黑龍江省資源型城市經濟轉型發展期社會穩定問題研究

劉慶華，李巍巍

（黑龍江科技大學a.學生工作部；b.管理學院，哈爾濱 150027）

0 引言

黑龍江省內礦產資源豐富，工業發展起步早，新中國成立初期許多重點項目都設立在此，是全國的能源基地。省內資源型城市有7 個地級市、7 個縣級市，黑龍江省2020 年統計年鑒數據顯示，這14 個資源型城市的土地面積、人口和經濟總量，分別占全省的49.8%、31.6%和46.3%。經過長期大規模資源開采，已超半數資源型城市步入資源儲量枯竭的困境。例如，大慶油田剩余可采量不足30%，大興安嶺地區內可開采的成熟林蓄積量低于20%，鶴崗、雞西、雙鴨山、七臺河大量國有企業倒閉。轉型改革不徹底，資源要素的重新配置、利益關系調整不到位等問題，極易引發群體性社會事件，影響社會穩定。

1 黑龍江省資源型城市經濟社會現狀

資源型城市發展既有一般城市的共性問題，又有自身的特殊性。尤其黑龍江省地處邊疆高寒地區，隨著不可再生資源枯竭，城市經濟產業結構單一問題致使城市發展動力不足、潛在的社會風險大、生態環境亟待改善、人才缺乏和人口外流等問題極為突出。總體上看，黑龍江省資源型城市面臨的經濟轉型發展和社會穩定問題相較其他城市更為復雜。

1.1 產業結構單一，轉型困難，城市發展動力不足

資源型城市以不可再生能源為其自身發展基礎，產業結構失衡嚴重，工業居于主體地位，如大慶市從城市發展開始，第二產業長期占經濟比重的80%以上。當資源枯竭時，傳統的資源開采產業逐漸萎縮或已被淘汰，主要以資源開采為主的第二產業，在經濟下滑后產業結構單一問題進一步突出。一旦資源枯竭導致資源型企業破產，就會對整個城市的發展產生一系列的連鎖影響。黑龍江省資源型城市能源產業經濟效益嚴重下滑，導致職工福利待遇下降，群眾消費無法帶動生產，政府財政投入無法刺激新興產業興起，經濟發展陷入惡性循環，整個城市發展動力嚴重不足。

1.2 經濟衰退潛藏較大的社會風險

資源型城市在資源豐富、開采條件好的時期經濟興盛，社會比較穩定；資源枯竭時，城市經濟受到較大沖擊，社會不穩定問題突顯。如資源型企業轉型或者關閉都會使一批員工下崗，員工失去穩定收入，面臨養家糊口的難題。一些企業為了維持生存，壓榨員工，使員工出現不滿情緒。資源型企業員工在城市人口中占有相當高的比例，一旦爆發群體事件后果將難以估量。長期的經濟低迷和經濟發展滯后使社會危機事件發生的概率增高。失業率上升，貧困人口增加，貧富差距加大，社會保險繳費中斷，養老失去保障，社會心理失衡，社會矛盾激化形成風險社會。這不僅影響城市自身的科學發展，而且事關國民經濟發展和全國穩定大局。

1.3 生態環境問題亟待解決

資源型城市是伴隨著資源開采而建立和發展起來的，起初的粗放型發展嚴重破壞區域的生態環境。廠礦的修建、尾礦廢氣廢物排放等問題嚴重影響資源型城市的生態建設。長期粗放的經濟發展模式使得環境遭受的破壞在短時間內難以修復。資源型企業經濟效益下降，不愿將資金投入到污染治理，地方政府也缺少專項資金，生態環境治理一時難以改觀。資源型城市生態環境破壞造成的生存危機，嚴重威脅著城市居民的生存安全。

1.4 人才流失與嚴重老齡化

資源枯竭致使資源型企業經濟斷崖式下滑，現實條件是黑龍江省資源型城市自然條件惡劣，加之資源型城市環境污染、經濟發展滯后等原因，企業原有人才流失，高校畢業生不愿意回家鄉就業，成熟的技術人員選擇離開原有企業，導致資源型城市人口數量連續多年為負增長，制約著經濟產業結構調整。人口負增長，加之年輕人員外流，人口老齡化嚴重，全國第七次人口普查數據顯示，黑龍江省60 周歲和65 周歲及以上老年人占比分別為23.22%和15.61%，分別高于國家平均水平4.52 和2.11 個百分點。城市人口老齡化帶來沉重的養老和醫療服務負擔，政府在稅收減少的基礎上，還要將大部分財政資金投放在醫療、衛生、養老等社會服務上，資金存在比較大的缺口。

