地方行政事業單位預算績效管理研究

盧玲 長沙市第四醫院 唐青 湖南省女子監獄 呂致丹 湖南省永州職業技術學院

引言

深化預算績效改革是財政預算管理領域的深刻變革。我國財政預算改革之初，由于條件所限，沒有先實施績效預算管理，而僅僅是把預算績效管理作為預算管理改革中的一環。我國預算績效管理體系雖然在形式上擁有明確的目標和比較完整的運行鏈條，但與實現社會公共價值的本質要求還是相差較大。隨著我國從高速度發展時期進入高質量發展階段，堅持以結果為導向的預算績效管理改革將有效提升財政資源配置效率和使用效益，提高公共服務質量，為社會的經濟發展提供有力保障。因此，全面預算績效管理在行政事業單位中的實施變得尤其重要，要求也將越來越規范，越來越高。但目前大多數地方行政事業單位由于管理制度不完善，組織架構不健全，信息化建設滯后，績效評價體系不科學等導致預算績效管理流于形式。

一、地方行政事業單位預算績效管理現狀

我們采用問卷星制作《地方行政事業單位預算績效管理調查問卷》，在網上分別對醫療、司法及院校三個行業的預算績效管理情況進行調查，參加問卷調查人員總計172人次，其中醫療單位90人次，院校43人次，監獄及監獄企業39人次。參加調研的人員所屬單位，來自“行政單位”28人，占樣本總量的16.28%，來自“事業單位”133人，占樣本總量的77.32%，來自“企業”11人，占樣本總量的6.4%。無論從樣本總量還是各類型單位人員所占比重來看，本次調查結果均能夠反映地方行政事業單位預算績效管理方面的現狀。

通過對地方行政事業單位預算績效管理調查問卷反饋結果進行分析，我們發現地方行政事業單位預算績效管理中主要存在如下共性特點：

（一）地方行政事業單位全面預算績效管理取得的進展

有55.81%受訪者表示所在單位建立了專門的預算管理組織，構建了全面預算績效管理組織架構。成立預算管理委員會，預算管理委員會辦公室設在財務科，負責單位預算的編制、調整以及預算績效目標的評價和考核；建立項目經費預算申報機制。項目經費預算由直接負責管理及實施的科室按項目進行申報，實現“按財立項”向“按項申費”的轉變，規范和科學編制財務預算，項目預算歸口責任科室在審核項目申報時應重點關注專項項目經費的論證、績效目標及資金測算的合理性；63.95%的受訪者表示單位初步建立財務預算執行及績效目標監控機制。預算管理委員會辦公室對單位內部財務預算執行情況及績效目標完成情況進行動態跟蹤監控，組織自評，財政部門及上級主管部門對地方行政事業單位的預算執行及績效目標實現程度進行綜合評價。

（二）地方行政事業單位全面預算績效管理存在的問題

（1）理解預算績效管理的概念不夠透徹，部分單位還沒有樹立全面預算的績效意識。73.84%的受訪者表示預算的編制與實際情況基本相符，但僅有37.79%的受訪者表示單位在編制預算時設置了績效目標。這意味著部分地方行政事業單位還未真正樹立預算績效管理的理念，在編制預算時沒有充分考慮單位的戰略規劃，在設置預算績效目標時也沒有主動考慮將單位的戰略目標納入其中，沒有總結分析預算績效管理對單位降本增效及精細化管理的重要作用，對預算管理的觀念主要還停留在“如何要錢、如何花錢和如何完成任務”上；缺乏績效管理的主動意識，預算績效管理實施主要靠上級財政部門的推動，按上級布置的績效評價任務開展績效評價，績效目標不明確，績效指標不全面，還是存在“輕績效、輕管理”的現象。

（2）預算基礎管理工作薄弱，預算管理人員素質有待加強。在對預算績效管理現狀的原因進行分析時，受訪者選擇頻次從高到低依次為：缺乏專業人才；缺乏有效的信息系統支撐，績效評價標準不統一，可比性不足；沒有專項資金或相關經費支持；績效評價結果質量不高，缺乏可信度。其中，缺乏專業人才排在第一位。由于預算績效管理是近幾年才在各級行政事業單位逐步實施的，缺乏系統的預算績效管理培訓體系，許多地方行政事業單位關于預算績效管理培訓的范圍和深度都不夠。因此，大部分預算管理人員關于預算績效管理的理論學習不夠，實務經驗不足，導致預算績效管理基礎工作薄弱。

