地方城投企業財務總監委派制度創新的探討

趙衛忠 曹縣財政局

引言

現階段，地方城投類國有企業規模實現了迅速增長，但潛存的債務和資產問題也逐步顯現出來，經營財務風險的逐步增大，阻礙了地方城投類企業的可持續發展。為實現國有資產保值增值，提高國有資本經營效益，防控經營風險與債務風險，進一步加強地方城投類企業國有資本與財務管理工作已成為一項迫切需要解決的現實問題，而當前有效建立地方國有企業財務總監委派制度，是創新國有企業資本與財務監管機制與進一步完善國有資產監督管理制度體系的需要。

一、建立財務總監委派制度的必要性、迫切性

（一）引發局部金融債務風險，對地方經濟產生不利影響

地方城投企業缺乏預算約束，資金成本較高，整體資金年化利率水平在10%左右，城投企業通過地方政府提供顯性或隱性擔保等方式獲取資金，融資規模急劇膨脹，出現過度融資現象。債務規模已脫離地方財政的實際承受能力，易引發政府流動性危機與支付危機，當前各類投融資機構為賺取高額利差積極開展通道業務，對各級城投類企業融資規模的擴張起到了推波助瀾的作用，一旦地方城投企業債務風險集中爆發，會引發局部金融債務風險，危害地方經濟穩定與健康發展。

（二）抗風險能力較差，融資渠道單一

地方城投企業運營成本較高，項目收益較低，資產負債率普遍較高，自身償債能力不足，抗風險能力較差，債權融資是城投企業目前單一的融資渠道。股權融資大多為“明股暗債”，而承接地方政府的大部分項目為城市公共基礎設施與公共服務項目，只能通過城投企業債權融資的方式來解決項目建設資金的缺口，收益率低而又承擔較大財務費用的同時造成了更大的融資困難，隨著金融政策的不斷調整，非標融資渠道逐步收窄，部分地方城投企業將出現“融資難”的局面，進一步加大引發重大債務風險的可能性。

（三）經營效率較低、市場競爭力較弱

地方城投企業為擴大融資規模而進行大量的資產注入，資產規模膨脹較快但可用于抵押、擔保的有效資產較少，供水、供氣、道路、橋梁、土地、公園等公共基礎資產城投企業只擁有所有權而并無實際經營管理權，難以形成有效的經營性資產。大部分地方城投企業僅有項目代建收入而并不是項目實施主體，實際經營性業務較少，缺乏核心經營業務，企業可持續發展能力較低，市場經營競爭力較弱。

（四）企業法人治理結構不完善

當前地方城投類企業作為法人經營主體，其經營決策和財務人事政策習慣性延續于地方政府行政管理化模式，企業董事會、監事會等組織機構形式化，與行政事業單位管理化模式趨同，法人治理結構以及投融資決策機制不健全，經營主體定位不明確，市場實踐經驗與綜合管理能力不足。城投企業管理團隊成員多數來源于政府各管理部門，缺少國有資本運營與財務管理經驗，經營風險意識不強，在經營管理方面對地方政府有強烈的依賴思想，獨立開展經營性業務的能力較弱。

二、明確財務總監委派職責與權限劃分

財務總監委派職責與權限劃分是有效落實國有資本監督管理制度與防范財務風險的基本前提，是財務總監委派職責有效履行的基本條件，需在制度建設、經營管理、國有資產監管等方面予以明確。

（一）制度建設

（1）負責擬定城投企業國有資本與財務管理的各項規章制度，建立健全內部會計管理制度。

（2）負責擬定城投企業財務部門日常管理制度，擬定財務部門崗位設置與財務人員職責分工方案。

（3）負責擬定城投企業資金管理制度，對城投集團企業資金實行統一集中管理，統一調度，制定企業年度、季度、月度資金支出詳細計劃。

（4）負責擬定城投企業資產管理制度，制定資產處置、資產核銷、資產評估、清產核資、資產統計、綜合評價等具體管理細則。

（二）經營管理

（1）國有資產監管部門授權財務總監出席城投企業董事會議與經理會議，在授權范圍內履行出資人部分職責，對企業經營管理決策事項行使表決權。

（2）依據財經法律、法規、規章對城投企業的經營活動實施會計監督，審核集團內企業成本費用支出、資本支出等支出事項，對集團內企業各期間財務會計報告進行審核。

（3）審核企業績效評價部門擬定的績效評價實施方案，指導城投企業實施內部績效評價工作。

（4）依法管理城投企業建設項目投融資相關財務事項，防范企業財務風險，控制負債規模并擬定改善債務結構方案，降低企業資金運營成本。

（5）對需對外報送披露的財務數據與財務報告進行審核，防控稅務風險，對城投企業經營各期間納稅申報數據進行審核。

（6）審核城投集團企業及其下屬企業對內對外擔保事項，并獨立發表審核意見。

（三）國有資本監管

（1）國有資本與財務管理等重大事項，包括合并、分立、收購、重大資產轉讓、破產、解散、增減資本、發行公司債券與企業債券等事項，按照國有資產監管部門決策部署擬定具體實施方案。

