行政事業(yè)單位預(yù)算績效目標(biāo)管理問題及對策研究

代秀霞 中國國際貿(mào)易促進(jìn)委員會莒南縣委員會

引言

行政事業(yè)單位的部門預(yù)算是本單位開展具體行政管理和公共服務(wù)業(yè)務(wù)并實現(xiàn)部門功能與目標(biāo)的主要保障，也是單位年度內(nèi)計劃完成的事業(yè)計劃和工作任務(wù)的貨幣表現(xiàn)，為財政部門組織收入、控制支出提供了主要依據(jù)。行政事業(yè)單位預(yù)算管理直接關(guān)系到地方政府行政職能的實現(xiàn)和經(jīng)濟(jì)事業(yè)發(fā)展，加強(qiáng)行政事業(yè)單位預(yù)算績效目標(biāo)管理成為一個重要舉措，也是當(dāng)前較為重要的研究課題。

一、概念解析

在財務(wù)預(yù)算管理中融入績效的思想，并在實踐中形成了預(yù)算績效管理，績效考評所設(shè)定的目標(biāo)、評價和結(jié)果被納入預(yù)算編制與執(zhí)行的整個流程之中，可以有效提高預(yù)算管理質(zhì)量，同時也促進(jìn)了績效管理的提升。為此，要對預(yù)算績效管理涉及的相關(guān)概念進(jìn)行必要的梳理。

（一）預(yù)算

行政事業(yè)單位的預(yù)算活動，本質(zhì)是一種收支計劃，其制定收支計劃的基礎(chǔ)資料來源于上一年度的收支情況和部門業(yè)務(wù)開展與發(fā)展的實際需求。在過去很長一段時間里，預(yù)算的功能定位被限制為控制支出的手段，而這顯然不足以全面發(fā)揮預(yù)算效果，新時期，預(yù)算的定位越來越清晰，作用越來越重要，預(yù)算被普遍認(rèn)為是一種“將資源最大限度利用，使其獲得最離的投入產(chǎn)出率，并獲得最佳收益的一種方式”。預(yù)算的核心內(nèi)容包括收入預(yù)算和支出預(yù)算，由財政部門和行政事業(yè)單位共同組成預(yù)算體系結(jié)構(gòu)，其最基礎(chǔ)的功能就是資源配置，以達(dá)到效益最大化的目的。隨著社會的發(fā)展，行政事業(yè)單位所需要處理的事務(wù)越來越復(fù)雜，預(yù)算的功能逐漸豐富起來，調(diào)節(jié)收支功能、控制支出功能、約束并規(guī)范財務(wù)行為、激勵人的功能等都成為左右預(yù)算績效管理成效的重要功能，但前述多種功能的實現(xiàn)必須建立起完整的績效指標(biāo)體系，為各種行為、功能進(jìn)行全面評價。

（二）預(yù)算績效

預(yù)算績效是指預(yù)算資金所達(dá)到的產(chǎn)出和結(jié)果，即行政事業(yè)單位需要先確定一個想要完成的目標(biāo)，并結(jié)合單位業(yè)務(wù)開展的需要預(yù)測為完成目標(biāo)可能需要投入的資金。需要明確績效是指個人在特定工作集體中通過自己一系列與集體工作相關(guān)的行為所達(dá)成的結(jié)果，包括效果、效率和效益，且這個結(jié)果與集體工作的目標(biāo)有直接關(guān)系，否則不能被認(rèn)定為績效。效果是指行政事業(yè)單位利用預(yù)算資金開展的管理和服務(wù)活動所產(chǎn)生的各種社會反應(yīng)；效率是指行政事業(yè)單位活動所消耗的資源與產(chǎn)生效果的比率，可以用來分析和反映單位使用財政資金所發(fā)揮的潛力；效益則是投入產(chǎn)出比，即行政事業(yè)單位預(yù)定目標(biāo)實現(xiàn)了多少、經(jīng)濟(jì)利益在具體行政管理與服務(wù)中所實現(xiàn)的結(jié)果如何。

