基于地方投融資平臺公司轉型發展策略與實踐分析

劉剛

（連云港市城建控股集團有限公司，江蘇 連云港 222000）

一、國家政策和投融資平臺的生存危機促使其轉型

投融資新體制進一步推動融資平臺轉型發展。2014年國發〔2014〕43號文的出臺與新《預算法》的實施，明確要求剝離地方政府投融資平臺的政府融資職能，控制政府舉債規模，規范政府的融資舉債行為。2016年的政府工作報告推動地方融資平臺轉型改制進行市場化融資，自此，投融資平臺公司轉型成為地方政府的一項重要工作。國辦函〔2016〕88號文對政府債務進行了新老劃斷，提出加快地方政府投融資平臺的市場化轉型。2017年5月，財政部、銀監會等六部委聯合頒布的50號文明確要求地方政府不得將公益性資產及儲備土地注入融資平臺公司。同時87號文出臺，進一步對地方政府和融資平臺公司舉債融資行為進行了規范。2018年3月，財政部頒布的23號文，分別從國有金融企業和項目運作兩個方面下手，從源頭上切斷違法違規的行為，規范地方政府債務融資，以更好地嚴控風險。一系列文件的出臺，可以看出中央對控制地方政府債務，促進融資平臺公司轉型發展的決心。政府投融資機制改革要求投融資平臺類企業加快市場化、實體化轉型，堅決執行剝離投融資平臺的政府融資職能，堅決遏制隱性債務增量。

全面深化國有企業改革持續推進助力投融資平臺公司市場化轉型。十八屆三中全會開始了新一輪的國企改革，中央先后出臺了國企改革指導意見及相關細則，形成了“1+N”政策體系，國企改革“四梁八柱”架構逐漸形成，呈現出系統性、精準性、公開性、規范性的特點。江蘇省國資委《省屬企業深化改革實施細則》從七個方面貫徹落實《全面深化國有企業和國有資產管理體制改革的意見》：一是組建國有資本投資公司，改革國有資產監管方式；二是實施國有企業混合所有制改革；三是提高投融資能力；四是推進功能性重組和資源整合；五是完善企業領導人員管理機制；六是改革企業業績考核和薪酬管理辦法；七是省屬企業分類制定改革方案。針對連云港市國有企業普遍存在資產規模偏小、布局不合理、主業不突出、盈利能力不強、體制機制不完善等問題，連云港市國資委積極采取有效措施推進國資工作全面發展，一是突出國企主業，推進資產重組；二是突出市場化方式，確保經營不斷；三是突出現代企業制度，完善法人治理結構；四是貫徹上級戰略部署，落實頂層設計要求，積極穩妥推進混合所有制改革試點。

平臺轉型倒逼融資模式創新升級。當前國內投融資平臺公司行業面臨著資金成本上升、融資渠道變窄、政府舉債嚴控等融資新形勢，投融資平臺公司在轉型的新趨勢下積極進行融資創新，在強化自身信用評級、進行資產結構優化的基礎上構建多層次的融資體系。優化債務融資結構，提高中長期債務占比，使用企業債券、公司債券、永續債券等中長期融資工具，降低短期債務占比，減少流動資金貸款等短期債務工具的使用。積極開展股權融資，通過引入大型投資機構或資金實力雄厚的大型企業，增加公司權益資本，提升資本實力，降低負債水平。推動相關產業板塊的重組上市，組建產業投資基金，并積極盤活存量資產，推動項目資產證券化，從而將未來的收入折現用于項目的投資建設。積極探索新型融資方式，如利用海外融資限制少、效率高的優勢，拓展海外融資渠道，進行海外債發行；市場化轉型后的投融資平臺公司，利用其多年項目建設、運營經驗與當地政府的關系，作為社會資本方參與PPP項目等。

二、投融資平臺公司轉型的發展方向

投融資平臺公司應準確把握國家方針政策，加快市場化、實體化轉型，積極創新融資方式，堅決執行剝離投融資平臺的政府融資職能，堅決遏制隱性債務增量，有效化解債務風險與金融風險；在推動業務經營創新轉型的同時，積極謀劃向國有資本投資運營公司的管理創新轉型，以新角色、新定位，增強市場化經營能力，大幅提升經營效益。隨著國內國外經濟環境波動和金融政策、平臺調控政策的變化，投融資平臺公司積極謀求市場化轉型，“政府主導、市場化運行”的模式不斷走向成熟，投融資平臺公司逐漸由單一的城市建設、地產開發類產業向關聯性強、市場前景好的環保、旅游、康養等多元產業拓展。傳統投融資平臺公司或將逐漸退出行業歷史舞臺，從傳統融資型實體企業向綜合經營型實體企業轉變，從行政化經營管理模式向市場化經營管理模式轉變，其主要表現為以下三種類型。

