行政事業單位內部控制制度建設探討

殷培培

（淄博市財政局，山東 淄博 255000）

一、行政事業單位內部控制闡述

行政事業單位內部控制是由行政事業單位決策層、執行層、監督層和全體工作人員運用識別、評估、執行、評價、監督等專門方法共同實施的、旨在正確防范履行行政職能、開展業務活動過程中可能面臨的各種風險，合理保證實現行政事業單位控制目標的過程。財政部發布的《行政事業單位內部控制規范（試行）》中的第三條給出定義：本規范所稱內部控制，是指單位為實現控制目標，通過制定制度實施措施和執行程序，對經濟活動的風險進行防范和管控。該定義強調行政事業單位內部控制要為實現控制目標進行風險防范和管控，強調行政事業單位內部控制要有利于防范風險和保護自我。行政事業單位內部控制除了對風險進行有效控制之外，還會起到一定的成本控制作用，優化行政事業單位資源配置，提高資源的利用率，保障行政事業單位健康穩定發展。

行政事業單位建立與實施內部控制，應當遵循以下五個原則。

（一）全面性原則

內部控制須貫穿行政事業單位經濟活動的決議、執行和監督整個過程，實現對經濟活動的全面控制。

（二）重要性原則

在全面控制制度的基礎上，內部控制應關注單位重要經濟活動的風險。

（三）制衡性原則

內部控制制度應當在單位內部的部門管理、職責分工、業務流程等方面形成相互監督和相互制約。

（四）適應性原則

內部控制應當符合國家有關規定和單位的實際情況，并隨著外部環境的變化、單位經濟活動的調整和管理要求的提高，不斷修訂和完善。

（五）可行性原則

行政事業單位內部控制建設要求行政事業單位制定符合單位實際管控需求的制度，合理設置職能部門，建立嚴格的審批手續和管控措施，符合單位業務活動開展和風險防控。

二、加強行政事業單位內部控制建設的意義

（一）有利于提高工作效率

行政事業單位在社會發展與建設中發揮著重要的職能作用，隨著人們對于公共服務質量的要求越來越高，對行政事業單位的發展也提出了相對更高的要求。再加上行政事業單位的工作內容不斷增多，內部工作流程越來越復雜，會在一定程度上影響行政事業單位的工作效率，難以滿足人們日益高漲的需求。通過加強行政事業單位內部控制建設，能夠對內部工作流程進行合理優化，減少不必要的工作流程，降低各個部門在工作過程中的矛盾問題的產生，強化各部門之間的溝通效率以及信息共享，能有效保障各項業務工作的順利進展，提高行政事業單位的工作效率。

（二）有利于優化行政事業單位資源配置

當前，行政事業單位的目標是以公共服務績效為目標，其資金來源主要是財政撥款。相當長時間內相關單位及負責人缺乏資金管理意識，不注重資金合理分配提高資金使用效率，不注重降低行政事業單位的運營成本。隨著行政事業單位業務范圍的不斷擴大，所消耗的成本也越來越大，給政府帶來了巨大的經濟負擔，同時也為行政事業單位的健康持續發展帶來了嚴峻挑戰。通過加強行政事業單位內部控制建設，結合各項業務工作實際情況進行資源的合理分配，通過精準編制預算和預算績效評價對行政事業單位業務開展進行成本控制，通過制定科學完善的管理制度，控制預算管理、收入、支出、貨幣資金（包括專項資金與結余）、往來款項、庫存物資、固定資產、工程建設項目、政府采購、經濟合同等風險，最大限度地降低資源的浪費，節約成本，為行政事業單位的健康發展提供保障。

（三）有利于實現對行政事業單位內部運行的有效監督

在行政事業單位不斷發展的過程中，內部組織結構越來越復雜，涉及的工作內容越來越多，這樣就給行政事業單位內部的管理工作增加了很大的難度。往往會存在由于內部監管不到位而出現一些違規違紀的問題，不僅影響著行政事業單位的健康發展，同時也有損國家的利益和人民的利益，容易引發公眾信任危機。加強行政事業單位內部控制建設，依靠有效的內控手段提高單位內部各項工作的公開透明度，這樣就可以降低違規違紀問題的發生，對促進反腐倡廉在行政事業單位內部的有效落實也有著重要的意義。此外，內部控制建設可對單位內部各項業務進行全過程監督，及時評估單位尋租、資源配置不合理、資金投入與使用效益不高和濫用職權（包括利用職務犯罪）等風險，制定風險應對策略，第一時間化解風險，避免單位運行過程中遭受到風險的影響。內部運行的有效監督給行政事業單位的健康發展提供了良好的保障。

