國有平臺企業(yè)全面預算管理存在的問題與對策探討

夏凡

（南京市河西新城區(qū)國有資產(chǎn)經(jīng)營控股（集團）有限責任公司，江蘇 南京 210000）

作為國資委監(jiān)管體系下的國有平臺企業(yè)是一類特殊的企業(yè)類型，承擔著地方基礎設施建設與開發(fā)的任務，主要營業(yè)收入來自政府。政府融資平臺由于有政府信用做背書，市場的認可程度較高，可以以很低的成本融資，最重要的是在債務到期時，能夠較為容易的續(xù)借。但隨著國家加強地方政府融資平臺公司的管理，禁止政府與國有平臺綁定，減少政府隱形債務的政策出臺，地方國有平臺面臨著轉型與發(fā)展的問題。大型的國有平臺型企業(yè)漸漸形成多元化的發(fā)展趨勢，而作為一個多元化的集團型企業(yè)，采用全面預算管理的模式便愈發(fā)重要和急迫。本文打算從實踐的角度出發(fā)，對國有平臺型企業(yè)在預算制度建立和執(zhí)行的過程中預見的問題進行分析探討。以期為優(yōu)化國有平臺型企業(yè)的全面預算管理體系的建設提供參考，以精細化的預算管理實現(xiàn)國有資產(chǎn)的保值增值。

一、國有平臺企業(yè)全面預算管理概述及其必要性

（一）國有平臺企業(yè)全面預算管理概述

現(xiàn)行國有平臺企業(yè)的預算管理往往伴隨著預算制度不健全、重視程度不高、編制基礎不扎實、信息化水平較差、考核與執(zhí)行度偏離較大等問題。預算工作缺乏領導的牽頭，在實際編制的過程中往往只有財務人員在預計，缺乏合理的決策依據(jù)，“拍腦袋”的預測經(jīng)常發(fā)生。由此便產(chǎn)生在年中的執(zhí)行分析時收入類找不到達不到預算的原因，或者費用類預算過大，完全失去了其指導和控制的作用。為了防止國有資產(chǎn)運營效率不高，國資委對于所監(jiān)管的企業(yè)也出臺了全面預算的考核辦法，全面預算管理的組織構架、制度制定、編制情況和執(zhí)行情況等均列入考核體系中。

（二）國有平臺企業(yè)全面預算管理的必要性

1.有利于實現(xiàn)集團戰(zhàn)略目標

全面預算管理的目標需要緊密圍繞企業(yè)戰(zhàn)略目標，將戰(zhàn)略目標分解至年度、季度、月度，并將其責任分解落實。因此，“全覆蓋、全口徑、全過程”的全面預算管控能提供一個清晰的目標，從而精細的管理好企業(yè)。

2.有助于控制運營風險

對于有外有發(fā)債業(yè)務的國有平臺型企業(yè)，根據(jù)發(fā)債監(jiān)管規(guī)定，房地產(chǎn)收入為主的企業(yè)發(fā)債受限制，如果是城建類平臺的屬性也要求政府公益性代建項目收入必須為集團第一大收入板塊。同時，根據(jù)國家對房地產(chǎn)融資監(jiān)管政策，如果定性為房地產(chǎn)開發(fā)集團，銀行貸款、信托、融資租賃等融資成本也將大幅提高。準確的全面預算能夠有效預測企業(yè)資金收支情況，有利于提前做好規(guī)劃，防止資金鏈斷裂的同時，還能有充足的時間比較市面上優(yōu)質的融資方式和尋找相應的資源，降低融資成本，加強集團風險防控能力。

二、國有平臺企業(yè)全面預算管理的現(xiàn)狀及存在的問題

（一）預算缺乏指導作用

企業(yè)預算管理制度責有所缺失，并未有專門的全面預算管理制度，所有的預算編制的內(nèi)容分散在其他的各項制度中，缺乏明確的責任劃分，導致預算的控制不嚴，預算管控形同虛設。預算編制缺乏依據(jù)，數(shù)據(jù)的質量不高，缺乏指導作用，編制預算費時費力，執(zhí)行時無法使用，增加了大量管理成本。