2 影響資源型城市經濟社會穩定的原因

2.1 資源不可逆與管理制度缺失

不可再生資源理論上的總儲存量是固定的，且不可能增加其存量。在資源開發技術快速提高的條件下，經濟發展加速了對不可再生資源的消耗，導致資源枯竭提前到來，如果沒有同等供給規模的替代資源接續，那么地區經濟就會出現衰退。資源枯竭是由資源的自然生命周期決定的，這個周期可以通過技術進步和制度管理適度延伸，擴大資源的使用價值和時間價值。粗放式發展期管理制度不合理但技術手段落后，導致資源提前枯竭。

2.2 產業結構單一，替代產業缺位

資源型城市的共同特點是以資源建城興城，其產業層次低，產業結構單一。產業重點集中于資源采選、冶煉初級產品及原材料初級加工，其他產業在城市經濟結構中的比重很小，有的甚至不足30%。對資源產業具有極強依賴性的單一產業結構極容易陷入資源危機，一旦資源枯竭，主導產業也就迅速瓦解，從而導致大量工人失業。這種因主導產業衰退但替代產業又沒有發展起來而導致的貧困稱為“產業性貧困”，它是與資源性貧困同步的。

2.3 城市功能的缺失和政企職能界限不清

黑龍江省資源型城市大多是根據國家發展需要，在特定時期內集中大量人力、財力、物力，迅速進入資源地，從而獲得城市聚集效應的。因而，配套的城市社會服務功能和基礎設施建設嚴重滯后。國有資源型企業是城市經濟的主體，資源產品是當地政府的主要財政收入來源，城市發展高度依賴企業，企業功能與城市功能高度同構。雖然在深化國有企業改革過程中，尤其在東北老工業基地改造中，這種高度同構現象已有所變化，但由于長期以來資源型企業自身已形成了龐大的自我服務體系，本應由城市提供的公共物品一直由企業負責，城市缺乏自我發展的活力，使得城市功能發育遲緩。

2.4 生態環境不斷惡化和再生資源受損

對資源長期粗放式和掠奪式開采利用，過度消耗的不僅是有限的不可再生資源，大量可再生資源也被消耗，破壞了生態環境系統，使不可再生資源枯竭期提前到來，也嚴重影響了可再生資源的可持續發展，破壞了其他非礦產業的發展，以至于當主導產業資源枯竭時，很難甚至無法發展其他產業從而獲得經濟補償和保持城市經濟的可持續發展。

2.5 人文資源短缺

一是資金、技術資源短缺。計劃經濟時代建設資金緊缺，迫使政府采取低工資高積累政策，導致資源企業創造的大部分利潤被用到國家急需的建設項目中，企業缺乏自我積累，難以顧及地方經濟結構的改善和技術更新改造。低工資降低購買力，難以支撐新產業的發展和新技術推廣，形成產業單一性循環和低技術層次生產，降低了抵御資源枯竭帶來的風險的能力。二是知識、人力資源和歷史文化傳統的短缺。資源經濟的封閉性及其產業的低層次性使資源型城市人力資源素質偏低、人力資本存量不足，工人接受教育和訓練的程度低，掌握先進生產技能的能力較差，失業之后很難適應新行業要求而無法再就業。生活貧困和文化教育落后，使人們的文化傳統和價值觀念處于封閉狀態，無法適應產業調整的需要。低素質人群常常陷入一種自我維持文化體系中，他們長期生活貧困，慢慢形成了一套特定的生活方式、行為規范和價值觀念。三是社會心理失衡問題。資源型企業國有化程度高，甚至企業職工子弟都有“鐵飯碗”，職工有住房、醫療等社會保障，同時也被授予很高的榮譽，很長一段時間很多礦工很有自豪感。隨著資源枯竭，經濟轉型發展過程中這些礦工成了需要社會援助的弱勢群體，便產生社會心理失衡，主要包括因為利益調整而衍生的怨恨心理，各種關系緊張產生的固執偏激心理，情緒傳染引發的借機泄憤心理，法不責眾心理，出現社會誠信缺失、網絡非理性化等問題。

