電子公務文書“單套制”管理轉型難問題及對策

文/湖南生物機電職業技術學院 蘇璇

隨著國家對電子文件法律地位的逐漸認可和電子政務平臺的推廣應用，政府部門通過電子政務平臺發送文件已逐漸成為主流。電子公務文書單套制歸檔是時代發展的必然趨勢，但黨政機關電子公務文書檔案現狀，使電子文件由“雙套制”向“單套制”順利轉型遭遇各種阻礙。

一、電子文件管理轉型的問題

（一）電子文件歸檔的真實性保護問題。黨政機關電子公文推行“單套制”管理的難題首先需要攻克，就是如何有效解決電子文件真實性問題。電子文件在形成過程中是否具有真實性，以及電子文件在形成之后是否具有真實性，這是電子文件的真實性所包含的兩個方面，即文件始終保持形成時的原始狀態。也就是從電子文件的形成到歸檔保存的整個運行過程未被更改。由于電子文件有致命的弱點，就是極易更改性、虛擬性以及對設備和軟件的依賴性，甚至通過一般方法都難以察覺，電子文件內容是否已采用技術手段進行過修改。除此以外，電子公文“單套制”管理的順利推行亟待解決的問題還有很多，比如，電子文件在進行最終歸檔和移交時，由于一般檔案管理系統包容性差，對接或拷貝很難保證文件的完整性、真實性；記錄電子文件產生背景信息的元數據在隨文件的遷移、利用中同樣很難持續保持其真實性，只有保持電子文件拆封解析時能夠確保穩定和獨立，對歸檔后的電子文件及其元數據集成封裝，不受環境影響，才能做到完全真實。

（二）電子文件合法性問題。《黨政機關電子公文處理工作辦法》中明確規定“黨政機關電子公文同紙質公文具有同等效力”，符合檔案管理要求的電子檔案與紙質檔案具有同等法律效力，但黨政機關電子文件有一特性，就是容易被修改。《中華人民共和國電子簽名法》中規定“電子文件應該能可靠地保證自形成時起，內容保持完整、未被非法更改過。”比如，通過系列特定數字簽名或密碼等安全驗證措施，就能知曉每一份電子文件的修改稿，以及所有修改痕跡是否都與文件終稿一并歸檔。與此同時，通過安全驗證措施還能將每處修改痕跡追溯到特定修改責任人。在黨政機關電子公務文書管理處，部分電子公文辦理業務系統的安全措施沒有得到保障，電子公文修改責任人以及審核責任人還在使用安全級別低的普通用戶密碼；還有公文系統經常使用的單位電子公章，僅僅以普通圖片的形式呈現，沒有任何痕跡留存及安全驗證功能，導致極易偽造電子文件。部分老舊業務系統在版本更替升級時，大多采用直接覆蓋的形式，導致電子公文修改痕跡遺失，難以保存。

（三）業務系統自身問題。以往開發的業務系統在運行電子文檔時，因為系統的缺陷導致無法實現文件“單套制”歸檔，也有可能在業務系統最終生成的電子文件時，文件本身不具備完整性和規范性，導致電子文件不具備真實性、合法性、有效性。再者，業務系統與檔案管理系統無法做到無縫對接，檔案部門對“單套制”歸檔相對抵觸，導致業務部門和檔案部門的共同協作難以達成等等。比如：在法院，歸檔工作主要由書記員負責。與傳統的紙質歸檔模式不同，“單套制”模式下，當事人現場提交的申請立案材料完成掃描后，書記員就審理過程中產生的相關材料，按照原告、被告、法院、第三方等來源進行分類送掃。碰上非紙質材料，例如音頻資料等，則需要書記員自行上傳至電子卷宗中，那么電子文件的真實性、合法性、有效性很難達到。

二、助力實施“單套制”歸檔轉型的有效措施

電子文件“單套制”管理轉型難問題會在一段時間內長期存在，只有將法律保護、技術管理、規章制度統一起來時，方才真正解決電子文檔管理歸檔問題。規章制度和法律保護應當走在最前面，管理層面和技術手段是關鍵。