（三）預(yù)算績效管理

預(yù)算績效管理是針對行政事業(yè)單位財政資金使用情況進(jìn)行的全面綜合管理活動：在預(yù)算年度內(nèi)，通過政府預(yù)算效率、效果、服務(wù)質(zhì)量和公眾滿意度等等一些其他方面的信息收集、綜合科學(xué)評價體系進(jìn)行具體的量化，然后，在適當(dāng)?shù)目冃гu估方法的幫助下，對政府的投入，對預(yù)算管理過程中的產(chǎn)出、結(jié)果及由此產(chǎn)生的績效進(jìn)行科學(xué)、公正、客觀、全面的評價，并從中得出結(jié)論，指導(dǎo)今后工作實踐，目的在于提高行政事業(yè)單位公共管理和服務(wù)的質(zhì)量，增加公共福利。

二、行政事業(yè)單位預(yù)算績效管理的主要模式

（一）單式預(yù)算

單式預(yù)算是一種傳統(tǒng)的預(yù)算形式，它不對一個預(yù)算年度的各項財政收支計劃進(jìn)行分類，而是統(tǒng)一一個總預(yù)算期間的所有收支。準(zhǔn)備單式預(yù)算的方法很簡單，將財政收入和財政支出在預(yù)算表上分開收集，以便清晰地表達(dá)財政收支狀況，使用者可以清楚地知道政府財政收支是否平衡，有利于節(jié)約行政支出。但隨著社會發(fā)展，公共管理和服務(wù)的范圍和類別持續(xù)擴(kuò)大，行政事業(yè)單位需要干預(yù)的社會事務(wù)也越來越多，單式預(yù)算無法適應(yīng)社會高速發(fā)展對財政收支按照經(jīng)濟(jì)性質(zhì)進(jìn)行分列的需要，也不利于財政資源的合理配置，提供的信息全面性不足，參考價值越來越低。

（二）復(fù)式預(yù)算

復(fù)式預(yù)算是一種通過兩個或兩個以上表格來反映政府財政收集計劃的預(yù)算形式，既反映財政預(yù)算資金的使用方向和流量，也反映使用資金的性質(zhì)與收入支出的結(jié)構(gòu)，是一種全面的預(yù)算績效管理模式。與單式預(yù)算模式相比，復(fù)式預(yù)算更加科學(xué)，能夠緊密地與國民經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)聯(lián)系起來，有利于行政事業(yè)單位從宏觀層面對財政資金及其他公共資源進(jìn)行調(diào)控。但在實踐中由于復(fù)式預(yù)算打破了預(yù)算的整體性，對管理提出了更好的要求，就預(yù)算績效目標(biāo)的實現(xiàn)而言，其存在的不可控因素相對較多，需要投入較多的技術(shù)力量和人力資源以實現(xiàn)既定目標(biāo)。

（三）分項排列預(yù)算

分項排列預(yù)算，顧名思義就是根據(jù)特定行政管理或服務(wù)目標(biāo)來確定其資金需求、來源與支出，“專款專用”是其最為顯著的特點，當(dāng)前我國行政事業(yè)單位預(yù)算績效管理模式與之大體相近，但有區(qū)別。通常情況下，分項排列預(yù)算模式采取總科目、一級科目、二級科目、明細(xì)科目等組織形式來對行政事業(yè)單位預(yù)算資金進(jìn)行分配，其最大優(yōu)勢就是簡便明了、清晰具體，便于使用人或管理人全面了解單位財政資金狀況。結(jié)合我國行政事業(yè)單位預(yù)算績效管理實踐來看，分項排列預(yù)算模式存在的缺點也極為明顯：一是核算方式不利于對行政事業(yè)單位支出進(jìn)行總量控制，一些非必要項目支出造成財政資金的浪費；二是此種模式下對不同項目執(zhí)行預(yù)算管理需要的人員較多，容易造成行政事業(yè)單位出現(xiàn)冗員的情況。

