采取組合措施化解地方政府融資平臺貸款風險實踐探究

李煌

（咸寧高新投資集團有限公司，湖北 咸寧 437000）

隨著城市化進程的深入，城市基礎設施建設工作正在逐步推進，不斷完善城市功能，為群眾提供高質(zhì)量生活保證。地方政府作為城市基礎建設的主體，在城市基礎設施建設中，資金缺口問題逐漸突出。為獲取更多資金用于城市基礎設施建設，地方政府通過構建融資平臺，獲取信貸資金，緩解當前的資金緊缺問題。地方政府融資平臺雖然能夠解決資金問題，但所采用的融資渠道十分單一，還款來源并不穩(wěn)定，一旦地方政府存在違約等行為，則會導致貸款無法及時償還，金融行業(yè)將會面臨多重風險。為從根本上解決地方政府融資貸款風險問題，則需要采取組合措施，從整個層面出發(fā)，制定應對方案，如完善融資平臺的監(jiān)督機制、切實提高地方政府融資平臺建設水平等，解決貸款風險問題。

一、地方政府融資平臺貸款風險概述

（一）地方政府融資平臺定義

地方政府融資平臺主要是由地方政府及其相關部門機構所組成，其中地方政府為主體，通過財政撥款或者注入一定股權的方式設立的融資平臺。在該融資平臺下，主要功能則是為地方政府投資項目建設發(fā)揮融資功能，其中涵蓋了多種類型的綜合性投資公司，如建設投資公司、投資集團公司等。地方政府在出資范圍內(nèi)，會對融資平臺承擔有限責任，落實融資平臺公司債務風險內(nèi)部化。在通常情況下，地方政府融資平臺與地方政府之間聯(lián)系十分緊密，該平臺在融資環(huán)節(jié)中，主要會將地方政府信用為基礎，獲取大量資金，并將這部分資金運用在地方政府規(guī)劃項目建設中，如基礎設施建設項目等。地方政府融資平臺在運行過程中，具有兩方面特征。一方面是該貸款平臺是由地方政府出資所設立的，地方政府需要承擔一定還款責任。另一方面則是該平臺會承擔政府公益性融資項目，如市政道路建設項目等。這兩個特點將會決定地方政府融資平臺會為公益性項目建設貸款，并利用財政資金償還貸款。

（二）地方政府融資平臺貸款風險的表現(xiàn)

地方政府融資平臺在構建完成后，雖然能夠為多個項目建設提供充足的資金支持，改善地方政府財政資金不足問題，但從實際運行情況來看，地方政府融資平臺存在貸款風險問題，財政風險問題突出，還存在信貸風險及經(jīng)營風險，貸款效率低下。

1．財政風險

地方政府融資平臺在運行中，財政風險是最為顯著的貸款風險。從財政風險角度分析，在一般情況下，地方政府融資平臺負債率相對較高，且地方政府項目投資存在單一性，缺乏突出的主營業(yè)務及收益。在一般情況下，地方政府會通過劃撥土地及股權，將其作為資產(chǎn)擔保。在該平臺中，政府還款來源單一，僅僅只是將財政資金作為還款來源。這一操作極易導致原有債務償還不及時，又會借入大量資金，導致貸款金額不斷累積，最終超出地方政府的債務償還能力。地方政府融資平臺所獲取的貸款資金，大部分會應用在基礎設施建設環(huán)節(jié)中，但此類項目具有公益性質(zhì)，相較于其他項目，投資回報率不高，初始資金投入金額較大，項目建設周期長，同時土地財政與地方政府融資平臺之間具有密切關聯(lián)性，一旦房地產(chǎn)政策發(fā)生變動，必然會引發(fā)風險問題。

2．信貸風險

信貸風險是地方政府融資平臺急需解決的貸款風險之一。地方政府為獲得充足資金，主要通過融資平臺提供擔保，從而獲取金融機構貸款資金。由于地方政府自身具有一定權威性，信用良好，商業(yè)銀行會通過融資平臺向政府提供貸款。從法律層面來看，這一行為并不受法律保護，地方政府通過融資平臺進行貸款，其本質(zhì)上則屬于政府隱性負債，無法明確融資平臺的直接債務人。該貸款行為不受到法律保護，導致商業(yè)銀行與地方政府的交易相對被動，若融資平臺運行不善，商業(yè)銀行必然會面臨信貸風險。地方政府融資平臺中的所有業(yè)務開展，均是由地方政府扶持，若整體貸款周期較長，一旦外部環(huán)境發(fā)生變化，如國家政策調(diào)整，必然會對地方政府融資平臺運行產(chǎn)生直接影響，甚至會導致貸款無法按時償還等問題。地方政府融資平臺在獲取信貸資金后，通常會將大部分資金投入至公益性質(zhì)項目中，如公共設施建設與公共事業(yè)，這部分項目盈利能力不足，若將所有資金投入其中，將財政資金作為還款來源，無法及時償還貸款，滋生信貸風險。

