創新生態系統視角下的產業政策轉型研究

李韶光，胡貝貝

（1.北京銳安科技有限公司，北京 100192；2.中國科學院科技戰略咨詢研究院，北京 100190）

創新是經濟發展的根本現象[1]和不竭動力。面向新技術革命與產業革命交織、百年不遇之大變局及全面建成社會主義現代化國家的歷史時期，堅持創新的核心地位，強化國家創新能力，以創新驅動發展，成為中國經濟高質量發展的必然選擇。一個現實的問題是如何實現創新驅動？創新理論認為創新已進入生態驅動階段，構建創新生態系統是適應目前創新需要的選擇。若創新生態系統建設成為促進創新的必然選項，那么政府如何發揮作用？該采取何種類型政策促進創新？特別是在中國產業政策普遍存在，創新生態系統構建需要何種產業政策？本文從創新生態系統構建的視角分析產業政策與創新生態系統之間的兼容性，分析在創新驅動的國家發展戰略的背景下，產業政策的具體轉型方向。

1 創新生態系統的內涵

西方學界關于創新范式的研究已經歷了3個發展階段[2]。第一發展階段提出了線性的創新模式，認為創新的外部性是創新戰略和政策干預的重點方面，這種模式主要是基于新古典學派和內生增長理論而提出。第二個發展階段始于20 世紀70—80年代，提出了國家創新體系的理論。20 世紀90年代以來，隨著科技進步、國際競爭、生態發展，越來越多的國家和地區開始認識到培育和營建優良創新生態系統的重要性。創新范式研究進入第三個階段，創新生態系統的理論開始發展[3-4]。創新生態系統研究以生物學隱喻來揭示創新的系統范式，創新的過程被解釋為物種、種群乃至群落對環境變遷、擾動形成的應答過程。

當前人們對“創新生態系統”的理解中，對其內涵和外延并沒有統一的界定，比較有代表性的界定包括以下2 種：①協同與共享角度的界定。ADNER 等[5-6]認為創新生態系統是指一種協同機制，這種協同機制將個體與他者聯系，并提供面向客戶的解決方案，輸出價值。IANSITI 等[7]、LUOMA-AHO 等[8]、黃魯成[9]都認為創新生態系統是圍繞創新活動共享信息、開展互動、互相依存形成的系統。②以網絡連接為核心系統的角度的界定。RUSSELL、SHAKER 等都將創新生態系統視作一個網絡[10-11]，網絡主體圍繞著創新或創新平臺而協同發展，通過促進網絡中信息和人才等要素的流動實現價值創造。2 種界定方式一個強調生態系統的功能作用，一個強調生態系統的運行方式。

總體來看，創新生態系統是一個以價值創造為目的而由異質性主體組成的開放、協同的創新網絡組織。它是基于網絡建立連接與互動，開展協同和共享，實現創新與價值創造的相關群體及其所處環境的有機整體。從特征來看，創新生態系統具有開放性、協同性和增殖性。開放性強調生態系統內異質性創新主體通過相互鏈接、交互完成創新過程；協同性強調生態系統內的價值共創依賴于異質性創新主體對價值的認同和為創造同一價值所實施的戰略、行動等的協調性；增殖性強調生態創新系統內的創新活動可衍生、繁殖新的創新行為，呈現出技術簇競相發展景象。從創新生態系統內各子系統間的關系看，各個子系統均在同一的生態內具有一定的獨立性，均是創新的元素之一，子系統間基于互動、磨合與優化進而推動整個體系的創新。需要注意的是，創新生態系統并非強調各個子系統均有同等的創新的能力，創新生態系統子系統內的企業創新生態位亦存在差異，但各個創新主體的創新地位與機會平等。在重大創新活動中，企業、科研機構、政府、消費者、服務中介等相關利益主體，均可成為創新生態系統的創新主體，成為創新的來源體，嵌入到創新鏈環節中開展創新；在創新生態系統內，處于同一產業不同產業鏈和創新鏈環節的企業，并不以企業所有權屬性和規模為標準以劃定創新中心，而是具有同等的創新主體地位，且不論企業規模差異和所有權屬性差異。創新生態系統的開放、協同、增殖性特征和創新生態系統內創新主體平等的創新主體地位，要求采取的創新支持政策即非“盛極而衰”也非“跟隨鎖定”，而是依據情境變化彈性調整，契合創新生態的特征，在動態調整中實現可持續發展。

2 產業政策的內涵

產業政策包括選擇性產業政策與功能性產業政策。選擇性產業政策主要是指政府基于特定發展目標而實施的能改變產業間資源配置流向和企業經濟活動方向的系列政策的綜合[12]。其特點是非平衡的“有保有壓”，即對重點產業給予生產、投資、研究開發等扶持活動，以引導資源向該行業流入，而抑制其他產業的發展。在該類產業政策中，政府居于主導地位，以市場進退準入、產品價格、生產要素價格及配置與投資及研發活動的干預為主要手段，由政府依據產業規劃和經濟發展目標，挑選需扶持的產業和企業。二戰后的日本是選擇性產業政策的主要實踐者，隨后韓、英、法等國都不同程度采取了選擇性產業政策。戰后日本、韓國、英國、法國的實踐表明，選擇性產業政策的主導地位的確可以在短期內復蘇經濟、實現趕超，但在20 世紀70年代弊端顯現。1980年前后，功能性產業政策興起。區別于選擇性產業政策，功能性產業政策是指政府提高產業整體競爭力的政策，主要涉及基礎研發投入、公共設施建設、人力資源補貼和失業補貼、培育環境友好型產業等。其特點是普惠性，即從橫平方向對整體產業產生影響。在該類政策中，政府與市場的作用是相輔相成的，政府定位為市場機制的維護者，最小限度干預市場機制運轉，主要通過功能性產業政策矯正市場失靈，杜絕采取有保有壓、傾斜性的政策。