三、行政事業單位內部控制建設存在的相關問題

（一）內部控制意識淡薄，未引起高度重視

行政事業單位內部的管理層缺乏對內部控制的意識，忽視了崗位之間的相互制約與相互之間的監督，由于對內部控制建設工作的重視度不足，對該項工作的重要性未能有準確的認識，導致行政事業單位內部控制建設工作得不到有效的進展。2021年是財政部組織全國各級各類單位編報內部控制報告的第六年，雖然有部分單位制定了內部控制的相關制度，但是在實際的工作中并未有效的執行，對于所要面臨的危險視而不見，只是為了應付部門檢查，內部的制度僅限于形式未能真正落實在實際工作中。

（二）內部控制制度與制衡機制不完善

我國新行政事業單位會計制度實施三年以來，面對外部經濟環境變化和內部行政事業單位改革帶來的新變化，諸多行政事業單位的內部控制體制還處于憑借領導意愿和經驗進行管理的被動判斷階段，未能有效地建立起一套具有綜合性、規范性、權威性并且符合本單位的發展特點的內部控制制度。另外，我國行政事業單位發展的法律法規也并不夠完善，存在一些問題無章可循的現象，執行效果不佳。導致內部控制流程不符合單位的發展，崗位設置不夠科學，相互監督制約的效果未能有效的發揮，單位內部的目標難以高質量完成。

（三）內部控制與執行力不夠

行政事業單位提供公共產品，是不以盈利為目的，其資金來源主要是財政資金，因此，內部控制中預算管理是一項重要的基礎性工作，精準的預算既可以保障業務工作順利完成，又能保證項目以最低成本實施，預算編制是內部控制第一環節也是最重要的環節之一。目前，行政事業單位的預算管理執行力不夠，表現為：存在年初預算編制不精準，年中追加普遍，預算執行進度不高等問題，難以發揮預算的統籌作用。行政事業單位實行無基礎預算后，雖然預算的范圍更加廣泛、分類更加具體、編制更加細化，但是由于相關內部控制制度不完善，缺乏配套的內部控制制度支持，執行過程中存在一些誤差，或者難以嚴格按照預算執行，資金的使用效率很難有效保障，容易滋生違紀問題。

（四）內部控制人才隊伍建設有待加強

內部控制管理人員的素質和能力是決定行政事業單位的內部控制建設的關鍵。新時代內部控制建設對于內部控制管理人員的素質以及能力水平提出了更高的要求。第一，要具備較高的業務素質。內控人員不僅要具備先進的內部控制管理理念，同時也要跟上時代發展的步伐，能夠充分利用好先進的技術手段，來提高行政事業單位內部控制的效率和質量。第二，內控人員要具備一定的溝通能力和管理能力，做好各個部門之間的溝通和協調，保障內部控制工作能夠在單位內部更好的落實。第三，要具備廉潔公正的職業素養。目前，大部分內部控制管理人員是財務人員，其實際素質和能力停留在財務管理層面，未擴展到單位經濟活動全過程，還無法滿足新時代內部控制建設發展的需求，其能力和素質還有待進一步提升。

四、完善行政事業單位內部控制建設的思考

（一）加大對行政事業單位內部控制建設的重視

行政事業單位發展中為了有效強化內部控制建設，要提高對內部控制建設重要性的準確認知，深入了解內部控制建設對于行政事業單位健康穩定發展的重要價值和意義，從而能夠從思想上形成良好的內部控制意識。在加強內部控制建設重視的過程中具體需要做到以下四方面：其一，領導及相關負責人要起到應有的帶頭作用，不僅要主動了解內部控制建設相關內容，同時，行政事業單位主要領導及中層領導干部應定期組織并參加內部控制制度的培訓，與基層內控人員進行內部控制知識的交流，提高內部控制人員對本職工作的重視和熱愛。其二，建設良好的內部控制環境，通過單位文化的不斷滲透和熏陶，進一步強化全體工作人員的內部控制意識。倡導積極學習內部控制制度的相關知識，鼓勵應用于實踐，提高單位全體干部職工的內部控制制度執行力。其三，加大內部控制建設資金保障力度，保障內部控制建設中能夠通過先進的技術水平和先進的設備來不斷地創新內部控制手段和方法，保障內部控制建設和完善。其四，全部門全流程參與內控建設。區別于以往財務管理制度，內控制度是全過程全經濟活動周期管控，需要各部門共同參與，真正做到事前、事中、事后全方位全流程管控。