3．經(jīng)營風險

在大部分地方政府融資平臺中，主要是通過將國有企業(yè)及事業(yè)單位進行整合而形成的融資平臺，在該平臺運行中，普遍存在治理結構不規(guī)范及風險防范不到位等問題。地方政府融資平臺公司往往會使用非常規(guī)手段，旨在通過這一方式獲得更多本金，但這一操作可能會違背我國法律法規(guī)，產(chǎn)生經(jīng)營風險。存在部分地方政府融資平臺，為構建完善的公司管理機制，各項責任落實不充分，未能實現(xiàn)風險收益一體化。此外投資決策權及任免權通常掌握在地方政府受眾，在部分融資平臺中，主要有地方政府官員擔任高層管理人員，這部分管理人員不具備市場經(jīng)營經(jīng)驗，易出現(xiàn)決策制定失誤等問題。地方政府融資平臺是一個盈利性平臺，在管理過程中，忽視獨立性競爭機制構建，將會面臨多重經(jīng)營風險問題。

二、地方政府融資平臺貸款風險成因

（一）政策機制導致融資平臺大量負債

地方政府融資平臺在運行過程中，存在多種貸款風險問題，而政策機制則是引發(fā)貸款風險的主要因素之一。首先地方政策財權與事權存在不對稱問題。在分稅制改革后，地方政府的事權與財力存在不匹配問題，所有財政收入將集中到中央，而財政支出卻向地方集中。據(jù)有關數(shù)據(jù)調(diào)查顯示，地方政府財政收入在全國財政總收入的50%，財政支出占國家財政總支出的84.9%，由此可見，地方政府財政收入逐漸減少，卻需要承擔其越來越高的財政支出。在這一背景下，地方政府體制改革與負債轉換工作開展存在滯后性，內(nèi)部資金不足，必然會限制地方政府職能發(fā)揮，城市基礎設施建設不完善。政府為獲取充足資金用于公共服務，將會通過融資平臺，向金融機構借款。

其次政府換屆的壓力轉移也會引發(fā)貸款風險。隨著城市化進程的增速，政府需要依據(jù)城市化進程開展基礎設施建設工作，但由于地方政府財政收入不足，無法滿足基礎設施建設所需資金，只能夠采取外部融資模式，獲得建設資金。融資平臺還款利率低下，還款周期長，針對部分地方政府領導，這部分負債不需要在任期內(nèi)償還，使得部分領導過于追求政績，地方投資量增長，大肆借款，超出了地方政府的債務償還能力。

（二）地方政府融資平臺貸款回收壓力大

首先，地方政府融資平臺自身并不具備債務償還能力。地方政府融資平臺其注冊基本往往是城市道路及公園建設等公共設施，現(xiàn)金投入較少。大部分投資平臺雖然資產(chǎn)規(guī)模較大，但這部分資產(chǎn)通常為非經(jīng)營性資產(chǎn)，無法獲取收益，用于償還債務。在部分城市投資公司中，土地資產(chǎn)在總資產(chǎn)中所占比重較多，但受土地資產(chǎn)的特殊性影響，流動性差，在入賬時還會出現(xiàn)評估價值虛高等問題。融資平臺在運行中，主要投資項目為地方政府公益性項目，這部分項目不將盈利作為第一目的，而是注重社會效益，最終導致現(xiàn)金流不足，無法及時償還債務。

其次，項目類別對地方財政十分依賴。地方政府融資平臺在運行過程中，其項目類別與貸款風險之間具有密切關聯(lián)性。融資平臺貸款項目主要分為三種類型，第一類是不具備經(jīng)營性收入的項目，如道路等公共設施；第二類是能夠進行生產(chǎn)經(jīng)營，獲得現(xiàn)金流，但盈利能力低下的項目；第三類項目則是能夠創(chuàng)造出充足的現(xiàn)金流，能夠償還所有債務。地方政府融資平臺所投資的項目通常為前兩類項目，這部分項目自身不具備償還貸款的能力，對政府財力較為依賴。地方政府在公共設施建設中，大量負債，遠遠超出了自身能夠承受的范圍，貸款到期后無法及時償還，則會加劇風險問題。

（三）銀行信貸管理與風險管控難度大

銀行在為地方政府提供信貸資金時，由于信貸管理不到位，風險管控難度大，也會引發(fā)貸款風險問題。首先地方政府融資平臺管理不規(guī)范。地方政府融資平臺在運行過程中，組織結構不科學，其主體為資金管理部門，重要崗位均由政府部門人員擔任。大部分地方政府融資平臺的構建與運行缺乏規(guī)范性，導致資金無法落實，不符合公司法中的相關規(guī)定。平臺公司管理者缺乏風險控制意識，管理模式落后，難以規(guī)范平臺運行。這部分問題將會導致信貸資金利用效率低下，還存在資金違規(guī)使用問題，銀行資金收回難度大。其次擔保措施缺乏效力。地方政府平臺為順利從金融機構獲取資金，會采取多種途徑向金融機構出具擔保，如地方財政出具的還本付息文件等，這一操作在一定程度上強化了政府與銀行之間的擔保與被擔保關系。但從法律層面出發(fā)，大部分地方政府融資平臺的運作模式并不符合我國法律規(guī)定，且不具備法律效應，金融機構資金追回難度大，加劇風險發(fā)生概率。

