行政事業單位內部控制建設存在的問題及對策研究

寇媛媛 中國人民政治協商會議山東省東營市委員會

引言

為進一步提高行政事業單位履職效能，加強廉政風險防控機制建設，中央對行政事業單位的內部控制建設提出更高要求。隨著國家治理體系與能力逐步現代化，行政事業單位唯有構建完善的內部控制體系，才能提高單位履職效能和服務水平。行政事業單位內部控制建設是一個長期性、逐步探索提升的過程，一蹴而就不現實，也不存在照搬照抄的可能，結合我國國情，基于客觀實際，在實踐中探索，在探索中提高，構建適合我國發展階段的內部控制體系，才能達到規范權力、防控風險、提升服務的成效。

一、行政事業單位實施內部控制的必要性

首先，實施內部控制對保證行政事業單位財務信息的真實可靠、國有資產的安全和有效使用及經濟活動的合法合規具有極其重要作用。在單位內部全面進行內部控制建設，可保證內部控制在單位經濟活動、業務事項和人員行為等方面實現全部覆蓋，并貫穿于“三重一大”權力運行決策、執行和監督全過程。行政事業單位在開展經濟活動和日常工作中，根據單位內部控制需求，必須保證自身行為符合法律法規要求，嚴格按照工作流程執行，確保內審機構有效監督，讓所有行為在公開、公平的環境下進行，財務信息真實性、國有資產管理和經濟活動合規性才能夠得到強有力保障。

其次，行政事業單位實施內部控制是貫徹落實依法治國基本戰略、反腐倡廉的新抓手。行政事業單位由于其自身公益性和服務性的特征，掌握了大部分公共資源，在進行公共資源分配時，容易滋生權力尋租、暗箱操作等腐敗問題。內部控制針對權力集中的重點領域和重點風險區，實施合理配置權責、不相容職務分離、關鍵崗位輪崗等措施，細化業務流程，明確關鍵點和風險隱患，充分發揮內部監督和外部監管聯動配合作用，把權力關進制度的牢籠，在單位形成不敢腐、不能腐的風清氣正的工作環境，達到防患于未然的效果。

最后，行政事業單位實施內部控制是實現國家治理現代化的有力保障。行政事業單位內部控制起步較晚、執行難度大。黨的十八大以來，把轉變政府職能作為深化經濟體制改革和行政體制改革的關鍵性舉措，逐步把行政事業單位內部控制提升到夯實國家治理能力的新高度。行政事業單位作為國家管理的重要組成部分，管理水平直接關乎國家治理能力的高低。我國的主要社會矛盾已然轉變，作為公共資源分配者的行政事業單位要把滿足人民對美好生活的向往作為自身奮斗目標。內部控制的實施要求優化單位內部各要素，提高政府管理效能，最大限度提高人民滿意度，從根本上解決社會矛盾。

二、行政事業單位內部控制現狀

（一）內部控制意識淡薄，內部控制環境欠佳

首先，行政事業單位的部分領導對內部控制缺乏一定的認知，認為內部控制就是風險控制，著重于財務風險、預算控制、績效管理等財務監督管理，忽視單位整體運行機制的規范管理。其次，大多數領導對內部控制的重要性認識不深刻、不到位，認為每項經濟活動和具體工作由專人負責，錯誤地認為開展工作在政策允許的情況下就不會出錯，忽視了工作中所謂靈活性的處理方式，舞弊腐敗現象時有發生。再次，行政事業單位內部控制建設環境不盡如人意，僅單位主要負責人和分管財務領導有基本的內部控制意識，部分其他領導和工作人員認為內部控制是財務部門、會計人員或審計人員的事情，業務工作與“錢、物”關聯不大，單位業務工作內部控制覆蓋率低。最后，行政事業單位財務工作與業務工作聯系性不強，財務工作游離于單位重大事項、重大經濟活動等重要決策之外，不能發揮財務管理監督的作用，單位內部控制建設“一盤棋”目標無法實現。

（二）內部控制制度不完善，內部控制體系建設不健全

按照《行政事業單位內部控制規范（試行）》的要求，各單位必須全面建立有效的內部控制，保證單位經濟活動和業務事項的覆蓋最大化，貫穿權力運行決策、執行和監督的全過程，從而規范單位內部所有人員行為。部分行政事業單位仍尚未建立健全貫穿經濟活動和業務事項全過程的規章制度，簡單化地把財務管理系列規章制度轉變為內部控制制度，缺乏頂層設計和整體內部控制體系建設。部分行政事業單位進行內部控制制度設計時，主要參考《會計法》《預算法》及各種財務規章制度，盡管這些制度涉及部分內部控制，但各單位經濟活動和業務工作千差萬別，無法提供一個權威性、統一性和綜合性的內部控制理論體系。部分單位建章立制較為規范，但實際操作過程中常以個人經驗和單位慣例來辦事，例如：不按照制度實行授權審批、預算執行彈性太大，一些重大決策的決定過程、審批過程、執行過程應該是獨立的、分開的，而且分屬不同的部門，但實際情況卻是三者一體，各個程序不按規定操作，對事物效果缺乏必要的監督，內部控制權限形同虛設，不相容職位沒有有效分離。