3 建立資源型城市經濟社會矛盾預防化解機制

3.1 深化體制改革，加快科技創新，激發市場發展活力

創新是引領發展的第一動力，是建設現代化經濟體系的戰略支撐。加快資源型城市科技創新，從根本上解決資源型城市經濟發展問題。關于全面振興東北地區老工業基地，中央、地方政府都相繼出臺相關文件支持老工業城市和資源型城市探索產業轉型升級路徑，在鼓勵傳統優勢產業改造，培育新技術新產業新模式新業態，承接產業轉移和產業合作，推進制造業與服務業融合發展、工業化和信息化融合發展等方面做了初步的嘗試，但整體收效不大，還要繼續深化體制改革，加快科技創新和產業升級，因地制宜發展特色經濟，拓寬發展途徑，帶動資源型城市經濟發展。

3.2 深化體制改革，加快人才開發與引進，提高人力資源效能

從產業發展和城市轉型來看，人才資源是創新驅動的源泉，是推動產業結構調整、加快轉變經濟發展方式的核心力量，以人才興產業，以產業聚人才，才能形成良性循環，城市轉型發展才會擁有不竭的動力。資源型城市轉型發展中更要科學合理規劃人才資源，根據資源枯竭型城市轉型發展階段特征，制定中長期人才資源規劃，統籌好引才、育才、留才、聚才。一是建立人才引進機制，優化人才引進政策，設立人才引進機構，拓寬人才引進形式，建立專項基金等；二是加強人才培養，實施政產學研合作培養人才模式，利用產學研平臺，實現技術創新成果的轉化，建立創新性人才的全程培養體系；三是創新人才資源管理機制，整合人才資源，盤活人才資源存量，做好人才交流，完善人才評價標準，規范激勵措施；四是優化人才從業環境，產生人才集聚效應，加快企事業單位改革，建立現代企業制度，給人才更多的發展空間，搭建人才服務和創新創業平臺，完善人才保障制度，實現更多的人才“人留住、心扎根”，打造資源型城市人才高質量發展新生態。

3.3 建立健全資源型城市經濟社會矛盾預防機制

轉型發展期人民群眾的利益關系變動很大，利益問題是人民群眾內部矛盾問題產生的根源，對此應建立健全利益協調機制，形成有利于社會和諧的利益關系格局，預防因利益問題產生社會矛盾。一是以問題為導向預防社會矛盾。集中化解現有突出社會矛盾，加快推進產業結構調整，提高經濟活力；持續改善民生問題，聚焦群眾最關心的直接關系到群眾切身利益的就業、醫療、社保等民生問題；完善社會救助體系。二是從社會矛盾產生機制出發預防社會矛盾，健全重大決策社會風險評估機制，推動科學民主依法決策，強化法治思維，提高法治能力，健全利益訴求表達機制，及時收集群眾訴求。三是從預警角度預防社會矛盾，建立社會矛盾排查化解制度，做好輿情監測和引導，實時、動態報送信息，提高預警能力，采取舉報獎勵措施，發動群眾力量。

3.4 建立健全資源型城市經濟社會矛盾化解機制

社會矛盾在總體上不可能“不發生”，也不可能被“完全消除”，而只能被“緩解”、被“化解”。有效化解資源型城市的社會矛盾，事關民生，事關社會穩定，事關黨的執政地位，從維護人民群眾利益出發解決人民群眾最關心的直接關系到人民群眾切身利益的社會問題，從根本上推動社會矛盾化解。一是健全社會矛盾化解機制，完善訴訟調解、警務調解、政務調解、信訪調解、檢察官調解聯動調解化解機制，完善行政復議、勞動仲裁等制度，多元化解社會矛盾。二是健全心理干預機制，面對資源型企業轉型期職工心理失衡問題，加強心理工作隊伍建設、加強心理疏導與干預渠道等，對緩解社會壓力減少社會矛盾尤為重要。三是健全應急處置機制，在社會矛盾沖突發生后，能第一時間反應、控制，將損失控制在最低限度。首先，完善應急預案，根據不同情況引發的突發矛盾，制訂詳細可行的應急預案，明確各參與主體和責任，方案要實時更新參與主體，經常性演練檢驗。其次，完善指揮機制，根據矛盾級別，建立多層級指揮系統，利于事件迅速解決。再次，建立矛盾處置專家庫，專家參與為政府決策提供理論保障，有利于形成科學決策。最后，完善評估機制，在事件處置中，及時分析應對舉措是否科學，是否需要調整或修正，在事件處置結束后，要評估后續影響和整改措施，并對預警、指揮、現場處置等進行評估，完善工作方案。通過采取以上措施，建立健全主動的、動態的、多元的、治理型的、系統化的資源型城市社會矛盾化解機制。