三、采取組合式措施改善地方政府融資平臺貸款風險

地方政府融資平臺的構建，能夠為地方政府投資項目提供充足的資金支持，改善資金缺口問題。針對地方政府融資平臺現(xiàn)存貸款風險問題，應采取組合式措施，從全方位角度出發(fā)，規(guī)避風險，發(fā)揮地方政府融資平臺的作用。

（一）提高地方政府融資平臺建設水平

通過提高地方政府融資平臺的建設水平，是規(guī)避貸款風險的首要路徑。為保障地方經(jīng)濟的高效運行，應保證各項投資信息的公開性與透明性。地方政府在投資環(huán)節(jié)，應公開投資行為，便于群眾了解投資行為，發(fā)揮群眾監(jiān)督作用，做好融資平臺貸款風險應對工作。由于現(xiàn)有地方政府融資平臺呈現(xiàn)出分散性特征，為發(fā)揮其作用，更好進行管理，地方政府應積極落實融資平臺整合工作，便于后期管理。另外應提高在建項目投資透明度，并強化政府、企業(yè)及銀行三者之間的聯(lián)系與溝通。在溝通中，能夠及時提出問題，并進行商討，統(tǒng)一規(guī)劃。最后針對地方政府的債務問題，為避免上屆債務問題對下屆的影響，應對每一屆政府債務進行明確規(guī)定及約束，不斷約束政府盲目投資行為，提高投資的科學性及合理性，保證經(jīng)營效率的同時，規(guī)避貸款風險。

（二）完善融資平臺的監(jiān)督機制

針對地方政府融資平臺運行中產(chǎn)生的貸款風險，為提高風險管理質(zhì)量，降低風險發(fā)生概率，可完善融資平臺監(jiān)督機制，強化監(jiān)督，及時發(fā)現(xiàn)問題并解決問題。為便于銀行對建設項目貸款風險展開評估，提高銀行對融資貸款的風險管控，央行等金融監(jiān)管部門應重視融資平臺債務監(jiān)督，構建完善的監(jiān)督機制，明確監(jiān)督流程，還可結合實際情況，制定具有針對性的披露制度，與地方政府間保持密切溝通，保證投融資平臺中相關信息的透明性。另外針對地方政府當前的債務借入與歸還情況，應充分利用信息技術，建立完善的信息系統(tǒng)，做好相關信息記錄工作，如融資平臺中的資金具體流向及運作等。通過信息記錄，不僅能夠實現(xiàn)對政府債務的管控，還能夠依據(jù)相關信息，定期與銀行進行溝通，避免出現(xiàn)信息不對稱，銀行大規(guī)模放貸，超出地方政府的可承受范圍，規(guī)避地方政府債務償還不足的問題。最后應設置銀行監(jiān)管賬戶，強化對地方政府融資平臺中各項資金的監(jiān)管與管控，避免出現(xiàn)資金挪用等現(xiàn)象。

（三）構建融資平臺貸款風險防控體系

完善的貸款風險防控體系，是降低融資平臺貸款風險發(fā)生概率的重要措施。地方政府融資平臺在運行過程中，應積極構建貸款風險防控體系，主要可從以下幾方面采取措施。首先地方政府應重視并落實債務管理工作，提高管理力度，制定相應管理制度，實現(xiàn)債務的細致化與全面化管理，不斷改善融資平臺貸款過程中產(chǎn)生的多方管理及責任不明等問題。其次應做好債務償還準備工作。雖然財政資金是地方政府債務償還的主要來源，但也需要做好償還準備，例如可構建地方政府債務償還基金，該基金主要用于償還政府貸款，提高地方政府債務償還能力，降低金融機構風險，推動融資平臺貸款工作順利落實。再次應逐步提高地方政府融資平臺的償債能力。在一般情況下，融資平臺是以公司形式出現(xiàn)，不斷發(fā)展融資平臺公司的經(jīng)濟實力，提高自我債務償還能力，有利于緩解政府債務償還壓力，改善無法償還的困境。最后應完善先關法律規(guī)定，對地方政府融資平臺在貸款及還款等環(huán)節(jié)進行明確規(guī)定，限制過度融資行為，不斷降低政府負債率，起到風險規(guī)避作用。

四、結束語

地方政府融資平臺的衍生與發(fā)展，改善政府在公共設施建設中的資金缺口問題，有助于完善城市建設，推進城市化進程。但受多種因素影響，融資平臺貸款風險問題突出，為降低貸款風險發(fā)生概率，應完善融資平臺的監(jiān)督機制、構建融資平臺貸款風險防控體系，從根本上化解貸款風險，發(fā)揮融資平臺優(yōu)勢。