科研事業單位科技專項資金內部控制研究

牛海萍

（青島市科學技術信息研究院，山東 青島 266003）

科技專項資金是指財政部門安排，納入科技行政部門預算管理，用于推動科技事業發展的專項資金。2021年國家發布了《關于改革完善中央財政科研經費管理的若干意見》。事業單位科技專項資金管理與以往政策相比發生了較大的變化，主要體現在將經費預算調劑使用權下放，科研項目承擔單位可根據實際情況自主進行經費預算項目內部調劑。因此，探討科技專項資金管理新規則對事業單位科研項目管理的影響及其管理應對措施具有現實意義。

一、科技專項資金管理新規則對事業單位科研項目管理的影響

（一）科研項目完成任務目標并通過驗收或綜合績效評價后，結余資金留歸項目承擔單位使用，不再上繳財政部門

而按照以往相關政策，科研項目結題并通過驗收，兩年后未使用完的結余資金，要求按撥付路徑退回。這樣容易造成科研事業單位項目負責人為了完成預算執行目標，購買與該科研項目無關的設備、儀器，支付較多數額的差旅費，給專家支付較高的咨詢費等。按照當前新的規則，科研項目任務完成并通過驗收或綜合績效評價后，結余資金留歸項目承擔單位使用。在這里并未指定用途，這就意味著科研事業單位科研項目負責人或單位負責人可以自主決定這部分結余資金的使用。科研項目結余資金，仍然屬于專項資金范疇。在實際工作中，科研事業單位內部可以對該資金進行重新立項，作為本單位內部課題經費，參照科技專項資金立項申請——獲批——執行——結題等類似的流程來使用。

（二）要求項目承擔單位簡化內部審批流程，優化報銷程序

面對當前“放管服”改革要求，為合理減輕科研人員事務性的負荷，使他們能夠將更多的精力投入科研項目中，科研專項資金的內部審批流程理應從繁入簡。具體做法是，按新制度要求，對科研專項資金預算、決算、績效評價、財務監督過程的內部審批環節進行流程再造，砍掉一些不必要的環節。同時，實行科學優化的科技專項資金的報銷程序，改變以往層層審批、多頭管理、報銷手續煩鎖的管理模式，是今后科技專項資金管理的必經之路。

（三）強調了績效與監督管理內容

新規定要求加強事中事后監管，對科技專項資金績效目標實現程度和預算執行進度實行“雙監控”。為保障科技專項資金專款專用、更好地發揮科技資金流向涉及國民科技進步、戰略發展、創新驅動最需要的地方，加強對科技專項資金監管特別是事中事后監管，十分重要。近年來，各級財政資金監管部門越來越重視資金績效評價，在“花錢必有效無效必追責”的趨勢下，事業單位對科技專項資金管理，不能僅限于嚴格執行預算、用完科技專項資金、完成科研項目，更應當講究資金使用的效果和效率。事業單位管理人員應當加強對資金使用過程中績效目標的執行和投入產出比的管理，以期科技專項資金使用達到最優化的目的。

二、科研事業單位科技專項資金內部控制管理實例分析

現在以A科研事業單位為例，簡述科技專項資金的相關內部控制建設。

（一）制度建設

A科研事業單位為公益一類事業單位，主要從事與政府部門科技信息服務有關的軟科學研究。2017年A科研事業單位建立了本單位內部控制制度，涵蓋了本單位的科技專項資金內部控制管理辦法。該辦法包括兩大部分內容，一是科技專項資金管理制度與職責分工，二是科技專項資金預算編報與批復內控實施指南。具體內容包括：管理目標；職責分工；文件依據；業務流程；主要風險提示；關鍵控制說明；工作表單。

2018年為了加強單位科研項目管理，制定了本單位的科研資金財務監督管理辦法，簡稱科研資金N+1管理辦法，包括科研專項資金管理辦法、間接經費管理辦法、勞務費管理辦法、科研專項資金調劑管理辦法、結余資金管理辦法等。

（二）管理機構設置及管理流程

科研項目管理設立科研管理部，負責單位科研項目立項申請、項目任務書簽訂、項目中期進度匯報、項目結題相關事項辦理，同時承擔著科研項目日常監督職責等管理工作。科研專項資金收入及支出管理，由本單位財務人員經管，并進行相關科技專項資金的日常管理。

