基層央行預算績效管理研究

■周利華

一、基層央行預算績效管理存在的問題

1.績效管理工作以上級要求為主，自主性不足。三年支出規(guī)劃與本年預算的編制都與上年績效評價有著不可分割的聯(lián)系，中期部門項目支出績效目標執(zhí)行監(jiān)控工作的開展也是績效評價的重要參考依據(jù)。績效目標設定、績效監(jiān)控及評價主要基于上級行的工作要求開展和執(zhí)行，仍局限于“要我怎么做”，而不是“我要怎么做”，在績效具體目標、選擇評價項目的自主性、開展績效自評及評價的主動性方面仍顯不足。

2.績效目標不夠具體。基層行績效目標以上級行下達的批復目標為準，局限于填列數(shù)量指標中的目標值，其他定性目標照搬下達的目標值，未結合自身實際情況改進或增加具體目標。績效目標會隨著預算調(diào)整情況相應進行目標調(diào)整，基層行除了初次批復績效目標外普遍未有調(diào)整目標表，離全過程績效目標管理仍有差距。

3.績效監(jiān)控執(zhí)行不嚴。基層行績效監(jiān)控停留在預算執(zhí)行進度監(jiān)控，每月編制預算執(zhí)行進度及費用對比表，年中開展一次績效監(jiān)控。預算調(diào)整一般集中在年底，對于調(diào)整后的績效目標監(jiān)控處于空白，導致績效目標與監(jiān)控脫節(jié)情況發(fā)生。

4.評價結果不夠客觀。基層行項目支出績效評價留存資料為評價報告，未有績效評價基礎資料和業(yè)務部門自評報告，對項目有關基礎資料的全面性、真實性以及數(shù)據(jù)口徑的一致性進行核實也處于空白，績效結果多為滿分，但無充分的依據(jù)資料支撐，評價結果缺乏客觀性和科學性，直接影響評價效果及應用。

5.績效應用較少。基層行對績效評價結果應用較少，范圍局限于業(yè)務年終考評，作為業(yè)務綜合考評的依據(jù)之一。預算分配主要參考定額標準和特殊事項等因素，很少考慮績效考評結果因素；預算編制主要基于業(yè)務部門的業(yè)務規(guī)劃，沒有對績效考評結果不合格的項目相應不納入預算安排。績效考評結果也未納入預算公開機制范圍內(nèi)。

二、基層央行預算績效管理存在問題的原因剖析

基層央行存在問題較多屬于基層央行預算績效管理的共性問題，離全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理還存在一定的差距，需深層次分析產(chǎn)生問題的原因，有效發(fā)揮預算績效管理作用，加快績效管理在基層央行高效推進的步伐。

1.績效管理意識不強。基層行對于績效目標、績效評價工作重視程度不夠，業(yè)務部門參與績效管理的程度較低，業(yè)務部門紙質留痕較少，未充分發(fā)揮矩陣式管理要求。預算管理更側重于資金使用的合規(guī)性，業(yè)務部門專注于事權管理或事項辦理，業(yè)務部門績效觀念和成本意識淡薄，離“花錢必問效，無效必問責”的要求甚遠。

2.績效管理體系仍不健全，評價結果運用尚不充分。基層行主要以上級行制度作為績效管理參照依據(jù)，很難建立起符合自身業(yè)務發(fā)展、反映自身績效實現(xiàn)程度的績效評價相關制度。績效評價方法較為單一，缺乏有效的技術手段和控制措施，致使評價指標設置的主觀性較強，定性指標多于定量指標，未形成統(tǒng)一的評價標準。績效評價的運用與預算管理存在“兩張皮”現(xiàn)象，大多為了評價而評價，為了結果應用而評價，績效評價應發(fā)揮的實質效果不夠充分。

3.人員素質參差不齊，第三方力量參與較少。績效管理工作相對來說工作量較大，涉及部門較多、領域寬，專業(yè)性較強，需要高素質的專業(yè)人員深度參與。會計財務部門被賦予預算績效管理職能，但專業(yè)從事預算績效管理工作的人員少之又少，能力水平參差不齊，無法滿足高質量績效管理工作的需求。由于受客觀環(huán)境的制約，對作為績效評價重要參與者的外部專家學者、中介等第三方力量的運用較為欠缺，可以利用的能夠獨立承擔績效評價工作的中介機構較少甚至為零，績效評價專家?guī)旖ㄔO滯后，導致能夠參與基層央行績效評價的第三方力量較為薄弱。

