論事業單位內部控制問題及對策

劉曉嘉 廣東星海演藝集團

引言

我國內部控制概念及施行較晚，許多事業單位對內控關注度不足，2014年，財政部出臺印發了《行政事業單位內部控制規范（試行）》，旨在規范事業單位內部控制管理行為，指導事業單位內部控制管理工作的有序開展，提高事業單位資源分配能力和內部管理水平。由于我國經濟發展較快、區域廣、經濟不平衡等特點，我國不同系統的行政事業單位發展階段、單位規模、職權領域差別較大，導致事業單位在內部控制建設中存在較多問題，相關制度文件不能直接落地使用。在這個過程中，許多事業單位內部控制執行情況無法達到制度要求，存在一些無法妥善解決的問題，內部控制體系不完善，制約了事業單位工作質量。因此，本文就事業單位內部控制普遍存在的問題進行分析探討，提出相應對策，希望為促進事業單位內部控制工作的高效率開展提供參考。

一、事業單位內部控制相關概述

（一）事業單位內部控制含義

事業單位內部控制，簡單而言，是指事業單位為保障經濟活動的有序開展，通過制定制度、執行程序、實施措施等對經濟活動的風險進行防范和管控。事業單位加強內部控制管理，建立健全內部控制體系，是貫徹中央精神和“八項規定”的有效舉措，能強化對權力運用的監督，通過相應的內控防范機制，減少貪污腐敗問題的發生，提高科學管理能力。

（二）事業單位內部控制的目標和特點

任何組織都存在內部控制工作，對于事業單位而言，內部控制更加復雜，除了滿足單位內部管理要求，還涉及民生。事業單位運行目的主要是為實現自身社會價值、提供社會服務，所以，內控優化主要是為了保障公共服務水平、不斷降低政府成本和風險，幫助事業單位更好地履行社會職責，實現績效目標。

事業單位內部控制主要有以下特點：一是事業單位內部控制要素多，涉及事業單位運行的方方面面，從業務活動層面來看，更多的是政府經濟活動，如預算管理、收支管理、政府采購、國有資產管理、項目建設管理、合同管理等；從單位層面來看，包括單位組織構建、職能設置、業務管理流程、內部監督等。二是事業單位內部控制的目標是更好地提供社會公共服務，事業單位在開展內部控制時，需要關注五個重點，分別是符合程序、保障資產安全、財務信息準確、加強腐敗防范、提高工作效率，這與企業內部控制存在很大區別，事業單位對防范腐敗舞弊等問題看得更重，更注重社會效益。三是事業單位內部控制具有明顯的政治意義。由于事業單位性質的特殊性，其內部控制改革和完善的過程也更加復雜，內部控制的成效直接關系著社會資源的分配，也影響國家政府公信力建設，對社會穩定具有重要政治意義。

（三）事業單位內部控制原則

在事業單位內部控制體系建設中，需要遵循五大原則：一是全面性原則。內部控制要貫徹事業單位經濟運行全過程，從決策、執行到監督，要覆蓋到事業單位各項業務，一旦某個業務環節沒有發揮作用，將直接影響整體工作。二是重要性原則。事業單位內部控制要在全面控制的基礎上，對重要業務和高風險領域進行重點關注。由于每個事業單位行業規模不一，內部控制制度借鑒性不強，必須結合自身實際情況，有重點地進行內部控制防范。三是制衡性原則。事業單位必須對治理結構和權責設置進行優化，形成相互監督、相互制約的局面，合理分配權力，加強風險防范，在管理安全的情況下，提高業務效率。四是適應性原則。事業單位內部控制制度和措施不是一成不變的，它需要隨單位發展規模變化、業務范圍變化等進行調整，對于別人內部控制模式可以參考，但不能克隆。五是成本效益原則。盡管事業單位資金主要來源于財政撥款，但對于業務開展，任何的理性決策都是在成本小于效益的基礎上確定的。特別是隨著事業單位改革深化，部分事業單位經營性效益在資金來源中的比例開始上升，現行政府會計準則制度規定了事業單位成本核算基本指引，對開展成本核算工作的事業單位提出成本控制的具體要求，因此事業單位必須在內部控制建設中，關注和重視成本效益原則。

