黨政機關(guān)公文處理工作問題及對策

文/龍巖市新羅區(qū)人民政府辦公室 陳婕

公文對黨政機關(guān)而言具有重要的作用，不僅是管理行為的重要載體，還是行使管理職能的重要工具，還能展現(xiàn)機關(guān)的管理觀念以及價值取向。基于大量的公文，能夠了解黨政機關(guān)施政的成效、分析其問題和優(yōu)點、了解人民群眾的利益以及權(quán)利實現(xiàn)情況。因此，縣級政府單位做好公文處理工作具有重要的意義。對此，應(yīng)該分析當(dāng)前黨政機關(guān)公文處理工作中的不足，并采取有效措施進(jìn)行改善和解決，不斷提升公文處理的效率和質(zhì)量。

一、黨政機關(guān)公文處理工作中的問題

（一）行文關(guān)系無法對應(yīng)黨政機關(guān)的相互關(guān)系。國內(nèi)黨政機關(guān)復(fù)雜，尤其是行政機關(guān)體制，主要是中央和省級、省級和地級甚至更基層的機構(gòu)與部門間的管理，包括垂直及地方管理。除此之外，各級各部門間的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系也是多重的，導(dǎo)致存在如審批權(quán)限交叉等問題。機構(gòu)改革以后，省級政府39個工作部門、市級政府33個工作部門，到縣級政府只有22個工作部門，如省級和市級政府設(shè)有經(jīng)濟信息化和科學(xué)技術(shù)兩個職能部門，而到了縣級政府有些經(jīng)濟信息和科學(xué)技術(shù)則合并成一個部門，這些都體現(xiàn)了黨政機關(guān)的復(fù)雜性。

（二）文種功能設(shè)置交叉、覆蓋不全面。國內(nèi)黨政機關(guān)注重公文的法定性以及權(quán)威性，使用范圍較窄。這也讓工作條例中對于公文文種設(shè)置較為簡單，一共15種。這樣的設(shè)置存在一定的限制，如覆蓋范圍不完整、功能交叉等。公文種類設(shè)置不全面，使用缺乏規(guī)范性，給很多社會事務(wù)管理帶去了消極影響。如通知、通告、公告都有告知事項的功能，這就造成了功能設(shè)置交叉，讓人難以判斷應(yīng)該使用什么文種，出現(xiàn)了錯用文種的現(xiàn)象，從而影響了公文處理的質(zhì)量和效率。

（三）缺乏嚴(yán)格的審查機制。公文屬于黨政機關(guān)給人們提供的特殊公共產(chǎn)品，關(guān)系到生活的各方面，公文的質(zhì)量關(guān)系到人民的根本利益，然而當(dāng)前黨政機關(guān)在公文制發(fā)中存在較多的問題，如行政壟斷、以黨代政、行政越權(quán)等。對于公文制發(fā)，由于沒有嚴(yán)格的審查機制，導(dǎo)致內(nèi)容和格式未得到全面的審查；注重篇章結(jié)構(gòu)，忽略了合法性方面的審查；注重公文制發(fā)時的審查工作，忽略了其實施情況評估。其中行政規(guī)范性文件的審查不到位，具有較強的危害，會直接損害人民群眾的利益。行政規(guī)范性文件屬于公文的組成部分，包括狹義和廣義兩方面。國內(nèi)對于廣義的規(guī)范性文件審查機制比較嚴(yán)格，而對于狹義的文件審查比較松散。在公文處理中，由于工作人員一般是行政管理專業(yè)或是中文專業(yè)，缺乏法律方面的知識，導(dǎo)致草擬公文的合法性審查不到位。

（四）人治化情況嚴(yán)重。黨政機關(guān)一般通過下達(dá)文件發(fā)布政策，開展管理工作，人民群眾對于公文權(quán)威性具有較強的心理慣性。縣級政府單位下發(fā)的公文，應(yīng)該按照具體的情況，對上級或是法律法規(guī)的原則性規(guī)定進(jìn)行進(jìn)一步的細(xì)化，以提升其落實的可行性。然而，縣級黨政機關(guān)因為考慮到自身利益，在制定措施以及政策時，容易受到上級部門以及領(lǐng)導(dǎo)的影響，和公文的法治精神不符。同時，有些部門對于民生問題的關(guān)注度不足，不合理地使用審批權(quán)，增加處罰權(quán)，各部門間存在推諉的情況，公文變成違法以及亂用權(quán)力的載體。近年來，黨政機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)以及公務(wù)人員的素質(zhì)水平和執(zhí)法水平都有所提升，但對于法律的熟悉度不足，守法的自覺性和管理的民主性意識不足，仍然存在以領(lǐng)導(dǎo)為主的問題。這就導(dǎo)致公文變成領(lǐng)導(dǎo)的傳聲筒，內(nèi)容和實際不符，影響了人民的利益和社會經(jīng)濟發(fā)展。

