲得中央及地方的“雙一流”專項資金，為高校科研和教育事業的發展注入力量。 而高校的業務繁雜，辦學層次多元化，加之預算編制模式僵化，對公用經費和財政專項經費之間的鉤稽關系理解不夠到位，無法明確區分兩者的標準和規劃，不僅使高校的預算執行產生困難，同時也對二級部門在經費的使用和申請上產生混淆，對績效目標的實現影響深遠，全面預算的目標難以實現。 對“雙一流”的財政專項經費，2021 年國家對科研經費的使用條件放寬，允許在合理的范圍內不按預算的經濟分類支出資金，但上級部門在要求編制預算與后期資金下達時，依舊規范各個經濟分類與科目的資金數額，增加了預算編制的難度。

(二)預算執行出現的問題

1. 預算執行與預算編制相脫節

預算執行在高校財務中是工作的重點，業務繁多龐雜，基礎性強，受約束性大，在預算編制中有難以預測的突發性事件，所需資金往往由學校自有經費支出。 預算編制的約束給預算執行造成了很大的壓力。 一是由于預算管理部門對執行中的經濟分類理解不夠到位，與新政府會計制度下的科目概念不契合，造成實際執行中只能按預算編制中下放的科目執行，預算部門只對預算的編制和執行進度進行規劃和分析，對實際執行中的規范性和合理性并不審查，也容易造成資金使用的浪費，無法對下一年度的預算編制進行合理的規范和約束。 二是因為預算執行壓力大，財務報銷人員只對單據的合法性和合規性負責，對發生支出的資金的使用情況由資金負責人把控，這樣造成了內部控制的制約性不足，無法向預算部門反饋資金使用的合理性。 預算編制與預算執行相脫節，增加了各個部門的預算調整次數，降低了資金項目負責人對預算編制的重視程度，削弱了預算的嚴謹性和約束性，增加了財務部門工作壓力。

2. 預算執行力度缺乏

財政資金中的專項經費，很多到七月、八月才給予撥付，一般是處于高校的暑假期間，執行進度受影響，例如，“雙一流”專項經費，往往在七月、八月撥付今年的經費，去年結轉的經費甚至在十月、十一月才撥付，為了及時兌付商家的貨款，往往只能從學校自有資金或者各個老師的科研課題經費中支出，造成每年“雙一流”專項經費的執行力度不足，與預算編制及規劃相差很多，每年結轉結余較大。 而公用經費，也是在每年一月中下旬撥付，在未撥付期間，很多必要支出只能由學校自有資金支付，且由于處于寒假期間，受校內預算會議的召開和通過時間的影響，預算實際撥付至二級學院和職能部門的時間，已經到了三月，在此期間，只能采用先付款后做賬的方式，給預算執行造成了巨大壓力，甚至預算出現赤字，嚴重影響預算管理流程的完整性。 此外，由于預算執行力度不足，對資金整體的使用速度缺乏規劃和控制，造成上半年執行進度嚴重不足，下半年集中票據，突擊報銷，給學校總體資金執行造成了很大壓力。

(三)預算監督出現的問題

1. 缺乏預算績效評價意識

高校的資金主要來自財政撥款，導致對預算的績效評價的標準較為單一，只看到全部撥款資金的使用進度，而是否按預算編制情況使用、資金的使用是否符合學校的總體規劃情況、是否有鋪張浪費的情況出現，很少具體考量，評價內容簡單。 而有的高校非常重視科研，對權威性的科研人員的預算執行與預算編制中是否有差異，也并不關注，評價結果也缺乏公正性。

2. 缺乏預算管理的獎懲機制

合理編制預算，既是為了將資金真正平衡于有需求的部門和項目，也是為了高校整體的運行發展。 目前高校很多科研教師的困境是，有權威的科研人員申請經費的范圍廣、資金量大，議案通過可能性大，而資歷尚淺的科研人員能申請的經費有限。 在平衡經費時，很多權威科研人員對整個項目的前期預測往往誤差較大，導致最終資金結余體量大，年底被收回，這樣不僅導致財政經費被收回，影響來年的預算申報，而且使得很多科研教師無法獲得及時的資金發展項目。缺乏預算管理的獎懲機制，對預算績效管理的評價針對性低，很多高校沒有將此類情況進行規范性管理，沒有與下一年度的預算項目掛鉤，導致預算編制的權威性大大下降，預算管理機制遭到破壞。

三、 提高新形勢下高校預算管理的對策

(一)預算編制過程中的應對對策

1. 將預算編制與學校整體發展相結合

高校應精細化預算編制，結合自身的整體發展，結合長遠規劃和短期發展來編制預算方案，將預算編制的每個項目和條目真正作用在學校的發展上。 具體的預算申報是由各個二級學院和職能部門根據自身的需求和規劃完成的，應明確申報的各項經費的申報目的、以往是否申報，以往申報后的執行情況、使用狀況及后續的考察工作，從而轉變以往“抓大放小”的思路，明確資金使用的責任歸屬，嚴格控制資金的使用，增強經費負責人的責任意識。 第一，高校應建立項目庫，通過對以往項目的可行性、完成情況等做出分析和評價，生成備選庫，更加靈活地進行多層次項目申報。 下一年度繼續使用的預算項目，不用重復申報，在合規合理的情況下，自動申報，減輕申報與審核的工作量。 第二，實現全口徑的收支預算管理，將所有預測的收支全部納入全面預算體系中去，便于統籌安排，促進高校的健康發展。

