審計視角下江西省國外貸款項目執(zhí)行情況的思考

■鐘隨

習(xí)近平總書記在2015 年博鰲論壇上強(qiáng)調(diào)，中國將越來越開放，中國利用外資的政策不會變。2018年7 月，中共中央政治局會議提出“要做好穩(wěn)就業(yè)、穩(wěn)金融、穩(wěn)外貿(mào)、穩(wěn)外資、穩(wěn)投資、穩(wěn)預(yù)期工作”。自上世紀(jì)80 年代以來，江西省逐步引進(jìn)國外貸款項目，這些項目的落地實施對我省經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展起了重大的推動作用，但在執(zhí)行中也存在一些問題，需要引起關(guān)注。

3.招標(biāo)程序中標(biāo)規(guī)則易被承包商利用，大大提高造價。

一、國外貸款項目執(zhí)行中存在的問題

利用國外貸款不僅緩解了我省基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金短缺的壓力，撬動了各行業(yè)的投資，發(fā)揮了國外貸款資金的乘數(shù)效應(yīng)，并且在項目投放上重點支持環(huán)保、民生領(lǐng)域，在社會、生態(tài)和扶貧等方面也取得了良好的成效。但值得注意的是，筆者在多年持續(xù)跟蹤審計國外貸款項目中發(fā)現(xiàn)，國外貸款項目在執(zhí)行中還存在不少問題，需要引起重視。

1.項目審批程序多，影響項目執(zhí)行機(jī)構(gòu)使用國外貸款的積極性。

國外貸款項目除了履行國內(nèi)項目的立項程序以外，還需要將可行性研究報告、項目簡要情況、貸款償還責(zé)任等情況報國家相關(guān)部門批準(zhǔn)，納入國外貸款備選項目規(guī)劃，完成備選項目規(guī)劃審批、核準(zhǔn)或備案手續(xù)后，項目用款單位須向所在地省級發(fā)改委提出包含貸款償還及擔(dān)保責(zé)任、還款資金來源及還款計劃的項目資金申請報告以及國外貸款機(jī)構(gòu)對項目的評估報告，由省發(fā)改委初審后，報國家相關(guān)部門審批，審批完成后，方可開始對外談判簽約。從計劃實施國外貸款項目開始到簽訂貸款協(xié)定，時間周期長，影響了項目執(zhí)行機(jī)構(gòu)使用國外貸款的積極性。

2.項目管理風(fēng)險難控，影響項目整體效果。

一是項目論證不充分。部分項目可行性研究不科學(xué)、不全面，執(zhí)行過程中調(diào)整頻繁，影響項目整體效果，同時造成貸款承諾費損失；二是貸后管理不到位。一些項目后續(xù)管理工作薄弱，出現(xiàn)人員變動頻繁、檔案工作松懈、資產(chǎn)管理缺位等現(xiàn)象；三是還貸意識不夠強(qiáng)。國外貸款是國家的主權(quán)外債，由地方財政擔(dān)保，部分項目執(zhí)行單位償債意識薄弱，在沒有及時償還貸款時，往往由財政部門先行墊付償還貸款。

國外貸款項目一般采用“FIDIC”模式進(jìn)行管理，采用“最低價中標(biāo)”的評標(biāo)辦法，部分承包商低價中標(biāo)后，往往通過各種手段增加工程造價，項目執(zhí)行單位通常面臨兩難選擇，是暫時犧牲工程進(jìn)度，維護(hù)合同的權(quán)威性還是與中標(biāo)方妥協(xié)，在概算范圍內(nèi)允許提高造價？實際操作中，部分項目執(zhí)行單位往往選擇后者，導(dǎo)致實際結(jié)算價格遠(yuǎn)高于合同價格。

4.未全面開展國外貸款項目績效評價，難以量化貸款項目效益。

未運用科學(xué)、規(guī)范的績效評價方法，對照統(tǒng)一的評價標(biāo)準(zhǔn)，對國外貸款項目內(nèi)資和外資使用情況進(jìn)行科學(xué)、客觀、公正的比較和綜合評判，無法量化貸款項目效益，一定程度導(dǎo)致項目執(zhí)行單位重申報輕績效評價，影響項目的實施效益。

