云南省隆陽區國家儲備林建設機遇與實施條件探析

李繼品

(國家林業和草原局西南調查規劃院，云南 昆明 650031)

1 引言

近年來，我國社會經濟蓬勃發展，人民生活水平逐步提高，對高品質的生態建筑材料的需求愈發強烈，目前我國已成為第二大木材消耗國，第一大木材進口國，木材對外依存度高達50%[1]。進入新世紀后木材進口受限日漸增大，國內供給瓶頸顯現，供給結構已經失衡，木材安全形勢嚴峻，已演變為重大的資源戰略問題和日益復雜的國際政治問題[2]。為此，黨中央、國務院高度重視，做出了建設國家儲備林的戰略決策。云南省被納入國家儲備林建設7個首批試點省(區)和《國家儲備林建設規劃(2018-2035年)》七大建設區域之一，全省129個縣級單位有111個被列入《全國森林經營規劃(2016-2050年)》范圍，隆陽區位列其中。隆陽區位于云南省的西部，地勢北高南低，地處瀾滄江與怒江之間，西北部有被譽為“世界物種基因庫”“野生動物的樂園”和“東亞植物區系的搖籃”的高黎貢山；交通便利，地理位置優越，地形條件特殊，自然條件錯綜復雜，寒、涼、溫、熱氣候類型俱全，植被類型多樣，組成各類植被的種類非常豐富，全區森林覆蓋率60.01%，林木綠化率69.68%[3]，森林覆蓋率高于全省平均水平，具備發展國家儲備林得天獨厚的優勢。

隆陽區將要實施的國家儲備林建設概況為：實施營造林工程40萬畝，其中，現有林改培1萬畝，占營造林工程的2.5%；中幼林撫育34萬畝，占營造林工程的85.0%；核桃提質增效5萬畝，占營造林工程的12.5%。擬采用政府與社會資本合作的融資模式(PPP模式)，即：政府資本方與社會資本方共同出資進行項目的投融資—建設—運營—移交即( BOT 運營模式)建設[4]。項目建設周期為30年，其中建設期8年，運營期22年。項目建設投資由工程費用、工程建設其他費用、預備費和建設期利息構成；經估算，項目建設投資為327822.11 萬元，擬申請銀行貸款258706.87萬元，占建設投資的78.92%；自籌69115.24萬元，占建設投資的21.08%；自籌資金主要來自地方政府、社會資本、中央和地方財政貼息等。

2 隆陽區基本概況

2.1 自然概況

隆陽區位于云南省西部，地理坐標東經98°43′～99°26′和北緯24°46′～25°38′，全境東西寬78 km，南北長96 km，國土面積5011 km2。境內地勢北高南低，西北高峻，東南平緩，平均海拔1645 m，最高海拔點位于西北部道人山頂，海拔為3656 m，最低點為西南部芒海，海拔為640 m，相對高差為3015.9 m。地處北亞熱帶，氣候屬于亞熱帶高原山地氣候區，據隆陽區氣象局多年實測資料，全區多年平均氣溫15.9 ℃，極端最高溫32.3 ℃，極端最低溫-3.8 ℃，年≥10 ℃的有效積溫4940 ℃，多年平均降雨量988.2 mm，多年平均蒸發量1588.7 mm。境內相對高差大，地貌類型多樣，生物氣候復雜，形成了種類繁多的森林土壤，主要土壤類型有黃棕壤、黃壤、紅壤、紫色土、燥紅土和水稻土6種。河流眾多，落差較大，水力資源較為豐富，分屬怒江和瀾滄江兩大水系的大小河流140多條，總長580 km，較大的有怒江、瀾滄江、東河、瓦窯河、沖江河、蒲縹河、水長河、大沙河等[3]。

2.2 森林資源概況

根據《云南省隆陽區森林資源規劃設計調查報告(2016)》[3]隆陽區國土面積485067 hm2，其中，林地總面積363240.0 hm2，占74.88%。在林地中，有林地面積274338.6 hm2，占75.525%；疏林地面積1823.0 hm2，占0.503%；灌木林地面積61017.4 hm2，占16.798%；未成林造林地面積14468.0 hm2，占3.983%；無立木林地面積3370.1 hm2，占0.927%；宜林地面積8159.6 hm2，占2.247%；苗圃地面積59.1 hm2，占0.016%；輔助生產林地面積4.2 hm2，占0.001%；全區活力木蓄積22957260 m3。全區商品林(不含喬木經濟林和竹林)面積157105.5 hm2，按起源統計，天然林面積54401.8 hm2，占34.6%；人工林面積56743.1 hm2，占36.1%；人工促進林面積45960.6 hm2，占29.3%。全區森林覆蓋率60.01%，林木綠化率69.68%，森林覆蓋率高于全省平均水平。