（四）零基預(yù)算

零基預(yù)算是一種建立在綜合平衡基礎(chǔ)上的一種預(yù)算編制方法，在編制成本預(yù)算時不考慮項目本身和上一預(yù)算年度發(fā)生的費用數(shù)額，將過去的所有預(yù)算支出定為零，并分類考慮，根據(jù)實際可能遇到的實際需求和情況，以及預(yù)算期間發(fā)生費用的情況和是否符合支出標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)行項目支出預(yù)算編制。此種模式下可以對有限資源進(jìn)行科學(xué)配置，對沒有效益的、不符合行政事業(yè)單位工作需求的項目予以排除，將財政資金合理分配到具有較大效益的項目上，不以過往經(jīng)驗為參考，而是重新評估項目，可以做到因時制宜、因地制宜，符合政府行政管理和公共服務(wù)的價值追求。

三、行政事業(yè)單位預(yù)算績效目標(biāo)管理存在的問題及原因

（一）行政事業(yè)單位預(yù)算績效目標(biāo)管理存在的問題

預(yù)算績效目標(biāo)管理的質(zhì)量和水平直接左右著行政事業(yè)單位內(nèi)部治理效果與外部行政效益。高質(zhì)量的預(yù)算績效目標(biāo)管理對內(nèi)可以提高管理水平和治理成效，嚴(yán)格控制財政資金的支取，確保財政資金“取之于民，用之于民”；同樣高質(zhì)量的管理對外可以樹立良好的政府形象，以有限的財政資金投入達(dá)到公共服務(wù)質(zhì)量和水平的提高是做到“權(quán)為民所用，利為民所謀”的關(guān)鍵舉措。對當(dāng)前行政事業(yè)單位預(yù)算績效目標(biāo)管理工作進(jìn)行研究發(fā)現(xiàn)存在著以下問題：

一是預(yù)算績效評價質(zhì)量不高，預(yù)算績效目標(biāo)管理的根基不穩(wěn)。行政事業(yè)單位預(yù)算績效評價質(zhì)量普遍不高，作為預(yù)算績效目標(biāo)管理的根基和核心，對整個單位工作的開展都有影響，主要問題表現(xiàn)形式有兩個：預(yù)算績效目標(biāo)設(shè)定不合理、預(yù)算績效評價報告完整有效性不足。行政事業(yè)單位對預(yù)算績效目標(biāo)的設(shè)定未能結(jié)合自身預(yù)算安排的內(nèi)容、數(shù)量和效果，對單位職能和發(fā)展規(guī)劃考量不足，對成本和效益分析不全，導(dǎo)致目標(biāo)設(shè)定不科學(xué)、不實際。對行政事業(yè)單位預(yù)算績效評價報告分析發(fā)現(xiàn)，大多數(shù)評價報告中只有項目基本情況、績效評價組織實施情況和績效評價結(jié)論等內(nèi)容，缺少針對實際問題的對策建議，不符合預(yù)算績效評價報告完整有效性的要求。

二是預(yù)算績效評價結(jié)果應(yīng)用不科學(xué)，預(yù)算績效目標(biāo)管理體系不健全。科學(xué)準(zhǔn)確的預(yù)算績效評價可以產(chǎn)生大量有用信息，而行政事業(yè)單位普遍存在著對預(yù)算績效評價結(jié)果應(yīng)用不全面、不科學(xué)的情況。第一個問題是預(yù)算績效評價結(jié)果的“加工”使用，為了實現(xiàn)本單位預(yù)算績效評價結(jié)果為優(yōu)良的目的，選擇性地使用上一年度的數(shù)據(jù)；第二個問題是預(yù)算績效評價屬于事后評價，應(yīng)用的滯后性問題無法解決；第三個問題是行政事業(yè)單位缺乏預(yù)算績效評價經(jīng)驗，對結(jié)果的深入分析、研判和應(yīng)用不足。

三是預(yù)算績效評價指標(biāo)不科學(xué)，預(yù)算績效目標(biāo)管理機(jī)制乏力。不同類別的行政事業(yè)單位在提供行政執(zhí)法和公共管理服務(wù)的職能上有分工，來自財政撥款的預(yù)算管理也不可能完全統(tǒng)一，預(yù)算績效評價有共性也有個性，但現(xiàn)狀是共性指標(biāo)簡單易操作，個性指標(biāo)設(shè)置不科學(xué)，致使評級結(jié)果的應(yīng)用不夠理想。