轉型升級成為一家國有資產日常運營管理平臺。這種國有資產日常運營管理平臺主要承擔著國有資產日常經營監督管理及資產保值投資增值的各項職能，主要經營業務范圍包括現代工業、商業、文旅和商業金融等。

轉型升級成為公用事業類公共運營服務平臺。公用事業這一類的公共業務主要是準公共服務產品，一般定義為各級政府部門授權企業經營的公共業務，包括城市供水、供電、燃氣、垃圾處理等公共業務，公司部分或大部分成本可以完全覆蓋運營成本，不再完全利益性而是基于公益性。

轉型成為金融控股服務平臺。通過努力打造一個綜合性的金融控股服務平臺，整合各種專業金融工具和其他金融服務資源，增加利潤率和增長點，提高企業抗金融風險管理能力。

總體來看，地方投融資平臺在轉型發展過程中，在關注企業經營獲益的同時，要發揮國企基本功能，還應跳出企業，在更大環境中實現企業價值，積極融入城市更新的過程，形成推動區域性發展的重要一環。

三、地方投融資平臺公司轉型的實踐分析

江蘇省連云港市2015年開展了一輪國有企業整合重組改革，主要做法是依據產業類型，將原先的一些小而散的投融資平臺公司進行了合并重組，比如設立了工業投資集團、交通控股集團、金融控股集團、農業發展集團、城建控股集團等，本文以城建控股集團重組轉型發展為例，闡述投融資平臺公司轉型之路。

連云港市城建控股集團成立于2015年8月，是由多家同類國有企業通過整合重組設立而成，分別為住建局所屬的市城投集團、房產局所屬的房投集團、行政管理局所屬的蒼梧物業公司和蒼梧房地產開發公司、國土局所屬的萬源地產公司、新海新區所屬的潤科集團等。這些原先由各個政府部門管理的投融資平臺公司經營范圍涵蓋了片區開發、房地產開發、建筑業等城建類業務。

按照連云港市城建控股集團公司功能定位，集團主營業務分為城市建設和城市旅游方向，具體細化為市政公用與環保產業、片區開發與地產開發、建筑產業、健康養老、酒店餐飲和旅游文體等六大經營板塊。連云港市城建控股集團組建后，又進行了內部整合重組，依據集團兩大主營業務及六大經營板塊，通過實施產業同質化兼并重組，打造12個專業化經營實體二級公司，即承擔市區公共基礎設施建設的市政公用公司、承擔新海新區開發建設的潤科集團、承擔連云新城開發建設的金海岸公司、承擔鳳凰新城開發建設的同城地產、承擔棚戶區改造及保障房建設的房投集團、承擔高端地產開發的蒼梧房開、承擔商業地產開發的金海置業、承擔園林綠化施工的金海環保、承擔建筑產業發展的建工集團、承擔綜合物業管理的蒼梧物業、承擔港城全域旅游開發建設的西游文旅、承擔市人文紀念園公墓開發運營的人文紀念園公司。

連云港市城建控股集團資產規模約占市屬國企總資產的一半，經過多年的發展積累，已經具備較好的資源整合能力和對接資本市場能力，政府資源優勢明顯。集團在市屬國有企業、地方發展重要平臺載體的框架下，通過積極獲取政府資源（土地資源、特許經營權等）、爭取政策支持、發展對外合作，大力布局那些政府想做、民企不想做、有利地方發展與民生、公益性和市場化兼具、具有長期回報的業務或項目，得到政府的肯定與支持，同時也使集團具備一些獨特的資源優勢，一是集團具備參與全市規劃與土地一級開發的授權委托，在片區開發與土地資源獲取上，相對其他類型企業具備先發優勢；二是集團旗下市政公用公司，對全市的水務、供氣、供暖、照明、市政基礎設施的建設、開發及運營，具有一定的特許經營權限；三是集團的國有企業身份，使其具有良好的社會信譽，給其在連云港開展城市建設、提供公用服務、開拓康養旅游項目帶來了極大的優勢。