（二）預算數(shù)據(jù)缺乏支撐

集團企業(yè)預算管理基本只由財務部門參與，需要其他部門配合時，由于缺少抓手，僅能得到程序性的數(shù)據(jù)，大量的預算數(shù)據(jù)是由財務部門預測或者領導直接拍板，缺乏背后的基礎資料支撐。在執(zhí)行過程中，月度的執(zhí)行情況和年度預算基本脫節(jié)，業(yè)務部門僅知道埋頭干活，卻不問數(shù)據(jù)如何，出現(xiàn)年度集團合并收入無法完成，但內(nèi)部收入超額的情況。因融資需要和監(jiān)管要求，年度對財務指標的控制要求相對較高，預算任務分解不到位時，很容易出現(xiàn)失控，而造成融資成本上升，年度考核無法完成的情況。

（三）預算人為控制因素大

在未實行全面預算管理制度前，預算編制方法基本以零基預算為主，資金預算的編制基礎基本靠上級下達的任務指標，很少考慮市場環(huán)境等因素，費用類的指標編制隨意性較大，往往為了能夠在執(zhí)行中減少審批流程，人為性的放大費用和成本預算。由于缺乏信息系統(tǒng)，預算和執(zhí)行基本依靠Excel手工編制，各個版本的數(shù)據(jù)容易混淆，考核數(shù)據(jù)變化后無法及時關聯(lián)到相應的執(zhí)行控制數(shù)據(jù)中去，審批和控制時，人為因素影響較大。

（四）預算應用分析性弱

部分企業(yè)相關部門對數(shù)據(jù)口徑存在理解偏差。長年的粗放式預算管理，加上部分企業(yè)業(yè)務人員對預算填報口徑的理解不到位，導致部分數(shù)據(jù)業(yè)務口徑與財務口徑不一致，如收入是否含稅，收入確認和資金回款混淆等。不同主體的數(shù)據(jù)及核算口徑不統(tǒng)一，存在同樣的業(yè)務類型賬務處理不一致。集團各個板塊內(nèi)部缺乏統(tǒng)一的管理，有些子公司在劃轉的過程中面臨企業(yè)重組后仍然按照之前的核算規(guī)則，部分企業(yè)核算顆粒度較細，而同樣業(yè)務的其他企業(yè)核算顆粒度較粗等。

三、導致國有平臺企業(yè)全面預算管理問題的原因分析

（一）高層重視意識不夠，預算制度不健全

上文提到預算缺乏指導作用，其主要原因是高層重視意識不夠，預算組織不到位，高層僅僅認為預算是財務部門的事情，故在集團層面未能建立統(tǒng)籌地位的制度。由于沒有預算的總體制度，各部門、各版塊間的預算沒有邏輯關系、各自為政，資金計劃與年度預算毫不相關。月度的資金計劃按月編制按月控制，年度資金計劃僅僅是一個參考，既沒有考核也不進行控制。全面預算體系的建設需要實現(xiàn)業(yè)財融合，而業(yè)財融合的前提是各公司、各部門的重視，首當其沖便是從管理層角度完善董事會、各部門、各公司職責分工，制定全面預算實施細則及工作流程。

（二）預算與考核脫節(jié)

在編制預算的時候缺乏相關流程指引，預算與考核分離，導致預算數(shù)據(jù)缺乏支持，數(shù)據(jù)“拍腦袋”行為屢見不鮮。不少業(yè)務人員甚至領導認為預算是比較虛的，年初制定預算時，無法精準預測年末情況，隨便拍一個數(shù)字應付差事即可。而在考核時，未對預算的偏差度納入考核指標，會促使各單位、各部門減少收入的上報，擴大費用的預測。同樣，由于沒有編制規(guī)范，考核指標下達與預算脫節(jié)，導致考核指標僅僅下達了收入、利潤等總指標，并未對其中的細項進行分解，才出現(xiàn)了上文中所述各個單位的考核目標完成了，但由于內(nèi)部收入和外部收入未分開考核，導致集團任務目標未完成。

（三）預算編制方法單一，人員水平較低

1.避免預算編制工作過于煩瑣

國有平臺型企業(yè)往往采取定期預算的編制方式，由于大部分的業(yè)務收入來源于政府的建設計劃，故為了節(jié)省管理和人力成本，采用此種編制方式。在業(yè)務相對單一時，此種方式有其科學合理性，但隨著經(jīng)濟環(huán)境的變化，集團型企業(yè)往往面臨多板塊、多業(yè)態(tài)的復雜情況，僅僅一種編制模式無法滿足業(yè)務的發(fā)展，也會造成預算數(shù)據(jù)無法適用的窘境。同時，由于缺乏信息化系統(tǒng)的支持，預算的編制和執(zhí)行依靠手工編制效率偏低，定期預算已無法細化到季度、月度，更無法適應滾動預算的編制要求。