（2）擬定集團企業稅后利潤分配方案和彌補虧損方案，審核下屬企業稅后利潤分配和彌補虧損方案。

（3）定期向國有資產監管部門報送財務經營狀況、國有資產保值增值情況，對城投集團企業的重大投融資規劃、發展戰略和規劃方案獨立發表管理意見。

（4）審核集團企業及下屬企業財務部門編制的年度財務預算以及預算調整方案。

三、明確財務總監職責管控重點與流程

加強對城投企業日常管控，明確管控重點，是防范城投企業經營風險與財務風險的必要制度措施，在資金管理、財務人員崗位管理、項目工程管理、投融資管理、國有資產管理、績效管理等方面應予重點規范。

（一）規范資金管理

（1）委派財務總監負責集團企業的資金管理，對集團內各公司資金實行統一集中管理，統一進行資金調度，集團公司財務部門對各公司銀行賬戶實行統一管理，根據經營業務具體情況設置會計出納崗位。

（2）建設項目工程支出、金融機構本息支出、資本性支出、其他債務性支出由各公司職能部門向財務部門事前報送資金支付需求申請，財務部門匯總后報送財務總監審核，財務總監根據資金使用額度、債務到期日、項目支出進度制定下月份資金支付計劃，提交集團企業主要負責人審批后安排財務部門予以執行。

（3）工資性支出、辦公支出、差旅費支出、業務費用支出、備用金支出等日常性支出的范圍與標準實行動態化管理，由財務總監審核確定，支出范圍與標準財務總監審核后由經辦部門提交集團各企業主要負責人遵照執行。

（4）集團企業除日常性零星支出外，其他所有支付事項納入資金支出計劃管理，對臨時性支出事項一般當期不予支付，對緊急臨時性支出事項由企業主要負責人審批并列明支出事由，由財務總監審核后予以支付。

（5）銀行賬戶余額管理實行周報制度，每周周五由集團公司財務部門統計匯總各公司銀行賬戶余額數據報送財務總監，財務總監根據銀行賬戶資金結存情況對資金支付計劃做出安排調整。

（6）集團企業母公司與各子公司銀行賬戶的設立、注銷必須由財務總監予以批準。

（二）加強企業財務部門人員崗位管理

（1）財務總監負責擬定集團企業財務部門崗位設置與財務人員職責分工方案，擬訂方案提交集團公司董事會審議通過，財務總監履行出資人管理職責行使表決權，審議通過后的方案報送國有資產監管部門備案。

（2）財務總監負責集團企業財務部門日常管理工作，認為出現財務部門人員崗位需調整的事宜，可提出財務部門崗位設置與人員職責分工調整方案，調整方案提交集團公司董事會審議通過，財務總監履行出資人管理職責行使表決權，審議通過后的方案報送國有資產監管部門備案。

（3）財務總監根據會計業務工作需要配備集團內各公司財務會計人員，會計工作崗位分為會計機構負責人、出納，財產物資核算，工資核算，成本費用核算，財務成果核算，資金核算，往來結算，總賬報表，稽核，檔案管理等，可以一人一崗、一人多崗或者一崗多人，但出納人員不得兼管稽核、會計檔案保管和收入、費用、債權債務賬目的登記工作。建立會計崗位工作人員輪崗制度，有計劃地進行崗位輪換。

（4）建立財務部門績效考核評價機制，并將考核結果與財務會計人員的晉升、薪酬、崗位相結合，定期進行績效考核效果評估，及時分析財務部門工作的優點和不足，對財務管理工作做出階段性調整。

（三）規范投融資管理

（1）對公司職能部門提交的投資項目初步實施方案進行審核，對項目在技術、工程、經濟等方面的合理性和可行性進行全面、詳細的分析，通過多個方案的篩選比較，獨立發表審核意見，對擬確定的投資實施方案報送集團企業主要負責人審批后提交集團董事會表決通過，財務總監履行出資人管理職責行使表決權。

（2）對已經批準立項的投資項目概算預算進行審核，財務總監根據項目內容與專業化程度可組織人員自行審核或委托第三方專業機構進行審核，委托第三方專業機構審核的服務費用在項目支出中列支。