（二）行政事業(yè)單位預(yù)算績效目標(biāo)管理存在問題的原因分析

第一，行政事業(yè)單位預(yù)算績效評價數(shù)據(jù)收集相對困難，導(dǎo)致預(yù)算績效目標(biāo)管理的基礎(chǔ)不牢靠。一是行政事業(yè)單位績效評價數(shù)據(jù)來源有限且分散，收集困難；二是行政事業(yè)單位預(yù)算績效評價數(shù)據(jù)信息化管理水平不高，數(shù)據(jù)處理不夠科學(xué)高效。

第二，部分行政事業(yè)單位未能嚴(yán)格按照法定程序和流程開展預(yù)算績效評價工作，預(yù)算績效目標(biāo)管理工作容易陷入混亂。雖然行政事業(yè)單位的預(yù)算績效評價包括了事前編審、事中執(zhí)行和事后應(yīng)用的全部過程，但為了獲得更優(yōu)良的績效評價報告，具體操作流程中存在前后倒置、事后補(bǔ)充等現(xiàn)象。

第三，行政事業(yè)單位預(yù)算績效評價指標(biāo)不夠科學(xué)細(xì)化、評價標(biāo)準(zhǔn)不夠合理可行，預(yù)算管理人員在具體執(zhí)行工作中容易陷入“無據(jù)可依”“進(jìn)退兩難”的境地，依據(jù)既定的預(yù)算績效評價指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)無法進(jìn)行全過程監(jiān)管，難以滿足跟蹤管控需求，預(yù)算績效目標(biāo)管理工作容易陷入被動。

四、優(yōu)化行政事業(yè)單位預(yù)算績效目標(biāo)管理的對策

（一）持續(xù)完善行政事業(yè)單位預(yù)算績效目標(biāo)管理制度體系建設(shè)

首先，要完善行政事業(yè)單位預(yù)算績效評價體系。第一，嚴(yán)格按照國家制定的預(yù)算管理制度、規(guī)范進(jìn)行精細(xì)化的預(yù)算編制制定，結(jié)合地區(qū)發(fā)展需求、事業(yè)單位業(yè)務(wù)活動特點等對績效考核指標(biāo)進(jìn)行量化，制定科學(xué)、合理、完備的指標(biāo)評價體系以便形成更加規(guī)范、約束力更強(qiáng)的體制機(jī)制。第二，構(gòu)建全過程監(jiān)管的行政事業(yè)單位結(jié)構(gòu)性預(yù)算績效管理制度。將行政事業(yè)單位的功能定位、戰(zhàn)略發(fā)展、預(yù)算項目等進(jìn)行分解并制定不同層級的績效目標(biāo)以指導(dǎo)工作的開展，明確單位內(nèi)部責(zé)任分工，實現(xiàn)全面、全過程的監(jiān)管。

其次，要健全行政事業(yè)單位預(yù)算績效指標(biāo)體系動態(tài)調(diào)整機(jī)制，促進(jìn)預(yù)算績效評價指標(biāo)更加細(xì)化量化，增強(qiáng)預(yù)算單位之間的可比可測性。根據(jù)部門工作性質(zhì)和內(nèi)容的不同，在共性評價指標(biāo)基礎(chǔ)上制定個性評價指標(biāo)，尤其是對階段性業(yè)務(wù)工作的評價要保持動態(tài)均衡，根據(jù)業(yè)務(wù)活動開展及完成情況進(jìn)行綜合評價，力圖建立起更加科學(xué)嚴(yán)密、公平公正的評價指標(biāo)體系，實現(xiàn)內(nèi)部調(diào)節(jié)、控制、激勵和約束功能。

（二）全面提升行政事業(yè)單位預(yù)算績效目標(biāo)管理人才隊伍素質(zhì)