二、存在問題原因分析

1.原因分析。

（1）項目執(zhí)行單位管理能力有限。

①臨時機(jī)構(gòu)＋臨時人員的“低配”限制了項目管理能力。

部分項目執(zhí)行單位是臨時設(shè)置的機(jī)構(gòu)，人員從各單位借調(diào)或者臨時聘用，項目關(guān)賬后，機(jī)構(gòu)撤銷，人員解散。國外貸款項目從申報、立項、批復(fù)、提款、關(guān)賬到還款，橫向涉及到國外貸款方、政府辦、財政、發(fā)改等多個部門或機(jī)構(gòu)，縱向時間達(dá)到十幾年甚至幾十年。臨時機(jī)構(gòu)管理能力有限，對外難以協(xié)調(diào)多部門的工作，對內(nèi)內(nèi)部控制制度流于形式，對項目執(zhí)行剛性約束不夠；臨時人員“臨時感”太強(qiáng)，流動性大，對項目持續(xù)執(zhí)行有不良影響。

②項目執(zhí)行單位經(jīng)驗不足。

國外貸款項目和國內(nèi)項目相比，除了要遵守國家的法律法規(guī)外，還需要遵循國外貸款方的采購指南，雙方簽訂的貸款協(xié)定，項目協(xié)議，項目管理手冊，首次執(zhí)行國外貸款的單位對貸款方的規(guī)則生疏，在項目執(zhí)行上會存在一定誤解偏差，和貸款方交流基本通過郵件聯(lián)系，不及時，不順暢，影響項目執(zhí)行進(jìn)度。

（2）債務(wù)人拖欠國外貸款債務(wù)無須承擔(dān)后果。

國外貸款項目債務(wù)由財政部門進(jìn)行擔(dān)保，簽訂轉(zhuǎn)貸協(xié)議不需另外提供實質(zhì)性擔(dān)保或者抵押，債務(wù)人拖欠國外貸款債務(wù)時也由財政部門進(jìn)行墊付償還，既未約定滯納金，也不會對債務(wù)人信用造成影響，導(dǎo)致債務(wù)人對國外貸款債務(wù)償還重視不夠。

三、推動國外貸款項目執(zhí)行的對策建議

如何加強(qiáng)國外貸款項目的管理，始終是項目管理需要研究的課題，形成“借得來、用得好、還得起”的良性循環(huán)，需要從以下幾個方面著手：

1.理順國外貸款項目管理體制。為明確項目從立項、執(zhí)行、管理到還債的主體，建議準(zhǔn)備實施國外貸款項目的地區(qū)由財政部門牽頭成立項目管理機(jī)構(gòu)，項目申報單位抽調(diào)人員臨時加入項目管理機(jī)構(gòu)，直至項目關(guān)賬，避免人員頻繁的流動。

2.規(guī)范投標(biāo)人投標(biāo)行為。項目執(zhí)行機(jī)構(gòu)應(yīng)熟練掌握國外貸款項目采購指南，在低價中標(biāo)基礎(chǔ)上附加一些限制條件，采用合理低價法評標(biāo)，合理利用投標(biāo)人須知中的不平衡報價規(guī)定，根據(jù)承包商投標(biāo)價確定履約保證金比例，投標(biāo)價越低，履約保證金就要越高。

3.強(qiáng)化債務(wù)人擔(dān)保程序。對于政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任債務(wù)，財政部門應(yīng)要求債務(wù)人提供實質(zhì)性抵押辦理反擔(dān)保手續(xù)，制定國外貸款償還管理辦法，增強(qiáng)金融風(fēng)險防范意識，降低墊付風(fēng)險，加大項目實施單位和個人拖欠國外貸款項目違約成本。

4.建立國外貸款項目績效評價體系。將經(jīng)濟(jì)效益，社會效益，生態(tài)效益指標(biāo)納入國外貸款項目效益指標(biāo)體系，對國外貸款項目進(jìn)行績效評價，防止只貸不評的現(xiàn)象，提高國外貸款項目績效。