（3）指導財務部門根據投資項目需求、項目資金來源、企業中期經營計劃和中長期發展規劃等因素進行綜合平衡，編制企業年度投資計劃預算，提交集團企業董事會審定。

（4）對投資項目擬簽訂合同中涉及的財務事項內容進行審核，確保合同中不存在不利于企業的或有事項，重點關注合同中有關計價方式、結算方式與支付方式的條款約定，防范合同財務風險。

（5）對項目投資預算執行情況進行監督管理，對執行中調整變更事項進行審核，在不影響項目的設計綱領、建設目標，不突破總概算的原則下的局部調整，由項目部門提出書面報告報送財務部門，財務總監審核確認后予以調整，重大調整變更事項提交集團企業董事會審議通過，財務總監履行出資人管理職責行使表決權。

（6）城投企業財務部門按照投資項目向財務總監報送項目統計月報，財務總監審核后向集團企業董事會通報投資項目支付進度情況。

（7）財務總監根據項目監管需要，可獨立組織第三方專業機構對投資項目竣工結決算進行專業審計，審計結果提交城投企業董事會審定，委托第三方專業機構的審計服務費在項目支出中列支。

（8）對城投企業職能部門提交的項目融資方案進行審核，對項目資金需求量根據具體的經營目標、投資規模，運用科學合理的預測方法測定投資項目的資金需求量。合理確定融資方式與融資渠道，確保資金結構的合理性，有效降低融資成本與財務風險。對擬確定投資項目融資方案獨立發表審核意見，企業主要負責人審批后提交集團企業董事會表決通過，財務總監履行出資人管理職責行使表決權。

（9）負責組織實施投資項目的績效評價工作，重點關注已投入運營項目的現金流獲取能力、盈利能力、償債能力與可持續經營能力，編寫投資項目績效評價報告報送國有資產監管部門作為企業經營績效考核的評價依據。

（四）規范國有資產管理

（1）組織企業相關職能部門完善資產基礎管理制度，防控國有資產流失，依法確認產權歸屬關系，對企業的資產、負債、所有者權益等產權狀況與增減變動情況依法向國有資產監管部門辦理產權登記。

（2）明確城投企業資產管理機構及職責，組織制定資產管理細則，包括：資產采購、資產驗收、資產登記、資產日常管理、資產保養與維修、資產報廢、資產調撥、資產管理的責任與獎懲等。

（3）建立資產管理報告制度，城投企業資產管理部門每季度終了次月10日前向財務總監報送資產管理報告，資產管理報告應包括資產管理報告書、資產統計匯總表、資產分類明細統計表。

（4）建立資產年度盤點制度，組織資產盤點工作，形成盤點報告，內容包括：賬面資產、實盤資產、盤盈、盤虧及情況說明，對盤點中發現的盤盈、盤虧資產，由資產管理部門與財務部門出具意見，報送財務總監審核后，按相關程序辦理。

（5）對需處置的資產由資產管理部門擬定資產處置方案，報送財務總監審核后，按相關程序辦理。重大資產處置方案需提交城投企業董事會審議通過，財務總監履行出資人管理職責行使表決權。

（五）建立績效評價機制

（1）指導企業績效評價部門按照國有資產監管部門管理要求制定的績效評價方法、指標與評價標準，組織自評工作，評價結果作為集團企業內部人力資源管理的一項重要依據。

（2）財務總監對企業績效評價部門編制的績效評價實施方案提出合理化建議，方案內容主要包括：經營決策情況、資金管理和使用情況、資產負債管理情況、管理制度健全性及執行情況、經營效益實現情況等方面；評價指標設置主要包括：經營收入、經營成本、經營利潤、債務清償、項目投資、項目融資、風險管理等。評價指標的權重由績效評價部門結合各公司實際情況按照公平性、客觀性的原則予以合理確定。

（3）財務總監對企業績效評價自評結果運用提出合理化建議，作為企業被考核人員工資薪酬調整、崗位晉升、績效獎勵的判定依據，協助企業逐步建立完善以目標為導向、以成本為衡量、以績效為核心的績效管理模式。

結語

面對新形勢、新挑戰，對地方城投企業的國有資本與財務管理工作還存在不少問題需要解決，國資監管體制還需進一步完善，企業經營管理能力還需進一步增強，建立法治化、常態化的財務總監委派制度是國資監管部門對地方城投企業經營管理運行制約和監督體系的有效補充，是現階段有效管控地方城投企業重大風險，提高資產運營效率的必要措施。財務總監委派制度的實施有利于增強地方城投企業對資金管理、投融資管理、資產管理，績效管理等經營管理事項的管控能力，并充分發揮財務總監在地方城投企業運營中的基礎管理作用，有利于穩妥化解地方城投企業重大財務風險與經營風險，提升日常管理工作的法治化、規范化、專業化水平，為地方城投企業做大做強做優提供有力的制度保障。