一是強(qiáng)化行政事業(yè)單位預(yù)算績效評價理念和意識，包括單位主要負(fù)責(zé)人、部門負(fù)責(zé)人以及普通工作人員都要樹立全新的預(yù)算管理意識。第一，要求行政事業(yè)單位全員轉(zhuǎn)變思想認(rèn)識，建立以預(yù)算結(jié)果為導(dǎo)向的預(yù)算管理理念，不再局限于簡單的資金分配工作，制定科學(xué)合理的行政事業(yè)單位預(yù)算績效評價指標(biāo)體系，將績效評價理念融入預(yù)算執(zhí)行的各個階段。第二，要把“重結(jié)果、講實效”作為預(yù)算績效評價的出發(fā)點，全面加強(qiáng)單位內(nèi)部預(yù)算績效評價工作的推廣，為預(yù)算部門工作構(gòu)建起外部環(huán)境監(jiān)督機(jī)制，促使其選取合理的預(yù)算績效指標(biāo)，進(jìn)一步提高行政事業(yè)單位資金使用效益。

二是要加強(qiáng)預(yù)算績效評價專業(yè)人才的引進(jìn)和培養(yǎng)。第一，持續(xù)引進(jìn)預(yù)算管績效評價方面的專業(yè)技術(shù)人才，行政事業(yè)單位必須清醒地認(rèn)識到專業(yè)化復(fù)合型財務(wù)人才是推動單位工作高質(zhì)量發(fā)展的基礎(chǔ)，必須制定既具有可操作性又具有發(fā)展前瞻性的人才引進(jìn)策略。第二，人才引進(jìn)是基礎(chǔ)，人才培養(yǎng)是關(guān)鍵，必須要對已經(jīng)建立的財務(wù)人才團(tuán)隊建立體系嚴(yán)密、科學(xué)高效的培養(yǎng)機(jī)制，通過多種渠道、方式來為財務(wù)人員的繼續(xù)學(xué)習(xí)提供支持，尤其注重對預(yù)算工作的全面培訓(xùn)，不斷提升和增強(qiáng)財務(wù)人員的預(yù)算管理意識和水平。

（三）加強(qiáng)行政事業(yè)單位預(yù)算績效目標(biāo)管理工作的信息化建設(shè)

現(xiàn)代信息技術(shù)的應(yīng)用已經(jīng)成為預(yù)算績效目標(biāo)管理工作繞不開的環(huán)節(jié)，對大體量財務(wù)數(shù)據(jù)信息的綜合分析、研判和利用都離不開信息技術(shù)的支持，對行政事業(yè)單位預(yù)算績效目標(biāo)管理而言，推進(jìn)信息化建設(shè)勢在必行。首先要求政府財政部門要結(jié)合當(dāng)前財政資金管理使用的實際需求開發(fā)升級預(yù)算績效管理系統(tǒng)，為各部門預(yù)算資金的同步申報、同步審核提供便利，實現(xiàn)線上審核預(yù)算績效管理。其次要求行政事業(yè)單位建立內(nèi)部信息化管理系統(tǒng)，通過技術(shù)手段來加強(qiáng)對單位內(nèi)部預(yù)算資金使用的全過程監(jiān)管，對階段性預(yù)算績效進(jìn)行測算和評價，利用評價結(jié)果來優(yōu)化管理。最后，利用信息化建設(shè)能夠?qū)崿F(xiàn)行政事業(yè)單位預(yù)算績效評價的橫向?qū)Ρ群涂v向比較，橫向?qū)Ρ仁窃诳茖W(xué)的評價指標(biāo)體系下對不同行政事業(yè)單位進(jìn)行的評比，縱向比較則是本單位不同年度績效評價的對比，如此一來，可以更加準(zhǔn)確、全面、立體地對行政事業(yè)單位預(yù)算績效目標(biāo)管理工作進(jìn)行科學(xué)評價。

結(jié)語

行政事業(yè)單位在國家治理中發(fā)揮著重要功能和作用，必須要在有限的財政資金支持下推進(jìn)預(yù)算績效目標(biāo)管理工作，在優(yōu)化單位內(nèi)部控制的同時推動地方財政支出結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，不斷提高行政事業(yè)單位的公共服務(wù)質(zhì)量及其覆蓋面，更好地發(fā)揮為人民服務(wù)的重要政府職責(zé)。