（三）內部控制監督缺乏獨立性與客觀性

完備有效的內部控制監督機制是增強行政事業單位管理質效與成果的重要因素，而我國現行行政事業單位組織架構中往往缺乏客觀公正、獨立權威的內部審計機構。行政事業單位內部審計應作為一種獨立客觀的監督與評價活動，貫穿存在于經濟活動和日常工作的流程中，通過有效的監督機制能夠及時查找出內部管理中存在的問題，真正起到阻塞管理缺陷及防控風險的重要作用。現實中大部分單位內審機構設置不合理，部分單位尚未設置相關內審機構或者設置的機構往往依附于財務部門，內部審計人員大多存在兼任情況甚至由財務人員兼任，而造成獨立性與客觀性的缺失。同時，審計人員也大多存在專業素養欠缺的問題，導致內部審計大多無法發揮重要監督管理作用。受我國行政體制因素的制約，行政事業單位內部控制監督機制的構建與實施均存在內生動力不足、缺乏主動性與自發性的先天缺陷，造成較為難以突破的固有藩籬。

（四）信息系統低水平建設

作為上傳下達重要渠道的信息化系統，可促使行政事業單位使用信息技術手段提升內部控制，信息化建設正逐步改變行政事業單位傳統工作模式。內部控制信息化建設將單位經濟活動和業務活動流程化、固定化，嚴格要求各項工作按照流程執行落實，有效減少“人治”造成的不可控風險。在我國行政事業單位的實際工作中，一方面存在財務信息公開程度不足，導致單位財務收支狀況、全面預算管理的執行狀況、資產采購及處置報廢狀況的披露無法做到及時、有效，造成內部控制實施不利，也帶來較高的財務風險。另一方面單位信息系統水平較低，信息溝通渠道不夠順暢。盡管各行政事業單位配備了電腦、打印機等基礎電子化辦公設備，安裝有各種政務系統，部分單位還建設了自身網站、開通微信公眾號等，但各系統管理多未實現統籌整合，系統間也未建立有效的聯系，信息技術手段較為落后，對數據的共享性較差，同時對電子化平臺的使用與維護均存在一定程度的風險性，未有效滿足單位對信息化社會提升辦事效率、降低運行成本的要求。

三、加強行政事業單位內部控制建設的對策

（一）增強內部控制意識，完善內部控制環境

內部控制建設是一個系統性的大工程，涉及多部門、多領域。首先，鑒于單位負責人在整個行政機構中發揮的關鍵作用，應加強單位“一把手”對于內部控制的重視程度，可通過培訓、座談等多種方式加強領導干部對于單位行政運行過程中風險環節的了解，全方位掌握單位各層面風險防范措施，從意識深處提高對內部控制的認知，單位應成立內部控制工作領導小組并由單位“一把手”負總責，切實推進內部控制建設運行規范，打造“一把手工程”，確保內部控制建設工作落到實處。其次，打造良好內部控制建設環境。加大宣傳培訓的廣度和深度，覆蓋單位全體干部職工，強化內部控制理念，實現對內部控制相關理論的理解、掌握和運用，最終以理論指導實踐來積極參與單位內部控制建設與實施過程，形成辦事“講程序、遵流程、講規矩”，用制度“管人、管事”的良好氛圍，為做好內部控制建設工作筑牢思想基礎。同時，加強關鍵崗位人員的專業素養與道德品質建設，一方面把好人員準入關，另一方面根據崗位責任針對性強化培訓，并將學習情況作為考核與選拔的重要參考，提升業務人員學習積極性與主動性。