（3）單位預算績效管理制度不健全。大部分地方行政事業位僅制定了預算管理制度，缺乏績效管理方面的內容。還有部分地方行政事業單位雖然制定了預管績效管理制度，但只是在預算執行結束階段，增加了預算績效評價的內容，強調的是預算執行程度的評價，再將評價結果與績效掛鉤，沒有將績效管理嵌入預算管理的全過程，失去了預算績效管理的本意。

（4）單位預算績效評價指標體系不完整，實際操作有難度。雖然財政部出臺了《預算績效評價共性指標體系框架》，各地財政部門也在根據預算項目細化評價指標，但是指標的設置沒有相關指引，沒有針對性較強的指標體系以供借鑒，導致各單位，各部門各司職責，指標設置的科學性，評價依據的合理性都難以保證，影響了績效評價的質量。

（5）績效評價結果應用不充分。關于績效評價結果的應用，受訪者選擇頻次依次為：完成上級自評要求；單位綜合績效考核；作為以后年度預算安排的重要依據。目前大部分地方行政事業單位僅按上級部門要求對專項資金的執行情況進行評價，還沒有建立本單位績效評價結果的應用機制。同時上級部門仍然重點關注預算資金的執行率，對于績效評價結果僅僅是為了上報，還沒有全面建立激勵機制和問責機制。

（6）預算績效管理信息化建設滯后。在征集做好全面預算績效管理的建議時，受訪者選擇頻次從高到低依次為：健全和完善預算績效管理制度；加強單位預算績效管理信息系統建設；組織培訓和交流；建立績效目標與評價指標體系；加強事中監控預警；強化評價結果應用。在大部分地方行政事業單位中，由于考慮財務數據安全性等因素，財務系統一般都獨立于業務系統，沒有與業務系統互聯互通，形成信息孤島，數據采集不及時，數據統計不充分，嚴重制約預算績效的全過程管理，同時影響績效評價結果的及時性和準確性。

二、構建全面預算績效管理的思路

（一）全覆蓋

建立預算績效全覆蓋管理格局。全覆蓋預算績效管理即對單位全部公用支出及資源配置預算進行績效管理，對單位整體預算、項目預算及預算績效管理工作進行績效目標設定和績效評價。

（二）全過程

建立預算績效全過程管理鏈條。全過程預算績效管理即在預算的編制、執行和監督的全過程中貫穿預算績效管理思想，建立一個事前、事中及事后預算績效管理的閉環。即改變原來僅在預算執行完畢后或年度終了對預算執行情況的評價，而不考慮預算執行效果或沒有將評價結果與后續預算安排掛鉤的行為。

（三）全參與

完善預算績效全員參與管理體系。全員參與預算績效管理即單位所有員工都是預算編制者、執行者和自評者。實行全員預算績效管理可以提高員工的預算意識，增強“開支必問效”的成本管控理念，進一步提升單位降本增效的能力及精細化管理水平。

三、構建全面預算績效管理的目標

（一）將績效管理嵌入全面預算管理

將事前的績效評估、事中的績效監控、事后的績效評價以及評價結果對下一年度資源配置的影響貫穿至預算管理的每一個環節，促使預算和績效管理有機地整合，促使資源合理的配置。

（二）提升資金使用效率和效果

通過對預算資金設定績效目標并將績效評價結果與績效激勵掛鉤，督促行政事業單位在編制預算時重點關注預算項目會不會產生經濟或社會效益，更加強調預算的執行效果，從而提高資金的使用效率和效益。

四、構建全面預算績效管理的步驟

全面預算績效管理由全面預算管理方案的制定、全面預算編制、全面預算執行及全面預算績效評估四部分組成。其中，全面預算管理方案的制定包括編制方案、績效指標的確定、組織架構和人員的確認、預算執行的監督及落實、分析審議和調整預算、組織預算績效考評和提出獎懲方案；全面預算的編制包括預算“二上二下”、預算管理委員會審批及職代會通過；全面預算的執行包括預算的控制和監督；全面預算的績效評估包括自評、科評、部門（單位）自評及上級復評，既有對績效指標完成情況的評價，也有對指標編制的評估，并根據考核得分情況予以獎懲。

（一）建立完善的全面預算績效管理組織結構

全面預算績效管理組織為三級預算績效管理架構，即單位為一級預算單位，設全面預算績效管理委員會，為單位預算績效管理的決策機構，委員會辦公室設在財務科；預算歸口責任科室為二級預算單位，負責本科室預算的編制、執行和自評以及預算歸口項目的管理；各科室為三級預算單位，負責預算的編制、執行和自評。