二、提升黨政機關(guān)公文處理質(zhì)量的對策

（一）促進(jìn)《黨政機關(guān)公文處理工作條例》與經(jīng)濟和黨政管理的銜接。國內(nèi)黨政機關(guān)在公文處理實踐中主要依據(jù)《黨政機關(guān)公文處理工作條例》以及《黨政機關(guān)公文格式》，基于此，縣級政府單位的有關(guān)部門再依據(jù)具體情況，制定相應(yīng)的實施意見或是細(xì)化辦法，發(fā)布工作條例以及公文格式中有一定的不足，如與實際情況不符、內(nèi)容不完善等，需要修改優(yōu)化或是加強執(zhí)行。

針對關(guān)系到重大問題的公文制發(fā)：1.應(yīng)該集體討論通過。但凡是重要的公文，如決定、命令、人事任免以及向上級行文的請示、報告等公文都要由黨政機關(guān)的負(fù)責(zé)人進(jìn)行簽發(fā)，這在公文處理流程中十分重要。要想解決公文制發(fā)中存在的人治化問題，就要注重加強公文簽發(fā)中監(jiān)督工作的力度。若是公文關(guān)系到重要的行政管理事務(wù)，應(yīng)該全面依據(jù)地方組織法以及國務(wù)院組織法實施辦理。公文制發(fā)需堅持“確有必要、注重實效、精簡準(zhǔn)確”的原則，重大事項必須經(jīng)縣政府或辦公室集體研究后發(fā)文。發(fā)文要“先簽發(fā)后拿號”，嚴(yán)格登記、準(zhǔn)確注明文種、文號、密級、內(nèi)容、份數(shù)、發(fā)往單位、是否公開，做到手續(xù)清楚，去向明確。公文文稿簽發(fā)前，應(yīng)當(dāng)經(jīng)相關(guān)職能科室初核、交由政務(wù)公開科確認(rèn)公開屬性和是否配備政策解讀后，送辦公室負(fù)責(zé)人審核。公文簽發(fā)后，原稿不得修改，特殊情況需修改的，應(yīng)報簽發(fā)人復(fù)審?fù)狻Ｎ募灠l(fā)要嚴(yán)格執(zhí)行“誰簽字誰負(fù)責(zé)”原則，因文件錯誤造成工作失誤或產(chǎn)生不良影響的，應(yīng)嚴(yán)肅問責(zé)。擬發(fā)的公文按簽發(fā)程序履行后，由辦公室職能科室統(tǒng)一編號，機關(guān)文印中心印制。公文印制必須確保質(zhì)量和時效，涉密公文應(yīng)當(dāng)在符合保密要求的場所印制。

2.補充和完善發(fā)文的程序。第一，全面遵守已有的發(fā)文流程。具體來說，應(yīng)該依據(jù)行文關(guān)系行文，而行文關(guān)系結(jié)合隸屬關(guān)系以及職權(quán)范圍明確。禁止越級行為，如果遇到特殊情況，需要同時抄送被越過的機關(guān)；發(fā)文程序要到位。公文制發(fā)應(yīng)該依據(jù)已有的程序?qū)嵤绕涫俏拿夭块T審核，應(yīng)樹立謹(jǐn)慎、細(xì)致、認(rèn)真的工作態(tài)度。公文簽發(fā)完畢后，秘書科應(yīng)及時將公文的擬稿紙、審簽過程稿、定稿和其他有存查價值的資料（包括音像、圖片、文件）收集齊全，整理歸檔。聯(lián)合發(fā)文的公文，辦公室主辦的必須將原件歸檔，其他單位主辦的，辦公室要將復(fù)印件歸檔。第二，依據(jù)具體情況，對已有公文處理規(guī)范進(jìn)行調(diào)整。靈活的把握“不得越級行為”的規(guī)定，首先，構(gòu)建健全電子審批系統(tǒng)，制定細(xì)致的審批文書，把審批事項都加入其中，線上審批事項，為工作的開展提供便利。其次，規(guī)定有審批關(guān)系的非直接上下級關(guān)系部門，可采取“批復(fù)”及“請示”的文種，行文時同時抄送給有關(guān)部門，有利于降低行政成本。