二、事業單位內部控制存在的主要問題

（一）內部控制認識不清晰

首先，內部控制管理不全面。當前，事業單位資金來源大部分依然來源于財政撥款，在業務開展時更多的是關注業務完成情況及資金使用進度，對成本效益重視不足。因此，在整個內部控制管理中，事業單位往往只重視預算管理等部分業務層面的內部控制，忽略了其他方面的內部控制管理，另外，不少事業單位還存在無法區分內部控制管理、風險評估和內部監督評價的情況，以上都不利于內部控制全面性和系統性建設。其次，內控管理領導責任未落實，部分事業單位管理者和領導工作重點主要集中于公共社會服務上，對于內部控制直接交由相關人員負責，認為事業單位內部控制管理就是按照流程辦事即可，導致內部控制僵硬、執行流于形式。最后，事業單位員工對內部控制認識不足，認為內部控制與自身關系不大，在經濟業務活動開展過程中，存在和內部控制管理脫離的問題。

（二）單位內部控制制度不完善

盡管我國早在2014年便頒布了《行政事業單位內部控制規范（試行）》，規范事業單位內部管理工作，但在落實規范的過程中，依然存在很多問題。首先，由于我國經濟發展迅速，事業單位機構職能、業務范圍不斷調整，很多事業單位原先建立的內部控制制度不能及時有效的滿足單位現有需求，無法達到內控實際目標。同時，現階段部分單位職員管理理念受傳統影響，沒有及時更新知識儲備，未及時研究新常態經濟環境下事業單位運行出現的風險和管理漏洞，內部管理能力不足，無法根據單位實際情況修訂合適的內部控制制度。其次，近幾年在審計監督巡視全覆蓋的背景下，事業單位通過自查或專項檢查，已逐漸補充完善內部管理制度建設，但仍存在為應付整改而制定、制度執行程度低、新舊制度之間不銜接、形成制度孤島等問題。

（三）組織架構設置無法滿足內控要求

一些事業單位組織架構不健全、設計不合理或存在部門職權分配不恰當的問題，內部控制管理工作也沒有一個專門的管理部門或專職崗位負責，而是交給財務部門，僅依托財務會計管理來負責內部控制工作。這個機制使事業單位不能準確把握業務全流程，往往忽略政府采購、合同管理、資產監管等環節的內控管理。

另外，一些單位受組織架構和人員編制數量限制，關鍵崗位、關鍵業務環節沒有實施不相容崗位分離機制，導致內部管理無法相互制約，容易引起權力失衡問題。

（四）風險評估制度執行力不強

首先，很多事業單位管理者風險意識薄弱，認為事業單位和企業相比，經營活動少，受市場波動影響小，所以沒有什么經營風險，導致事業單位內部普遍缺乏風險意識，但除了經營風險，政治風險和社會風險也普遍存在事業單位中。一些事業單位缺乏完善的風險評估制度，職員沒有遵守制度的自覺性，在提供公共服務時，質量較低，還可能存在著濫用職權等腐敗行為。其次，單位內部沒有建立風險控制制度，沒有相關風險預警、識別、評估和分析機制，風險控制點不清晰，導致事業單位在面對內部控制風險時處于被動地位，只有風險發生后，才會采取措施，造成了單位風險損失，嚴重降低了事業單位社會形象，不利于單位社會職能的履行。

（五）內部控制監督評價缺失

事業單位內部控制管理有一重要內容便是對內部控制的建立和實施情況進行內部監督檢查和自我評價，即內部控制監督評價制度的建立與運行。目前，大部分事業單位內部控制監督不到位，約束力不強。首先，內部控制監督制度不健全，缺乏必要的考核評估機制。一些事業單位內部監督流于形式，獎懲力度根據領導主觀意識決定，沒有一套標準。同時，在考核獎勵上，內部控制考核情況在職工績效中占比低，很難調動職工內部控制執行積極性。其次，內部審計部門能力不足，不能有效滿足事業單位監督要求，還有一些事業單位沒設立內審機構或專崗，無法獨立開展內部控制監督工作。外部監督往往無法主動發揮作用，外部審計機構必須具備較強的業務能力，了解事業單位業務流程和市場實際數據。但當前大部分外部審計人員僅具備一定的審計監督知識，對事業單位的行業特點、業務情況不熟悉，一些業務風險和業務數據無法真實有效查明，無法洞悉風險形成的深層次原因，檢查結果流于制度規定表面，從而導致內控監督效果不佳。