3 建設機遇分析

3.1 國家政策機遇

進入新世紀后，隨著六大林業工程的深入實施，我國森林資源雖然有了質的飛越，但森林資源總量不足，林木質量不高，國內木材供給供不應求，木材供給結構性問題凸顯，加之我國實施全面停止天然林商業性采伐，木材供需形勢嚴峻。隨著我國經濟社會的發展，木材供需矛盾不斷加劇，進口難度逐步加大，木材安全問題愈發凸顯，并逐漸演變為重大的資源戰略問題和日益復雜的國際政治問題[5]。黨的“十八大”以來，黨中央、國務院高度重視生態文明建設，習近平總書記作出“四個著力”“提高森林質量、增強生態功能”“實施森林質量精準提升工程”等系列重要指示，為包括木材安全在內的一系列生態問題指明了解決路徑[6]。國家儲備林建設作為現代林業建設的一項重要內容，是生態林業與民生林業最佳的結合點，是建設現代林業，促進綠色增長和實現科學發展的重要舉措，對維護國家木材安全、調整木材供給結構、增加木材供給意義重大[7]。

在國家經濟轉型升級、財政收入增速放緩、國家補貼投入不足的大背景下，國家林業局提出發揮中央林業資金引導作用，創新投融資機制，積極與國家開發銀行、中國農業發展銀行溝通合作，拓寬林業投融資渠道，努力破解長期以來林業投入不足的瓶頸問題，積極利用開發性和政策性資金優勢，開展國家儲備林等林業生態建設[8]。從2015年開始，國家林業局以國家儲備林建設為突破口，于2015年12月17日與國家開發銀行簽訂了《共同推進國家儲備林等重點領域建設發展合作協議》；于2016年6月22日與中國農業發展銀行簽訂了《全面支持林業發展戰略合作框架協議》。之后，于2016年11月18日，國家林業局、財政部聯合下發了《關于運用政府和社會資本合作模式推進林業生態建設和保護利用的指導意見》(林規發(2016)168號)；于2016年11月21日，國家發展改革委、國家林業局聯合下發了《關于運用政府和社會資本合作模式推進林業建設的指導意見》(發改農經(2016)2455號)，讓利用政策性開發性金融機構貸款建設國家儲備林有法可依，有據可尋[9]。

3.2 云南省政策機遇

云南省地處祖國西南邊陲，氣候類型多種多樣，擁有全國最多的植被類型。全省林地面積3.91億畝，森林覆蓋率59.7%，森林蓄積量19.3億m3，是森林資源大省，歷史上是我國木材進出口的重要集散地。作為全國7個首批試點省(區)和《國家儲備林建設規劃(2018-2035年)》七大建設區域之一，云南開展國家儲備林建設具有明顯的比較優勢和特殊的戰略意義。多年來，云南省結合自身資源優勢，不斷探索，積極推進國家儲備林建設[10]。2018年3月，國家林業局印發了《國家儲備林建設規劃(2018-2035年)》，云南129個縣區有111個縣區列入規劃范圍，屬七大區域中的西南適宜地區，規劃國家儲備林面積103.23萬hm2，占全國5.16%。截至2020年底，全省利用開發性和政策性貸款開展國家儲備林等林業生態建設項目19個，涉及9個州(市)17個區，審批貸款金額98.7億元，已發放貸款38.3億元。目前，全省國家儲備林建設工作正在有條不紊地推進中。