3.公文制發(fā)要遵循依法行政的原則。第一，全面依據(jù)行政程序制發(fā)公文。現(xiàn)階段國內(nèi)已經(jīng)制定了有關(guān)的行政程序法律法規(guī)，如國家賠償法、行政訴訟法以及行政復(fù)議法等等。黨政機關(guān)應(yīng)該依據(jù)有關(guān)的程序，規(guī)范地制發(fā)公文，避免出現(xiàn)各種問題。第二，制發(fā)公文要依據(jù)職責(zé)權(quán)限實施。關(guān)系到行政處罰、強制以及許可的公文，需在法律授權(quán)范圍內(nèi)，按照相應(yīng)的法規(guī)制定發(fā)布。公文制定和發(fā)布部門應(yīng)該進(jìn)一步研究國內(nèi)現(xiàn)有的法律體系，清楚能夠發(fā)文明確的事項、需嚴(yán)格執(zhí)行的事項，進(jìn)而正確、規(guī)范地開展工作。

（二）調(diào)整公文處理人員的知識結(jié)構(gòu)。首先，公文是機關(guān)依法行政的工具，如果在公文中出現(xiàn)不符合法律法規(guī)的問題，就意味著黨政機關(guān)違法。當(dāng)前國內(nèi)法治化進(jìn)程日益加快，黨政機關(guān)相關(guān)部門工作逐漸納入法制化軌道，負(fù)責(zé)公文處理的文秘人員應(yīng)該強化法律意識，增加法律知識。其次，在經(jīng)濟背景下，市場的效率不斷加強，黨政機關(guān)則負(fù)責(zé)調(diào)節(jié)以及潤滑，同時公文也變成市場經(jīng)濟的調(diào)節(jié)器及潤滑劑，工作人員應(yīng)該掌握必備的經(jīng)濟知識，合理地分析和思考問題，有效地進(jìn)行公文處理工作。現(xiàn)階段，公文處理工作人員的經(jīng)濟學(xué)知識有限、法律意識較弱，應(yīng)該及時調(diào)整其知識結(jié)構(gòu)。具體來說，應(yīng)該強化工作人員的培訓(xùn)工作，聘請專業(yè)的教師講解經(jīng)濟學(xué)以及法律方面的知識，讓這些培訓(xùn)變成工作人員的必修課。另外，應(yīng)該創(chuàng)造條件，如借調(diào)、掛職以及輪崗等，讓工作人員到具體的業(yè)務(wù)工作崗位上，真正了解行業(yè)情況，以提升工作的針對性。最后，有計劃地招收經(jīng)濟學(xué)以及法律專業(yè)的學(xué)生，解決工作人員隊伍知識結(jié)構(gòu)單一的問題。

（三）健全審查機制和構(gòu)建評估體系。部分機關(guān)中的一些領(lǐng)導(dǎo)由于對法律知識缺乏了解，不能主動遵守法律法規(guī)，管理中民主意識不足，在施政中依然以領(lǐng)導(dǎo)為主，導(dǎo)致公文內(nèi)容和實際情況不一致，不利于人民群眾的利益。要想限制領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)力，就要對公文的審批機制進(jìn)行健全，構(gòu)建有效的評估體系。1.健全公文審查機制。公文擬制的程序較多，如起草、審核以及簽發(fā)等，而審核屬于審查中的重要組成部分，對公文實施審查，是制定發(fā)布環(huán)節(jié)中對公文質(zhì)量的重要把關(guān)。審核重點主要有：行文理由的充分性、依據(jù)是否準(zhǔn)確、內(nèi)容是否合法合規(guī)、有無全面地展現(xiàn)發(fā)文機關(guān)的意圖、是否和當(dāng)前相關(guān)的公文相鏈接、提出的政策措施的合理性、關(guān)系相關(guān)地區(qū)或是部門職權(quán)范圍的事項有沒有通過協(xié)商和達(dá)成共識等。文種的正確性，格式規(guī)范性，各方面內(nèi)容是否準(zhǔn)確，如數(shù)字、人命、引文、地名等；標(biāo)點符號、文字、計量單位、數(shù)字使用是否符合規(guī)定，其他內(nèi)容是不是滿足起草的要求。然而，在實際落實中，工作人員在審核中側(cè)重于理由是不是充分、依據(jù)是否準(zhǔn)確、文種是否正確等要素，對于合法性方面的審查存在不足。由于處理人員缺乏較強的法律意識，法律知識掌握不足，導(dǎo)致無法全面發(fā)揮出審查的作用，對此，應(yīng)該構(gòu)建法制部門和文秘部門聯(lián)合審查公文的機制。在審查工作中，應(yīng)該讓秘書初審，對于文件關(guān)系到大方針政策或是規(guī)范性文件時，應(yīng)該交給法制部門進(jìn)行進(jìn)一步審核或者會簽，逐漸形成雙重審查機制，提升審查的效果。