連云港市城建控股集團高質量完成了諸多重大項目的投資與建設，在投融資、工程建設、經營管理等方面積累了豐富的經驗，打造了一支熟悉政策、精通業務、思路靈活、勇于擔當的員工隊伍。集團組建以來，不斷強化品牌建設，戰略性提出“城建品質成就美好生活”這一核心品牌價值觀，通過實施項目、質量、服務及人才等品牌戰略，不斷強化并彰顯集團品牌。精雕細琢傳承工匠精神，以優質產品、品質服務，貫穿于集團各項工作之中，締造城市新貌并成就市民美好生活。

連云港市城建控股集團，作為市級核心投融資平臺公司，轉型發展過程中遇到了很多的問題，原有的以完成政府功能性任務為主，重建設、輕運營的發展模式在新的外部政策經濟環境下面臨較大挑戰，不可持續。城市建設類產業主要包括片區開發與房地產、建筑產業、公用環保等產業板塊，投資力度大，投資回收期長，城市建設中涉及的盈利性資源開發不足；旅游類產業對應的旅游文體、酒店餐飲及其他新興產業處于初步布局培育階段，對國家戰略的主動對接不夠，對本地資源的開發、利用不足，尚未形成帶動性高、盈利性強的商業模式，在本地市場占有率不高，市場競爭主體地位不明顯。

面對極其復雜嚴峻的外部環境和經濟發展的不確定性，面臨充滿無限挑戰的改革經營之路，連云港市城建控股集團作為地方性、國有平臺類企業，進一步明確自身定位，主動融入一帶一路、長三角一體化等區域發展規劃，以“高質發展、做強做優”為發展主線，充分利用集團的優勢資源，以城市建設與產業經營為核心，以市場為導向，以資本運作為手段，以體制機制創新為動力，不斷創新集團發展模式，完善產業布局，凝心聚力，努力將集團打造成為省內領先、全國一流的集城市建設、運營、服務功能于一體的城市綜合運營商。

四、投融資平臺公司未來發展方向

在目前的經濟新常態和國家政策的限制下，需將地方投融資平臺轉型放在轉變我國“債務—投資”經濟增長模式的大背景下思考。地方投融資平臺公司的轉型升級和平穩健康發展，需要地方政府給予政策等多方面的支持。同時，要堅持政企分開的原則，明確界定政府行為和投融資平臺公司行為邊界，避免過多的行政干預，做到位且不越界。對于新型城市而言，投融資平臺公司可以作為其最主要的投融資服務主體和推動經濟社會發展重要抓手，在大力支持城市實體工商經濟產業集聚區的發展和大力助推傳統產業結構優化轉型調整升級，另一方面這也將會更具有天然競爭優勢和充分發揮巨大空間。同時，投融資平臺公司可以作為城市逆轉性周期經濟調節的重要工具，可以充分發揮吸收新型農村城鎮化工程建設和推進新一輪舊城區改造的政策措施紅利，發揮城市基礎配套設施項目建設和各類項目投資“穩增長”“補短板”的重要壓艙石支撐作用，助力重點開發區域的經濟社會發展。此外，在我國新一輪新型城鎮化工程建設推進過程中，地方政府需要配套大量新型城市、產業和新型農村相關基礎配套設施項目建設，兼具地方政府部門和金融市場主體共同屬性的投融資平臺公司將在諸多產業領域中的繼續拓展發揮重要主導作用。

五、結束語

總而言之，在目前國家政策和市場社會經濟條件下，地方政府投融資平臺公司的快速轉型和健康發展建設是十分重要的一個內容。地方投融資平臺的轉型發展，對維護我國經濟社會健康發展、防止發生金融風險具有重要意義。地方投融資平臺轉型發展要建立符合市場化要求的管理體制和公司治理結構、重新界定地方政府和投融資平臺關系等方面，完善和建構適應我國國情的地方投融資體系，積極推進我國投融資平臺公司的經營市場化管理改革。同時，合理統籌處理我國投融資平臺公司在發展經營過程中所面臨遇到的各種挑戰，促進我國投融資平臺公司的快速轉型和健康發展。