科技專項資金需嚴格按照科研項目立項書中所列預算執行。在預算執行期內，在科研項目負責人根據實際需要對經費預算進行調劑時，可提出書面申請，報給科研事業單位領導層審批同意后進行相關預算調整。

（三）特別規定

管理辦法中規定，科技專項資金只能用于與本項目有關的科研活動，包括差旅費、會議費、培訓費、文獻/出版/資料、專家咨詢費等費用，不得用于購置本單位的辦公設備，不得將應由本單位公用經費列支的辦公費、印刷費、維修費等列入科研專項資金。

科研資金管理規定，科研項目結題后，結余資金留存需按照本辦法規定使用，不得私自處置。單位管理層將根據本單位科研項目的實際需要，作為內部研究課題項目，由本單位統一使用。

（四）后續完善措施

本單位目前未設置內審機構，科技專項資金的相關內審也未明確由專人兼職。涉及科技專項資金的內部審計監督，由本單位上級主管單位負責。上級主管部門每年底實施專項審計，審計范圍是本單位全部收入及支出項目，包括了每年度相關科技專項資金預算執行情況。

下一步A單位將加強科技專項資金的日常內部審計監督管理，保證科技專項資金預算執行的科學性及合理性。根據事業單位內部管理改革要求，原有科研專項資金管理的相關管理流程需要進行流程再造。比如，舊業務部室取消，新業務部室增加，對應科研專項資金管理模式也應做出調整。

目前科技專項資金涉及的風險管理屬于A單位的空白點。A單位進一步考察、論證是否需要聘請第三方中介機構對本單位的科技專項資金進行風險評估，確定可接受的風險水平，并將本單位的科技專項資金涉及的相關風險控制在可承受的范圍內或降低相關風險。

三、科研事業單位科技專項資金管理的問題分析

A科研事業單位科技專項資金相關管理中存在著以下問題。

（一）重內控制度建設，輕內控制度執行

科研事業單位建立了比較科學可行的科技專項資金管理內部控制制度，明確管理目標、職責分工、業務流程等。在實際工作中，很多單位對已建立的科技專項資金內控缺乏了解，而導致執行中存在不到位的現象。科研事業單位領導對本單位內部控制的重視度高低，將直接影響著本單位內部控制的執行力度。

（二）科技專項資金風險意識不夠

科研事業單位存在著對科技專項資金風險意識不夠的現象。近年來，國家加大了對科技專項資金的管理力度。科研項目承擔單位，一方面要用好科技專項資金，另一方面也要將承擔的風險降低至一個可承受的合理范圍，做好風險管理，制訂風險應對策略，是每一個科研事業單位不容忽視的問題。

科技專項資金所面臨的主要風險有三個方面，一是市級財政科技專項資金預算編制缺乏工作指引，預算編制責任分工不明確，預算編報工作組織不到位，未進行有效的上傳下達和責任分解落實的風險；二是科技專項資金預算編制過程中缺乏內外部溝通，可能導致預算申報材料不完整、基礎數據不準確、內容填寫不規范，預算建議數不夠細化、與具體工作安排不匹配，造成專項資金預算無法通過審核的風險；三是未明確科技專項資金預算的內部審批權限和程序，未在權限范圍內審核項目預算建議數，可能導致審核把關不嚴，出現越權審批、越權報送的現象。

（三）績效評價重視程度不高

近年來，科研事業單位管理層越來越重視科技專項資金的預算支出管理，對科技項目的立項、實施、結題過程中各環節預算支出控制均有明確要求。相比之下，事業單位管理層對預算支出績效評價重視不高。由于客觀原因，財政預算資金在下半年度下達，在科技專項資金預算執行過程中，存在預期經費支出未完成的情況。例如，在特殊時期，調研活動有所減少，科技專項資金中的差旅費、培訓費、會議費都未能執行到位。在實際工作中，筆者發現，科研事業單位管理層對績效評價重視度不高，未設置專職人員承擔績效評價工作，將相關工作交于財務人員承擔，不利于科技項目的績效評價工作順利完成。

（四）日常內部監督機制有待加強

科研事業單位科技專項資金日常監督是指科研事業單位對相關科技專項資金內部控制的情況進行經常、連續的檢查督促活動。當前很多科研事業單位未設立內部審計機構或配備內部審計人員。上級主管部門依據管理需求，會對下屬科研事業單位開展專項審計監督。然而科技專項資金專項監督工作無法替代日常監督工作。雖然科研事業單位設立科研項目管理機構或科研項目管理崗，對科研項目進行管理，包括項目申報、課題匯報、結題、科研檔案管理等，但科技專項課題承擔人、負責人也無法對自己承擔的科技專項課題的各項開支進行日常監督，科技專項資金日常監督工作缺失現象比較普遍。