2.構(gòu)建公文評估體系。公文評估體系對于公文自身以及處理實踐中的相關(guān)組成要素提出細(xì)致的質(zhì)量要求，進(jìn)而建立評估體系。現(xiàn)階段，構(gòu)建該機制的黨政機關(guān)少之又少，部分單位構(gòu)建了公文質(zhì)量考核辦法或是處理考核制度，但是和評估體系存在一定的差距。構(gòu)建健全的評估體系，除了要評估公文的辦理、擬制以及格式等，還要評估執(zhí)行效果及后果、是否符合法律規(guī)范等。體系中涵蓋兩個階段的評估，分別是制發(fā)中以及制發(fā)后。制發(fā)中的評估，就是對發(fā)文中的有關(guān)環(huán)節(jié)以及文件的相關(guān)要素構(gòu)建評估體系。這一環(huán)節(jié)涉及起草、簽發(fā)、審核、復(fù)核、登記、印制、核發(fā)，體系需要具體的制定各環(huán)節(jié)的責(zé)任，便于工作的開展，提升各環(huán)節(jié)工作的規(guī)范性。制發(fā)之后的評估，就是對實施中進(jìn)行評估，涉及執(zhí)行的效果以及后果。現(xiàn)階段，國內(nèi)黨政機關(guān)還未構(gòu)建有關(guān)的評估模式。對這一階段的公文進(jìn)行評估，應(yīng)該明確制發(fā)目標(biāo)以及實施效果。以此為著手點，有針對性地制定和發(fā)布公文，確保結(jié)果與目標(biāo)相同。公文的目標(biāo)應(yīng)該是在行文中清楚地表達(dá)意思，以免讓讀者產(chǎn)生不同的解讀。還要明確實施的效果是否達(dá)到預(yù)期。要想實現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)以及效果，需做到如下幾點：第一，應(yīng)清楚功能制定發(fā)布的目標(biāo)和內(nèi)涵，依據(jù)重要性排序，盡可能明確能夠量化的評估標(biāo)準(zhǔn)。第二，測定功能制定目標(biāo)實現(xiàn)的概率。最后，預(yù)計公文對于目標(biāo)達(dá)成發(fā)揮的是正面影響還是負(fù)面影響。例如，某市政府想要出臺一個保障殘疾人權(quán)益的政策文件，首先是應(yīng)該清楚文中提出的具體措施的目標(biāo)和含義。其次是評估現(xiàn)實環(huán)境下措施能否實現(xiàn)。例如提出殘疾人開辦企業(yè)可免稅，需評估免稅政策能否實施，實施中要配套的措施及政策等，提出的措施，能否在確保殘疾人權(quán)益中發(fā)揮積極影響。

三、結(jié)語

綜上所述，黨政機關(guān)的工作效率直接關(guān)系到我黨在人民群眾中的威信和形象。關(guān)系到我國現(xiàn)代化建設(shè)的進(jìn)程，是我黨基礎(chǔ)工作的重中之重。公文處理對黨政機關(guān)的工作和發(fā)展具有重要的保障意義，其工作質(zhì)量會影響公文質(zhì)量和黨政機關(guān)的運作效率，同時關(guān)系到黨政機關(guān)的工作效能，因此，必須對公文處理工作引起高度重視。而當(dāng)前在黨政機關(guān)公文處理工作中，由于受到傳統(tǒng)工作觀念以及人員工作素養(yǎng)、政治覺悟等多方面因素的影響，仍然存在一些問題，影響了工作的效率。對此，黨政機關(guān)應(yīng)該及時認(rèn)識到問題產(chǎn)生的原因，并積極采取有效的措施進(jìn)行解決，不斷提升公文處理的水平和質(zhì)量，為黨政機關(guān)形象提供助力。