三、完善預算績效管理的相關建議

1.完善矩陣式管理，強化績效理念。加大對財務預算“矩陣式”管理模式的概念、必要性、主要內(nèi)容等方面的宣傳培訓，使相關人員從思想上認識到粗放式財務預算管理方式的弊端。加強對績效管理的解讀，在開展績效評價重要項目的同時，總結經(jīng)驗，以行帶行，推動績效自評與評價的全覆蓋，落實部門的主體責任。同時，轉變?yōu)樵u價而評價的觀念，從保證基礎資料詳實、深入現(xiàn)場勘查、充分聽取被評價單位的反饋、客觀評價等方面做實績效評價工作，推進績效評價工作全面、深入開展。

2.細化績效目標，落實目標責任。發(fā)揮矩陣式管理模式作用，落實業(yè)務部門績效目標管理責任，績效目標應符合人民銀行職能和業(yè)務發(fā)展規(guī)劃，并與相應的預算支出內(nèi)容、范圍、方向、效果等緊密相關。目標盡量進行定量表述，不能以量化形式表述的，可以采用定性的分級分檔形式表述，但應具有可衡量性。重點論證項目必要性、投入經(jīng)濟性、績效目標合理性等，符合客觀實際，能夠在一定期限內(nèi)如期實現(xiàn)。

3.加強績效監(jiān)控，確保進度合理和目標實現(xiàn)。預算執(zhí)行進度監(jiān)控不僅局限于分析表及情況說明，應完善預算執(zhí)行監(jiān)控問題發(fā)現(xiàn)及解決機制，重點對執(zhí)行過程中發(fā)現(xiàn)的問題以風險提示等方式進行提示，發(fā)揮預算資金監(jiān)督作用。同時對績效目標進行定時監(jiān)控，確定季度監(jiān)控時點，分析監(jiān)控預算績效目標的完成情況，發(fā)現(xiàn)問題及時糾正，對不符合現(xiàn)行政策、績效低下、改進措施效果不明顯的項目要及時處理。

4.健全績效評價體系，提升績效評價工作質量。加強對績效評價體系的健全和完善，深化對評價理論、評價方法的理解，著重構建一個具有系統(tǒng)性、完整性、導向性的評價體系，結合項目特點與績效特色，突出“質”與“量”，細化量化績效評價指標，共性指標與個性指標相融合，歷史數(shù)據(jù)與現(xiàn)行數(shù)據(jù)相銜接，客觀、真實地體現(xiàn)預算資金的使用效益與目標的實現(xiàn)程度。

5.加大績效評價結果應用，發(fā)揮績效監(jiān)督作用。績效評價結果應用是實施全過程預算績效管理的目的和落腳點，它能促進績效評價工作不斷改進和完善，也是對預算執(zhí)行成果的最終反映，對部門下一周期的預算安排有著重要的參考價值。建立評價長效機制，對預算項目進行連續(xù)和長久的評價，與上周期的評價結果進行比較，以便明確項目的改進程度。建立項目間對比機制，在規(guī)范化指標的基礎上，對不同項目的評價結果區(qū)分優(yōu)劣，對績效評價結果優(yōu)良的項目，可根據(jù)實際情況在以后年度預算中優(yōu)先安排；對績效考評結果不合格的項目，可提出建議減少預算安排或不納入預算安排。此外，還要將績效考評結果在一定范圍內(nèi)公開。

6.提升人員專業(yè)素質，大力引入第三方力量。重視專業(yè)性人才建設，通過“走出去”、“請進來”等方式加強對績效管理人員的培訓力度，建立“以老帶新”的領學機制，對預算績效全過程管理的機制理論與實務操作進行全面學習，著力提高從業(yè)人員的專業(yè)素質。同時，建立績效評價專家?guī)欤瑪U大與外部第三方力量的合作，促進績效評價主體的多元化，注重績效評價專家的意見，彌補自身的缺陷與不足，提高績效評價工作質量。