2.缺少具有專業(yè)能力的預算專員

業(yè)務部門中缺少相應能夠編制業(yè)務預算的預算專員，部分人員文化素質水平有限，在沒有經(jīng)過系統(tǒng)的培訓前，業(yè)務預算基本處于粗放型管理。同時，業(yè)務信息化水平也未能達到全面預算管理的要求，不少業(yè)務數(shù)據(jù)完全依賴財務記賬，對未來的預測便無從談起。資金預算和財務預算全是基于業(yè)務數(shù)據(jù)的延伸，在缺少有合格的預算專員的情況下，預算編制執(zhí)行很難做到科學合理。

（四）數(shù)據(jù)口徑不統(tǒng)一，各板塊缺乏協(xié)同

國有平臺型企業(yè)的轉型往往牽涉到不同業(yè)態(tài)的快速整合，中間可能涉及不同企業(yè)的合并分立等，而各個企業(yè)在原有的模式下，對數(shù)據(jù)的口徑和理解不一致，在缺乏統(tǒng)一的、有一定力度的管控制度的引導下，同一種業(yè)務的核算方式都會存在不一致，更不用提業(yè)務數(shù)據(jù)本身的差異性了。板塊與板塊內(nèi)部以及板塊之間協(xié)同性的缺失，導致數(shù)據(jù)無法合并，即便合并也會導致數(shù)據(jù)失真、無法執(zhí)行。

四、改善國有平臺企業(yè)全面預算管理的對策

（一）提高重視程度，完善全面預算管理體系構建

為了解決預算制度不健全的問題，需要將制度由管理層制定并明確各個主體的責任根據(jù)國資委《國資委出資企業(yè)全面預算管理辦法》、集團章程、集團“三重一大”決策體系，制定統(tǒng)領集團的全面預算管理制度。其實行三級管理體制，包括預算管理和決策部門、預算管理工作部門、預算執(zhí)行部門。集團董事會作為集團的最高決策部門，負責審批和監(jiān)督關于預算決策部門通過的文件和其他有關決議。預算管理的決策部門為預算管理委員會，由集團領導班子組成；預算管理委員會下設預算辦公室，由集團財務部和其他相關職能部門成員組成；集團總部各職能部門及所屬全資/控股子公司作為獨立的預算編報和執(zhí)行單位。

預算辦公室主要包含了集團的各個職能部門。不同業(yè)務條口實行縱向管理，即各部門負責自己這個業(yè)務條口的預算編制、執(zhí)行和管理，比如：總體預算的匯總、全面預算方案、財務報表的編制、報送等由財務部負責，與股權投資相關的指標以及分解下達預算考核指標至各預算執(zhí)行責任單位等由投資部負責，與工資薪金、人工成本相關的指標以及人員的考核由人力資源部負責等。

預算執(zhí)行機構包含各個部門和各子企業(yè)，具體需要負責編制全面預算方案中本責任單位所涉內(nèi)容；將預算辦公室下達的考核指標分解落實到各崗位、各環(huán)節(jié)；及時總結分析本責任單位年度預算目標完成情況，配合預算辦公室做好預算平衡、相關協(xié)調(diào)、控制分析、考核評價等。

在上述制度實行后，能夠使預算管理整體性增強。全年預算的編制、執(zhí)行、調(diào)整全部應由預算辦公室的各部門扎口，形成線狀管理，同時集團各子公司的負責人對各個子公司的整體預算負責，形成塊狀管理。線塊結合的管理模式可以更好地從整體考量集團的運營管理，外加考核與預算結合，確保預算管控到企業(yè)的最基層。

（二）統(tǒng)一全面預算的編制、與考核內(nèi)容緊密結合

為了解決預算編制隨意性較強，考核執(zhí)行不到位的問題，年度預算編制總體可歸納為“三上三下”。四季度時，各公司、各部門按照集團初步擬定預算目標，匯總上報至集團，經(jīng)預算辦公室審核、平衡后，提出修訂意見，各級單位依據(jù)修改意見修訂預算方案，形成全面預算方案草案，即完成“一上一下”（目標版）；在次年1-2月，在預算草案的基礎上，充分考慮了五年規(guī)劃以及上年度的完成情況下對預算進行優(yōu)化完善，于2月底上報報市國資委，完成“兩上兩下”（上報版）；在考核任務指標下達后，集團召開目標任務分解專題會議，將考核任務分解下達并按要求上報國資委，完成集團“三上三下”（考核版）。