2. 合理選擇預算編制方法

根據高校財政經費的性質，選擇恰當的預算編制方法，打破傳統的增量預算編制法。 第一，人員經費可以采用增量預算和零基預算相結合的方法，對老職工，采取國家制定的工資標準確定來年的工資預算，對新職工，預測年度新增人數和計劃發放標準，確定出增量。 第二，公用經費也可采用增量預算和零基預算相結合的方法，對差旅費、會議費等經費，在疫情防控期間大大減少了此類支出，此類業務要提前預測標準和召開形式，采用零基預算的方法，一事一議。 對學生實習實踐費、學生活動費等，要根據各學院的歷史數據、學生人數，提前提出預算預案，采用零基預算的方法，重新考核其合理性。 “三公”經費，是財政和高校重點關注的項目，可以采用增量預算的方法，原則上不能超過上年預算，尤其在疫情防控期間，出國(境)費用大大減少，更應確保“三公”經費的支出限額。 對辦公費、教學實驗用品等費用，可以根據過去五年的決算數據測算人均定額，采用零基預算的方法測量出總預算。 第三，財政專項經費包括“學生資助體系”“港澳臺留學生助學金”等多個項目，具有獨立性和專用性，適用于零基預算編制法，根據學生人數和補助定額，每年確定預算額度，而大部分項目又兼具滾動性的特點，可以在設置項目庫后，分年度滾動處理編制。

(二)預算執行中的應對對策

1. 增強預算執行與預算編制的協調性

隨著新政府會計制度的推行和運用，很多傳統的預算編制與申報的方法已不適應高校的發展。 一方面，要加強預算部門與執行部門的溝通，執行部門要將平時發現的預算編制過程中與實際業務不符的情況及時告知預算部門，在來年預算編制中要及時解決此類問題，修改預算。 預算部門和執行部門之間也要及時輪崗，更深入地了解對應部門的工作和難度，及時改進雙方存在的問題。 另一方面，要加強預算編制人員對預算編制的重視程度和專業能力，保證預算編制的工作質量。 各二級學院和職能部門是申請預算的部門，要及時了解本部門的特色業務，了解業務的本質和特征，與財務中對應的經濟分類和科目相聯系，及時詢問財務人員對應的關系，保證預算編制時的準確性，這樣也減少了執行中預算調整的次數，減輕了工作壓力。

2. 提升預算執行效率

財政撥款的申報和下撥有時間性，但基本的人員經費和公用經費是基本可以做到每個月按時下達，需要財務部門和高校其他部門共同落實，高校整體要及時通過預算會，落實各個二級部門和職能部門的預算，財務部門要及時做好預算額度下撥，將報銷單據及時處理。 首先，明確預算執行的崗位責任，注重統籌協調，督促師生及時報銷業務，加快預算執行的進度，實現全方位監控。 其次，每個月及時統計總體執行進度和各個二級部門的執行進度，請各二級學院和職能部門必須要在規定的預算額度下嚴格執行，提高經費執行的效率，對完成進度較慢的部門應及時督促，詢問原因。 對預算執行及時分析，財務部門應定期對預算執行中的問題及時分析，保證預算執行的嚴肅性和規劃性，提出改進措施，防止各部門年底突擊花錢。 最后，建立預算調整機制。 預算和實際執行的會有所偏差，在中期執行期間，財務部門要牽頭對各二級部門的預算執行情況向學校公開和說明，及時召開預算會，請各二級部門對年中需要調整的項目和新增的項目，做出及時的調整。 對調整項目應及時通過學校領導審核討論后集體通過，根據內部控制，進行定期檢查。

(三)預算監督中的應對對策

1. 提高對預算評價的意識

決算是反映學校整體資金運行情況的重要一環。 對決算管理，財務部門不僅要及時編報反映學校總體情況，更要將各個二級部門的預算和決算進行分析和編制，提高決算的工作質量。 將其中金額較大、性質變動突出的項目及時匯報至相關領導。加強預算評價，重要的是對決算和預算有效銜接，有針對性地評價。 不僅要看執行情況、執行效率，還要采用“平衡計分卡”的模式，從學習和成長維度評價，如:學生滿意度、科研成果率、專利獲批數等。 注重整個過程的考核，考察項目組的執行情況，進行評價與打分。 督促各部門及時盤點與清查實物資產等使用情況和庫存，不浪費國家資金。

2. 增加預算績效考核機制

對績效考核，應根據評價結果，結合預算編制、預算執行和預算調整等多個維度的科學性，將績效考核結果落實到各個部門和人員中去。 對預算執行較好的部門人員，在年終應給予薪酬獎勵。 對預算執行較差的部門人員，應給予通報批評或其他懲罰。