三、完善事業單位內部控制的建議

（一）加強內部控制認識，提高內控意識

在《行政事業單位內部控制規范（試行）》中明確規定，事業單位內部控制的建立健全和有效實施必須由相關責任人負責。因此，單位領導的責任意識和態度對內部控制順利實施具有重要作用。對此，事業單位管理層首先要形成對內部控制的系統認識，發揮其骨干作用。其次，可通過定期舉辦內部控制交流研討會，學習內部控制相關知識，強化全體職工對內部控制制度的認識，重視內部控制管理。最后，基層管理人員要轉變工作思路，不僅僅需要落實業務，也要在業務經營中，遵守內部控制制度，降低單位風險，從而在內部形成良好內部控制氛圍。

（二）健全內部控制制度，形成制度管理長效作用

內部控制制度是事業單位內部控制工作開展的前提和保障。首先，事業單位應及時掌握相關政策法規的變化，根據單位自身實際情況，綜合評判各方面已有的內部管理制度，查缺補漏，形成制度體系。其次，由于各項制度的建立或修訂存在一定時間差，制度之間要考慮銜接問題，各事業單位應打通制度信息孤島，形成完整的控制鏈條。最后，要建立動態的制度體系，內部控制制度不能僵化，事業單位要根據業務變化和行業市場變化，研判重點風險，及時補充調整制度，讓內部控制制度管理持續發揮作用，形成長效機制。

（三）優化組織架構，明確崗位職責

一是要優化組織架構，調整分配好事業單位各部門之間的權利義務，從單位層面做好內控管理規劃，搭建好事業單位內部控制框架，通過優化組織架構來防止腐敗滋生；二是要明確內部控制各崗位職責，特別是人員數量較少的事業單位，更要注意授權審批機制和不相容崗位的設置，通過不同崗位的職責設置來達到相互監督制衡的目的；三是要優化內部控制業務管理流程，相關業務可通過設置標準化工作手冊等方式來減少不同環節銜接過程中的風險疏漏，在業務實際執行層面化解風險，同時提高工作效率，防止權利串通。

（四）加強風險評估制度，降低單位管理風險

首先，事業單位要提高相關人員風險意識，加強對風險管理的認識，形成業務開展與風險評估同時進行的機制。其次，要建立健全風險評估制度，當前，事業單位主要存在著重大決策風險、廉政風險、財務管理風險、收支風險、資金管理風險、采購風險等。對此，事業單位可以分類劃分來確定風險等級，制定防范機制，從而有效提高風險預警作用，降低風險所造成的損失。最后，事業單位要組建風險評估小組，委派專業人員對內部控制風險進行目標設置、風險識別、分析、應對等工作管理，完善風險評估體系。

（五）提高監督審計人員綜合水平，完善獎懲機制

當前，我國大部分事業單位內部審計工作是由財務人員負責，但實際上，審計機構要獨立于財務部門之外，才能有效發揮審計作用，監督財務工作和內部控制制度執行情況。因此，事業單位首先要優化審計機構，明確審計職責、內容和審計流程。其次，要提高審計人員綜合水平，通過定期舉辦業務交流會，增強審計人員對單位業務情況的了解。通過審計機構的完善和審計人員素質的提高，有效保障事業單位內部控制監督工作的開展。最后，事業單位要完善獎懲機制，提高內部控制評估結果在績效考核中的比例，并把內部控制管理情況納入職工晉升考核中去，從而提高職工對內部控制的重視，積極主動地落實內部控制制度。

結語

總之，事業單位科學地進行內部控制管理是大勢所趨，也是事業單位深化改革的重要舉措，事業單位所有職員要引起重視，形成由上而下、上下暢通的管理氛圍，為內部控制的實施奠定基礎。事業單位要結合自身實際情況，優化組織架構和權責分配，根據相關法律法規，完善內部控制管理制度，落實內部控制執行，強化內部控制監督，建立風險評估機制，補足現有短板。通過內部控制管理，加強事業單位腐敗防范，約束制衡內部權力，從而使事業單位在新常態經濟環境下實現健康持續發展，履行好社會職責，服務好人民。