3.3 隆陽區發展機遇

隆陽區地處云南西部，位于保山市東北部，區內交通便利，地理位置優越。境內地勢北高南低，自然條件錯綜復雜，寒、涼、溫、熱氣候類型俱全，植被類型多樣，物種非常豐富。全區林地面積363240.0 hm2，占國土總面積的74.88%，森林覆蓋率為60.01%。其森林覆蓋率、人均有林面積均高于全省平均水平，具備發展國家儲備林得天獨厚的優勢，也被納入《國家儲備林建設規劃(2018～2035年)》，是國家儲備林建設的重要基地之一。隆陽區委、區人民政府決定以此為契機，堅持走“生態建設產業化，產業建設生態化”道路，通過國家儲備林建設，創新林業投融資，有效解決地方林業生態建設資金短缺問題，以中幼林撫育、現有低質低效林改培和核桃提質增效為突破口，改善林木生長環境，優化齡組結構，促進林木生長，培育優質、高效和豐產的大中徑級用材林和高產優質的核桃特色經濟林產業基地，最大限度地發揮林地生產力，滿足人民群眾對生態產品日益增長的需求，為改善全區生態環境、有效鞏固脫貧攻堅成效、全力推進國家鄉村振興戰略提供有力保障和支撐。

4 實施條件分析

4.1 自然資源豐富

隆陽區位屬于高原亞熱帶北部半濕潤常綠闊葉林地帶；又有河谷、山原、山地等不同地貌引起的變化。該地帶的半濕潤常綠闊葉林在群落結構和組成上有如下特點：一是喬木層上層優勢或共優樹種主要是殼斗科植物，而樟科和木蘭科植物等喜濕的樹種在上層很少見，喬木上層及下層主要樹種有滇青岡、高山栲、元江栲、滇石櫟、滇油杉、黃毛青岡、滇潤楠、長柄潤楠、山玉蘭、銀木荷、滇樸、清香木、球花石楠、云南樟、滇合歡、云南松、短萼海桐、光葉海桐、牛筋條、頭狀四照花、香葉樹、小果冬青、大果冬青、黃連木等。

全區森林資源豐富，森林覆蓋率達60.01%，高于全省平均水平。植物區系成分混雜，植被類型多樣，據資料統計全區種子植物有218科1251屬5133種和變種(其中裸子植物7科17屬33種及變種，被子植物211科1234屬5100種及變種)。從云南省分布情況來看：隆陽區珍稀種類從種類數量、個體數量和優勢程度上都占有重要位置。這為隆陽區國家儲備林項目建設提供了良好的種質資源。

4.2 技術力量較強

機構改革后，隆陽區林草局設辦公室、組織人事股、政策法規宣傳股、計劃財務股、生態保護修復股、森林和草原防火股、森林資源管理股、野生動植物和自然保護地管理股、草原和濕地管理股、林業草原改革與產業發展股、林政稽查大隊11個內設機構。目前在職在崗人數為148人，其中行政編制23名，事業單位編制125人(其中：專業技術人員95名，技術工人30名)。健全的機構設置，充實的人才隊伍可為隆陽區國家儲備林項目建設提供充分的技術支持。

4.3 林業產業發展態勢良好

隆陽區林地面積達363240.0 hm2，全區人均面積0.4 hm2，近年通過退耕還林工程、核桃基地建設等林業工程項目的實施，大力促進了生態建設和林業產業的協調發展。科學調控木本油料產業規模，提升基地建設質量，積極探索林下經濟發展路子。全區泡核桃面積達1050000畝，實現產值10.59億元，澳洲堅果面積達110000畝實現產值0.96億元；高黎貢山糯橄欖108000畝，實現產值0.056億元；2020年全區林業總產值達520457萬元，農民人均林業收入達到1萬元，占農民人均純收入的50.12%。

4.4 林業生產支撐條件良好

一是種苗供應有保障。2020年隆陽區有190家苗木企業注冊從事苗木培育，經營面積7600畝，各類苗木培育面積2157.6萬株，加上項目配套的100畝苗圃基地，能為本項目建設提供充足的苗木。

二是基礎設施比較完善。截止目前，全區防火通道累計400.4 km，加之隆陽區還建成農村公路通暢工程(絕大部分位于或途徑林區)近2000.0 km，從森林集約經營角度看，全區商品林區域道路輻射率約為0.75 m/畝，集約經營水平相對較高。此外，全區建成瞭望臺3個，準備新建100 km林區道路、林草生物災害監測系統、林草防火系統、林長制綜合信息管理平臺和國家儲備林監測管理系統，全區智慧林業建設正在逐步完善。

4.5 產品市場需求旺盛

近年來，我國年均木材年消耗量近5億m3；木材進口量超過全球貿易量的1/3，對外依存度接近50%。以2016～2023的國內木材供需情況來看，目前國內木材市場整體處于供不應求的情形，缺口近60%以上。而隆陽區木材加工市場也存在結構性供不應求矛盾。隨著我國經濟水平的快速提升，人民對木材等可再生性原材料和生物質能源需求增長顯著，木本糧油產品、森林食品、藥品及保健品需求日趨旺盛，國家儲備林建設將成為林業產業新的經濟增長點。