四、加強科研事業單位內部控制建設的管理建議

（一）加強科技專項資金相關內部控制制度建設

第一項措施是強化預算管理。科研項目負責人編制項目經費預算時，應當根據科研項目實際發生的直接經費、間接經費，結合預算執行中的相關支出經濟分類，據實做好項目經費預算，并進行預算細化，做好完成績效目標編制工作。

第二項措施是建立科技專項資金財務助理制度。設立專職人員負責對科研資金從申報、立項、執行、評審、到報告的全過程中的經費發生、報銷、分析等資金管理工作。依據項目計劃書中的預算，結合科研項目開展工作的實際，科學合理對經費預算進行調劑使用，避免人為、隨意調劑經費預算支出，其中應當列入公用費用的辦公用品及辦公設備等不應列為科技專項資金。

此外，對不相容職務嚴格分離。科研專項資金執行人與經費使用批準人應當由不同人員擔責。科研項目負責人對照項目立項書中的科技專項資金列支范圍，認真執行。對直接經費可以依據科研項目實際發生的費用，自主進行調劑。不應將不屬于本項目的經費開支列入科技專項資金。經費審核人要保持必要的獨立性，經費審核人與科研項目負責人不應當由同一人擔任。

（二）設立科技專項資金日常監督管理機制

科技專項資金的日常監督需由科研事業單位的內審機構或內審人員承擔。在實際工作中，科研事業單位也可根據本單位的實際情況設置科研管理機構，并指派一名科研管理人員承擔科技專項資金使用情況的日常監督管理工作。

日常監督管理的主要職責是監督科技專項資金審批是否按照規定的權限審批，重大事項是否履行了本單位的重大事項決策流程。科技專項資金的預算執行是否按照項目立項書中列明進度按期實行，是否認真按照經費開支的范圍執行。預算調整依據是否科學，預算調整是否按規定的程序進行了授權審批，是否存在隨意進行預算調整的情況等。

監督管理人員應當特別注重科技專項資金的大額經費開支，如新增資產，經費使用范圍是否恰當，是否存在將應列入公用費用的資產購置列入了項目經費等。

（三）做好科技專項資金相關調劑使用管理

科研事業單位應當加強科研項目預算調劑管理。科技專項資金試點項目中所涉及的直接費用中各項目預算，科研項目負責人可根據實際需要自主進行調劑。項目組應當結合本項目實際情況，認真執行既定的科研項目預算。在實際運行中發生了變化，需要對本項目預算做出調整，按照科研單位制定的程序進行預算調劑，避免出現隨意調整項目預算的情況。

（四）重視績效評價相關工作

科研事業單位管理層要高度注視績效評價。由項目負責人按要求編制并報送職責范圍內的項目預算績效申報材料。填寫的績效目標應當符合科研項目的特性，定量指標能夠有效執行，定性指標符合項目特性。科研事業單位管理人員應當密切關注績效指標執行進度，對偏離績效指標情況進行分析，及時研究得出改進措施，避免出現偏離績效指標較大的情況。

（五）做好科技專項資金風險管理

科研事業單位應當充分考慮科研項目在立項、執行、結題過程中可能面臨的潛在風險。通常，外部因素有政策、地域、技術、市場等風險，內部因素有基礎結構、人員、流程、信息系統等風險。在風險識別的基礎上，采取有效的風險應對策略，以降低面臨的相關風險。例如，科研事業單位原本計劃與省外某科研院所聯合研發項目，在特殊時期，雙方無法進行實地調研，從而使科研項目無法達到預期效果。科研事業單位考慮到了有可能產生的相關風險，采用雙方科研人員線上會議交流的方式，替代了原先計劃的實地調研活動。聘請專家進行網絡評審，減少現場評審人次等。總體而言，科研事業單位對于風險的管理是要通過對不利事件的分析，選擇實施方案將風險控制在可承受度以內。

綜上，科研事業單位管理層應當做好本單位的科技專項資金內部控制管理相關工作，科學高效地利用科技專項資金，從而提高本單位的科技專項資金管理水平。