（二）制定全面預算績效管理制度

為貫徹落實國家相關規定，增強各部門工作的計劃性及預算管理能力，優化支出結構，實現戰略目標，構筑核心競爭力，強化支出責任，地方行政事業單位應當結合工作實際，制定全面預算績效管理制度。全面預算績效管理制度應包括以下內容：預算績效管理的概念及范圍，預算績效管理的職責，全面預算績效管理的內容，全面預算的績效目標，預算績效的監控管理，預算績效的評價管理及預算績效評價結果的應用。

（三）規范預算績效管理工作流程

預算績效管理工作主要為以下四個階段：第一階段是編制預算及預算績效（預算前一年度的8—10月），由科室申報整體支出和項目支出的預算及對應的績效目標，再由預算歸口責任科室匯總后報預算績效管理委員會辦公室審核，同時，管理委員會辦公室還需組織專家對重大支出項目進行事前績效評價；第二階段是監控預算及預算績效的執行（預算年度的1—12月），首先由職代會批復預算和績效目標，再由預算歸口責任科室跟蹤績效目標的完成，向預算管理委員會辦公室匯報績效目標的完成進度，同時對偏差較大的預算項目提出改進措施；第三階段是預算績效的評價（預算次年的 1—3 月），分別由預算科室、預算歸口責任部門及預算管理委員會辦公室或委托的第三方按照預算績效目標及評價標準等自評或復評上一年度的預算績效；第四階段預算績效結果的應用（預算次年的3—8月），由預算管理委員會提出獎懲方案。獎勵預算執行率高、達到預期目標的科室，同時對預算執行率不高或未達到預算績效目標的科室，先按績效考核情況進行扣罰，同時在下一年度從緊或不安排預算。

（四）設置項目庫，實行預算項目庫管理

將所有預算收入及支出以預算項目的形式納入項目庫作為預算儲備項目，對項目實行全生命周期管理。預算編制時，從項目庫中選取項目按輕重緩急的順序安排預算，動態跟蹤記錄項目的預算下達、調整調劑、執行等狀態，并標記項目的終止與結束。

（五）設置績效目標庫，確定全面預算績效管理目標

績效目標是指單位或部門使用資金計劃在一定期限內達到的產出和效果，根據不同情況由財政部門和部門（單位）分別或共同設定。主要內容包括：預期提供的產品和服務，包括產品和服務的數量目標、質量目標、時效目標、成本目標以及服務對象滿意度目標；支出的預期效果，包括經濟效益、社會效益、環境效益和可持續影響等。

一般情況下，單位預算管理委員會辦公室將單位戰略目標、專項目標進行分解并綜合上級部門下達的整體績效目標及專項績效目標確定本單位的績效管理目標，并形成績效目標庫。績效目標從數量、質量、成本和時效等方面進行細化，盡量進行定量表述，不能以量化形式表述的，可以采用定性的分級分檔形式進行表述。

（六）構建全面預算績效管理評價指標體系及評價標準

績效評價指標是指衡量績效目標實現程度的考核工具。設置績效評價指標時要按定量指標與定性指標相結合的原則來確定績效評價指標，優先使用最具部門（單位）或行業代表性、最能反映評價要求的核心指標，可以從財務、內部業務流層、服務對象及學習成長四個維度也可從投入、產出等維度進行績效評價。同時，績效評價指標還應通俗易懂，具備可操作性，符合成本效益原則。

績效評價標準是指衡量支出績效目標完成程度的尺度。一般按計劃標準、行業標準、歷史標準及上級要求等其他標準來確定評價標準。

（七）績效結果運用

一般將預算績效評價結果分為“優秀、良好、合格、較差及極差”五個等級，結果為優秀或良好的科室不僅給予績效獎勵，同時在下一年度優先安排預算資金；結果為合格的部門，不給予獎勵，下一年度從緊安排預算；結果為較差或極差的部門，不僅要追究科室負責人的責任，還要在下一年度安排預算時少安排或不安排預算。在預算執行較好的部門中征集優秀案例加以宣傳推廣，幫助其他科室更好地完成預算績效管理。

結語

地方行政事業單位構建預算績效管理體系后，預算績效管理逐步規范化、標準化、全面化，員工參與全面預算績效管理的主動意識明顯增強，預算編制的準確性明顯提高，預算執行率明顯提升，資金使用效率和效益達到預期目標。隨著財政部門預算管理一體化的逐步推進，將促進各地方行政事業單位加強預算管理信息化建設，進一步優化績效評價指標體系及將預算績效評價與個人績效關聯，促使全面預算績效管理在單位經濟管理中發揮更大的作用，產生更大的價值。