（一）管理和技術相結合，保證電子文件的真實保護性。各單位可以采用管理和技術相結合的方式，在電子文件收集、整理、保管和利用等各項環節中，確保電子文件操作的規范性、完整性；只有在電子文件的操作過程中妥善管理好相關密碼、密鑰等認證數據，才能有效保證電子文件不被非法更改。為保障歸檔電子文件的來源真實，每個歸檔的業務系統都應有一個數字簽名證書。數字簽名證書應當隨著業務系統升級或者更換而一并更換，就此來證明其數據來源可靠；同時可通過電子簽名、值校驗、區塊鏈等證據收集、固定和防篡改的技術或者通過電子取證存證平臺認證，以此證明其歸檔的電子文件的真實性；為保證數據在生成及流轉過程中的真實性，應當使用第三方身份認證體系；采取“區塊鏈”技術可以有效保證跨單位的業務中形成的企業電子文件流轉的真實性。接口設計規范、可研報告、技術報告等業務系統的相關背景資料也要求歸檔保存，以此證明業務系統歸檔內容真實且有效。業務部門的歸檔人員在電子文件歸檔操作過程中，必須對歸檔電子文件的附件、印章等要素進行逐一檢查，確保電子文件歸檔的真實性和完整性。常德市黨政機關為全面滿足協同辦公檔案的流轉與利用需求，通過“管理+技術”的方式，從頂層規劃設計，推進電子公文歸檔和電子檔案“單套制”管理模式的平穩落地。按照“規范生成、協同共享”的原則，針對常德市黨政機關電子公文單套制進行了相關制度規范建設；對電子文件歸檔和電子檔案實施全過程管理；因此想要對電子文件的分類、整理、歸檔等環節進行規范，以及更好地鑒定、保管、利用電子檔案，只有通過出臺相關制度來進行規范配套。

（二）制訂律法確保法律效力支撐。由于《檔案法》中對歸檔電子文件的管理尚未明確規定，所以急需出臺電子文件管理規范，歸檔電子文件的安全保護需要一套正規有效的管理辦法，光出臺地方性試行辦法遠遠不夠；只有出臺相對應的管理辦法和管理標準，才能保全電子文件在歸檔認定前的證明力；與此同時，對于檔案行政管理部門職責的明確，以及各黨務、行政機關檔案部門的職責和任務劃分，管理辦法中都應當有所規范，電子文件的形成辦理、歸檔移交中的各個環節，以及所形成的電子文檔的歸檔方式、歸檔范圍、存儲格式等是應當包括的主要內容；除此以外，還應當包含對電子文檔歸檔管理平臺、安全保管中的初始數據共享利用、收集標準以及監督考核等。如歸檔方式，黨政機關電子公文管理業務部門應依據電子檔案管理辦法，在實踐操作中逐漸由“雙套制”管理向“單套制”運行過渡，最終終止“雙套制”電子檔案接收辦法。目前國家各級檔案館雖未硬性要求，但由于各類檔案館普遍較為保守，在操作過程中絕大多數仍然采用“雙套制”電子文件接收辦法。只有為電子文件由“雙套制”向“單套制”管理轉型難問題掃清法理障礙，如在國家檔案法規中對實行電子文檔“單套制”管理內容進行明確規定，徹底改變法律制度層面模棱兩可的狀態，才能同時在檔案管理人員的實際操作運行中逐步實現規范化和統一化。在制度規范的引導下，常德市黨政機關電子檔案單套制管理建設了一套業務規范、技術先進、性能優良、功能完善、界面友好、運行安全的電子公文單套制歸檔管理系統平臺，實現了電子文件歸檔集約化和集中管理。為保證電子檔案安全可靠、真實完整及長期可用，系統建成后，將按照檔案歸檔的規范標準，完善技術應用，與電子公文系統、電子簽章以及OFD版式文件客戶端閱讀器進行集成，利用互通的網絡平臺，在相互確信的軟件系統上開展電子文檔一體化管理。

（三）單位價值觀在單套制管理推行中的重要性。電子文件實行單套制管理最大的動能來自于領導和社會各個方面、部門及個人，最大的阻力來自檔案部門。實行電子文件單套制管理，電子文件原始性的保障應當是檔案管理部門考慮的第一要素，而電子文件的長期保存排在其次，對于這兩者均缺乏信心和勇氣。換句話說，在單套制管理節能、高效的目的上，電子文件生成、利用部門與檔案部門的單位價值觀是大不相同的，檔案部門更青睞于檔案的安全性與可靠性，相對于節能和高效，需求則不那么強烈，為此檔案部門對單套制管理產生抵觸情緒無可厚非。正因如此，黨政機關信息管理部門需同檔案部門積極溝通協調，鼓勵檔案部門主動參與業務系統的規劃、設計、開發、實施等工作，共同制訂電子文件歸檔規則，實施跟蹤電子文件運行全過程，在管理辦法中要特別加入部門共同參與業務系統開發、實施等要求。同時，在黨政機關電子文件單套制管理的推進過程中，還需解決兩個重要問題：一則解決檔案部門對單套制管理產生畏難情緒，加強思想教育，鼓勵檔案從業人員從大局思考問題，主動承擔改革的重任；二則修訂檔案部門的績效考核體系，使節能、高效成為檔案館評價的重要組成部分，從而達到檔案部門的單位價值觀與電子文件單套制管理的特點相符合。

三、結語

電子檔案“單套制”管理模式改變了傳統的文件收集、整理和歸檔方式，是OA辦公條件下的電子文件在線歸檔和電子檔案管理的制度創新。提出和解決“單套制”管理轉型難問題將有利于黨政機關更好地認識到文件管理中的短板，從而有助于電子文件的管理歸檔工作。只有業務部門和檔案部門統籌規劃，進一步明確雙方的責任和分工，才能共同推進檔案信息化發展。