（二）健全內部控制制度，強化內部控制執行力

內部控制建設是一個不斷發現問題、不斷修正完善的過程。隨著政府職能的轉變，一些老制度、舊辦法已不適應時代的發展要求，部分制度的完善更新迫在眉睫。一是行政事業單位應根據各自的發展戰略要求，全方位梳理經濟活動和業務工作的特點和風險點，對相關規章制度再核查再修訂，促進內部控制制度和內部控制體系的健全和完善，增強制度建設的針對性、有效性和實用性，使制度真正能夠指導實踐、防范風險，從而扎牢制度的籠子。二是行政事業單位應根據工作特點和風險點全面系統分析單位組織架構和具體工作中所涉及的不相容崗位，參考崗位職責區分不同崗位，確定關鍵崗位，形成一套協調又相互監督的機制。同時，嚴格落實關鍵崗位輪崗制度，有助于工作人員增強業務工作能力，系統掌握單位運行管理流程，提升全方位統籌能力，避免產生懈怠疲憊的工作情緒，為單位工作開展提質增效。三是強化責任意識，規范權力運行。進一步規范經濟活動和業務工作流程，明確各部門崗位責任與義務，權力集中崗位須實現分事行權、分崗設權、分級授權，強化對內部權力的制約和監督，確保各項工作運行高效有力、執行規范有序，減少人為因素影響，杜絕“變通式”工作方式，嚴格執行制度并抓好落實。

（三）強化內部控制監督，建立長效監管機制

內部控制監督與評估工作的有效開展，一方面能夠提高單位風險防范與分析能力，堵塞管理缺陷，另一方面能夠助推內部控制體系的逐步完善。為保障內部聯動實現有效發揮，構建完善的監督機制是其中不可或缺的重要環節。因此，在注重單位人員監督意識培養、專業技能水平全面提升的同時，必須保障內部監督部門的客觀獨立，同時確保監督力度。一是表現在監督權覆蓋各項經濟活動的整個過程，二是表現在堅持常態化監督貫穿單位各項日常工作，以實現內審部門在內部控制體系下全方位開展監督。由于部分單位規模較小，內部控制建設力量不足，積極利用并引進第三方力量參與內部控制建設勢在必行。一方面發揮內部審計與紀檢監察部門的監督合力，加強統籌規劃、監督指導，另一方面引入第三方專業力量參與單位內部控制建設，定期或不定期開展審計檢查，依靠外部專業力量發現內部問題，通過專業化處理意見與審計建議，推動內部控制體系在整改中不斷走向完善。行政事業單位還應提升信息透明度，通過構建分級分類的信息披露制度，加強公眾群體的監督和約束，助推內部控制體系建設不斷完善。

（四）健全內部控制信息化系統

隨著信息化時代的來臨，信息管理系統作為互通信息、業務交流的平臺，在內部控制建設中起到日趨重要的關鍵作用。由于單位信息系統和業務工作銜接斷裂，兩者獨立，業務工作無法真正使用信息系統留痕留跡，通過構建覆蓋全局的信息平臺，可有效拓展信息溝通渠道，實現各項業務系統間的互聯互通，真正做到雁過留聲、有跡可循。為此，要在硬件與軟件兩方面更新完善電子化基礎設施建設。一是利用現有管理系統進行遷移整合或者附加內部控制管理系統，形成單位整體內部控制信息系統。不僅保證了各管理系統的無障礙溝通和信息傳遞，有利于建立內部報告體系，明確崗位職責，實現上傳下達，也便利了不同部門間的溝通交流，有效提升信息傳遞與回復的時效性，辦事效率得以進一步提高。二是強化信息化人才的選用與培養，充分調動信息化人才的學習積極性，加強內部控制信息化建設培訓，利用信息化辦公的普及加強全局互聯互通，使信息資源實現共享。同時，還應關注網絡環境安全保障體系的建立，防范現代網絡系統的安全威脅，確保各類業務信息的安全。

結語

行政事業單位作為行使國家權力、承擔管理社會公共事務、維護社會公共秩序的機構，組織實施完善的單位內部控制，可從根源上加強黨風廉政建設的主體責任，對于建立健全權力運行全方位、全過程的制約和監督機制，減少自由裁量權，避免公共權力濫用，有效防范行政風險、法律風險、廉政風險，提高國家公信力和行政效率具有重要意義。我國行政事業單位內部控制建設起步較晚、發展慢，為推進服務型政府建設，加強內部控制建設迫在眉睫。本文通過對行政事業單位內部控制建設的研究，指出我國行政事業單位還存在內部控制意識淡薄，內部控制環境欠佳；內部控制制度不完善，內部控制體系建設不健全；內部控制監督缺乏獨立性與客觀性；信息系統低水平建設等問題，并針對性提出增強內部控制意識，強化內部控制執行力；健全內部控制制度，完善內部控制制度體系；強化內部控制監督，建立長效監管機制；健全內部控制信息化系統等意見建議，期望進一步提升行政事業單位服務能力和治理水平。