集團各部門（子公司）將年度預算分解為月度預算、季度預算、半年度預算；同時，也將總量指標分解為每一項業(yè)務的明細指標。月度的資金計劃要與年度預算相匹配，項目之間不可“張冠李戴”，原則上，對于不在預算范圍內(nèi)的支出，在執(zhí)行時不予支付。

預算執(zhí)行機構按季向預算辦公室上報預算執(zhí)行反饋報告，預算辦公室跟蹤監(jiān)控集團各單位對預算的執(zhí)行情況，定期向集團預算管理委員會匯報并提交預算分析報告。每年年中，預算辦公室負責編制全面預算中期執(zhí)行情況報告，填報全面預算管理信息系統(tǒng)，說明集團重要預算指標中期執(zhí)行進度，對預算執(zhí)行偏離率較大的預算指標深入分析原因。預算的執(zhí)行情況，包括內(nèi)外部收入、預算執(zhí)行偏離度都將納入考核評價體系中，影響績效。

在執(zhí)行時，月度預算需要與年度預算緊密結合，無預算不支出，預算紅線不得突破，一旦突破必須先履行審批程序。同時預算考核一張皮，完不成預算將直接影響負責人個人收入。

（三）多維化編制、信息化控制、常態(tài)化培訓

為解決預算編制方式單一，編制人員水平偏低，防止預算人為控制，預算表格的設計應當多維化。可分為目標預算、投資預算、人力預算、財務預算、專項板塊類預算、資金類預算等，其中目標預算應包括重點指標，資金預算應包含各類業(yè)務資金預算、費用支出、薪酬支出等，對于不同板塊的特殊類業(yè)務可以在專項板塊類預算中專門設計。

借助信息化手段，將集團賬務系統(tǒng)升級為能夠實現(xiàn)業(yè)財?shù)穆?lián)動的業(yè)財一體化平臺，從業(yè)務資料形成財務資料。各部門編制其資金預算，財務部匯總形成公司總資金預算；規(guī)則相對確定的預算可由系統(tǒng)根據(jù)相應規(guī)則自動生成，其他類預算可暫由相關部門直接手填；各公司預算編制完成后，上級單位匯總形成本級合并口徑預算數(shù)據(jù)（下級單位涉及關聯(lián)交易的預算，應由系統(tǒng)自動抵消），由此防止了數(shù)據(jù)不匹配等形成的內(nèi)外部交易不清。

為實行全面預算管理制度，可以邀請國資委相關領導對全集團進行培訓，從董事長到普通員工都應加強重視，各部門均應設有預算專員，定期參加培訓。

（四）統(tǒng)一數(shù)據(jù)口徑，強化部門協(xié)同

為了解決數(shù)據(jù)口徑不統(tǒng)一，各板塊缺乏協(xié)同的問題，應當做到以下兩點：一是明確各指標口徑與定義，包括金額是否含稅、是否包含派遣員工等；二是加強對預算填報的專項培訓，不僅包括對財務人員及各單位預算專員的培訓，還應適時出臺相關填報操作手冊，對所有參與全面預算的執(zhí)行單位人員進行系統(tǒng)性培訓，實現(xiàn)業(yè)財融合。集團財務部可以在集團層面出具了會計核算指引手冊，使集團的會計核算更加標準化，并通過系統(tǒng)對其進行控制。

五、結束語

國資委監(jiān)管體系下的國有平臺企業(yè)在監(jiān)管日趨嚴格、多元化發(fā)展勢在必行的情況下，本文闡述了在全面預算管理上所碰到的預算缺乏指導性、預算數(shù)據(jù)缺乏支撐、人為控制因素大、應用分析性弱的問題，并從高層重視意識、預算的編制考核、人員素質、數(shù)據(jù)口徑的方面分析了問題產(chǎn)生的原因，最后針對上述問題從國有綜合型平臺企業(yè)全面預算管理的制度建設、考核評價、信息化建設、數(shù)據(jù)口徑統(tǒng)一等方面提出了解決方案。