3 創新生態系統與產業政策的兼容機理

創新生態系統強調嵌入在生態系統內的各個創新主體享有平等的創新地位和機會，這與“有保有壓”、有偏向的選擇性產業政策存在一定沖突。選擇性產業政策通常采用扭曲要素價格及準入退出的手段來實現資源在不同產業間的配置，這不利于創新生態系統內創新主體的開放協作。且為爭取產業優撫政策，大量的資源會涌向國家支持的產業，易導致生產系統內要素豐裕程度不一，影響生態系統的整體運轉。若進入不暢則易產生尋租現象，而當退出不暢時，則易產生“大到不能倒”的現象。要素流通受阻和利益分配扭曲制約了創新主體的創新活力，一定程度上產生創新不足的“創新鎖定效應”。但這并不意味著創新生態系統的構建就應摒棄產業政策，創新生態系統與產業政策同時也兼具可融性。

適度的選擇性產業政策與創新生態系統具有動態一致性。AGHION[13]認為若減稅、補貼等產業優撫政策被分配給競爭性部門或產業政策能促進企業間的競爭則能通過“逃離競爭效應”促進創新進而提升生產率。即選擇性產業政策與創新具有兼容性，合理、適度的選擇性產業政策有助于激發企業的創新活力。當某行業的創新活力不足時，亦可通過產業政策引導企業在該行業的集聚與競爭，進一步促進創新，避免“創新鎖定”所帶來的“盛極必衰”。同時，產業優撫在一定階段有助于要素集聚，引導人力資本向該行業傾斜，若產業優撫政策向基礎研發行業傾斜，長期發展則能產生“人力資本紅利”，而人力資本紅利才是一國創新生態系統持續運轉的動力。因此，創新生態系統與選擇性產業政策間具有動態一致性。

4 產業政策的轉型方向

從中國產業政策的實踐來看，中國作為后發國家，在追趕進程中，技術的不確定風險較小，這時依據產業結構演進規律，實施選擇性產業政策能在短期內實現趕超。但是，當中國由追趕者向引領者轉變的過程中，市場及技術演進路徑的選擇均存在極大的不確定性，若由國家通過選擇性產業政策選定特定企業來發展戰略新興產業，雖具有集中力量辦大事的優勢，但一旦失敗，其成本巨大。此外，中國經濟進入新常態后，全要素生產率持續下降，亟需發揮市場機制的基礎作用，構建創新生態網絡，激發市場主體的創新活力。市場機制的靈魂是競爭，而競爭的創新促進效應，則主要依靠公平、有序的競爭環境來實現。且創新生態系統的創新活力和和各個創新主體協同創新的有序開展亦需公平、有序的市場機制作為保障。換句話說，創新生態系統的構建需轉變以選擇性產業政策為主的產業政策體系，確立以功能性產業政策為主體的產業政策體系，破除要素價格扭曲機制，疏通進入退出機制，賦予企業同等的市場主體地位和競爭地位。唯有如此，創新生態系統中的主體才能實現同等的創新地位，才能減少由于索取“政策補貼”所帶來的低效率投資和“創新鎖定效應”。

針對戰略性重點支持產業，依然要發揮選擇性產業政策的功能，由政府引導資源要素向公共科技服務體系、競爭前技術研發環節傾斜，通過減稅、低息等產業補貼措施引導企業向前沿技術領域集聚。引導企業向戰略重點支持產業集聚，并不意味著由政府來挑選主導企業，而是要賦予企業同等的進入和退出權利，以集聚促進技術深化。當集聚到一定程度，潛在壟斷勢力形成后，則可依據企業的營業收入征稅，迫使創新能力低效的企業退出市場，釋放其鎖定的人力資本，促進人力資本及創新要素的持續、動態優化配置。

遵循包容性與共享發展的原則。包容性發展是指所有創新主體均有同等的機會和權利參與創新活動，營造勇于試錯、敢于創新的文化環境，培養和倡導企業家精神和創新文化。包容性發展的實踐活動離不開創新的生態環境網絡，同時也是促進創新生態系統持續優化的基本原則。共享發展則強調利益的平等分配，基于貢獻的平等分配。基于貢獻的利益分配可探索利用區塊鏈技術來實現。此外，需要強調的一點是，創新生態系統中創新要素離不開生態環境要素，為此平等分配的利益主體應囊括生態環境要素。即功能性產業政策要重視綠色產業，走綠色、持續、創新之路。