（二）建立并完善行政事業單位內部控制制度體制

完善的行政事業單位內控制度體系是內部控制建設的基礎，也是行政事業單位內部控制各項工作得以順利執行的基本保障。因此，要轉變傳統以領導經驗以及主觀意愿為主的內部管理方法，結合內部控制六大業務模塊，對業務進行全面系統梳理，制定適合本單位發展的內控體制。一是做好崗位設置。結合具體業務，確保各部門機構劃分合理，確保各崗位設置合理、職責明確、崗位之間有相互監督和制衡機制。二是內部控制制度要盡量精細化，具體包括預算管理制度、資金收支制度、政府采購管理制度、資產管理制度、合同管理制度、建設項目管理制度、績效考核制度、內部報告制度、崗位責任制度、反舞弊機制等等，并設立專門的內部監督部門，加強對內部控制各項制度以及標準落實情況的監督和檢查，確保各項制度落到實處。三是強化預算管理。要做好零基礎預算前期準備工作，確保年初預算編制精準；建立相應的預算調整制度，明確預算調整的時間及方法，要求各部門嚴格按照預算執行，避免出現預算內容偏離實際，預算難以執行的情況發生；要建立完善預算績效評價機制，緊盯預算績效目標，科學實施預算績效控制活動，有的放矢，確?？冃в媱澯行驁绦?。四是不斷修訂和完善內控體制。內控執行過程中，要定期評估績效風險，及時發現問題，并根據問題分析內部控制制度中存在的不合理問題，并結合實際發展需求對內部控制制度進行調整和優化。

（三）優化整合資源，建立良好的溝通系統

良好的溝通平臺將大大提高內部控制效果。行政事業單位應強化部門之間的有效溝通以及信息共享。結合自身業務需求，充分利用信息技術構建信息交流平臺，將預算管理業務、收支管理業務、政府采購管理業務，資產管理業務、合同管理業務和建設項目管理業務六大業務模塊橫向鏈接，做到信息共享，有效整合單位內部各類信息資源，構建完善的內部信息資源庫，可打通內部信息傳輸渠道，確保信息傳遞與反饋的簡明、通暢，實現單位各部門、上下級和內外部信息的及時、準確傳遞，為內部控制提供信息支持，提升工作效率，節省成本，也可實現信息公開化、權力透明化，強化監督，保障和促進內部控制的有效執行。同時建議行政事業單位在組織結構設計上，盡量精簡結構，提高效率，使組織結構趨于扁平化。

（四）加大對內部控制管理人員的培訓力度

行政事業單位的內部控制管理人員是負責內部控制建設的主要人員，其自身的素質及能力水平對于內部控制建設的發展有著重要影響。在開展內部控制建設的過程中，首要加大對內部控制人才隊伍建設，不斷提高內部控制人才隊伍的自身素質和業務水平。一是引進“新鮮血液”。各單位應該高度重視內部控制建設發展的需求，有針對性制定完善的內部控制人才招聘計劃，加大對優秀人才的引進，組建一支高素質、高能力的內部控制人才隊伍。二是制定可行的培訓計劃。各單位要結合目前單位發展情況以及內部控制人員自身的實際情況，制定科學的人才培養計劃，定期組織對內部控制管理人員進行專業知識和法律法規培訓，加大培訓力度，擴大培訓范圍，提升培訓水平，注重日常學校教育，督促他們及時擴充知識體系、掌握現行政策、具備政治法律意識、提升專業技能，提高職業道德素質，滿足崗位的需求。三是要制定科學完善的考核制度，定期開展對內部控制管理人員素質和能力的考核，以考促改，督促工作人員不斷地提升自身的工作能力和職業素養，同時也進一步優化培訓方案。四是單位應實施輪崗制度。按有關要求要定期在各崗位之間實行崗位互換，既可以提高員工的綜合素質，也能一定程度上減少徇私舞弊的行為。五是實施制定崗位淘汰制度，增加內部控制管理人員的危機意識，對促進工作人員不斷自我提升以及提高工作積極性等都有重要的作用。

五、結束語

本文結合我國行政事業單位內部控制制度自身的性質及特點，總結歸納了現階段我國行政事業單位內部控制存在的相關問題，這些問題的影響因素的產生，并且提出了相應的改善行政事業單位內部控制的對策與建議。內部控制制度作為我國行政事業單位內部管理經濟改革的主要構成部分，是一項系統工程，需要行政事業單位從自身實際著手，建立并完善內部控制制度、監督體制，從而使行政事業單位的管理水平和服務水平更上一層樓。