4.6 外部協作條件良好

黨的“十八大”以來，黨中央國務院發布了《關于加快推進生態文明建設的意見》，全面深化林業改革，明確提出將維護和提高森林資源生態功能作為改革的出發點和落腳點[11]。2013年、2015年、2017年中央一號文件均明確提出要加強國家儲備林基地建設。2018年，《國家儲備林建設規劃(2018-2035年)》發布，隆陽區納入國家儲備林規劃范圍，屬滇黔桂云貴高原國家儲備林建設工程片區。2020年，隆陽區積極響應國家儲備林建設，區委、區政府高度重視國家儲備林基地建設項目。良好的政策環境等外部協作條件為國家儲備林建設創造了重大、難得的歷史機遇。

4.7 土地資源滿足項目使用

隆陽區土地資源豐富，土地總面積485067.0 hm2，其中：林地面積363240.0 hm2，占74.9%，為國家儲備林建設提供了較充足的土地資源。林地中宜林地8159.6 hm2，非基本農田坡耕地5513.9 hm2，為人工新造林提供了較為充足的土地后備資源。集體林地占林地面積的84.67%，為土地合作模式提供多種可選方案。林地資源中，人工林面積占喬木林地面積的28.15%，幼齡林占喬木林地面積的31.34%，中齡林占喬木林地面積的48.06%；全區人工商品林各喬木林中，主要優勢樹種有云南松、華山松、榿木、桉類等樹種，其中急需撫育華山松、云南松和榿木中幼林面積約39949.0 hm2，蓄積2569580.0 m3。除去生態敏感區林地范圍(公益林、天然林、國有林、生態紅線覆蓋范圍、生態敏感區域、優化整合后的自然保護地、水源保護地)外適合國家儲備林建設的森林面積24826.0 hm2，蓄積1596312.0 m3，其中幼齡林2654.1 hm2，中齡林公頃22171.9 hm2。大量人工中幼林為國家儲備林建設改培和森林撫育提供了充足的后備資源。

隆陽區海拔高差較大，立體氣候明顯、土壤類型眾多，光照充足，氣候溫和，雨量充沛，水熱同季，優越的自然環境為高品質國家儲備林提供了良好的生長環境。

5 建議

5.1 拓寬融資渠道，扶持項目建設

項目建設資金不足一直是儲備林建設的瓶頸，為了保證項目的順利實施，建議項目組織單位在加大企業自籌資金籌集力度的同時，要與金融機構、政府部門積極溝通，通過爭取財政補貼、利息貸款、專項資金等途徑，引導社會各方面投資發展儲備林，形成多渠道、多層次的投入機制，以解決項目建設資金不足問題[12]。

5.2 強化種苗供應，嚴把種苗質量

項目建設將面臨較大的種苗缺口。若單純通過向外部招標采購，雖然很大程度上可以解決上述問題。但如此一來，不僅林草部門種苗檢疫工作壓力將大幅增加，另一方面，外來苗木的適生性、安全性和不穩定性將對項目建設質量構成較大隱患。基于此，建議項目建設盡量優先使用本地生產的苗木，政府與本地規模較大、實力較強的育苗企業簽訂采購協議，后者提前育苗并如期按質供苗，雙方嚴格執行協議，違約者需承擔相應責任，對于因本地苗木產能不足造成的用苗缺口，政府應通過公開招標采購的形式對外購苗。同時，必須做好苗木種源的質量把控工作，一是完善現有種苗質量檢驗和檢疫制度，明確機構與職責，優化方法與流程，確保每一批用于造林的種苗都符合相關質量標準；二是強化源頭風險防控，對于境內生產的種苗要加強現地檢驗、檢疫，境外購入的，應嚴格審查供苗單位的種苗生產資質，并加大抽檢的頻次和樣本數；三是對于售賣劣質種苗或以次充好的育苗單位，予以嚴肅查處。

5.3 加大科技支撐，提高營林水平

本項目區山高坡陡，立地條件較差，營造林質量總體不高，應當結合當地林業生產的實際，加大科技支撐力度，積極推廣優良的種植材料、先進的用材林培育技術、可持續的森林經營技術等。通過提高生態林建設的科技含量，實行集約經營的方式，來提高營林質量。