風景名勝區總體規劃在國土空間規劃語境下的自適應分析

文／葉希 貴州省城鄉規劃設計研究院 貴州貴陽 550081

引言：

近年來，國家級風景名勝區總體規劃的編制上報成果受政策影響一直處于調整與變動中。隨著2019年5月23日中共中央、國務院印發《中共中央 國務院關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》(以下簡稱《若干意見》)，若干意見中強化了國土空間規劃對自然保護地規劃的指導約束作用，明確國土空間總體規劃是自然保護地規劃的基礎，自然保護地規劃是國土空間規劃的專項規劃。因此隨著各地國土空間規劃編制的相繼啟動，國家級風景區名勝總體規劃的編制上報在指導框架中進行再一輪的重大調整。

以筆者主持編制的國家級風景區名勝區總體規劃——沿河烏江山峽風景名勝區總體規劃為例。自2010年展開總體規劃編制以來，該規劃于2014年通過貴州省省級聯合審查后開始部級技術審查上報國務院的過程中。在歷經了數輪的風景名勝區總體規劃編制改革，沿河風景區總體規劃的上報成果進行了多次大幅度修改，但大體仍在城鄉規劃的編制體系中進行調整。隨著2019年若干意見的發布，構筑“五級三類”的國土空間規劃體系后，銅仁市、沿河縣國土空間規劃編制相繼開展。沿河風景區總體規劃為了能與國土空間規劃在編制指導框架內進行“一張圖”銜接等問題上進行了多輪調整。文本通過筆者在風景名勝區總體規劃的編制中遇到的各類問題及調整思路，意圖探討在國土空間規劃語境下風景區名勝區總體規劃中如何與國土空間規劃調整的自適應方法。

1、風景名勝區總體規劃編制在新形勢下面臨的難點及重點

1.1 國土空間規劃近年來涉及風景名勝區規劃編制的政策背景

2019年5月23日中共中央、國務院印發了若干意見，其中規定了構筑“五級三類”的國土空間規劃體系，體系中強化了國土空間規劃對自然保護地規劃的指導約束作用，明確國土空間總體規劃是自然保護地規劃的基礎，自然保護地規劃是國土空間規劃的專項規劃。

2019年11月中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于在國土空間規劃中統籌劃定落實三條控制線的指導意見》(以下簡稱《意見》)中提出“對自然保護地進行調整優化，評估調整后的自然保護地應劃入生態保護紅線；自然保護地發生調整的，生態保護紅線相應調整”，明確了自然保護地作為生態保護區劃入生態保護紅線范圍內，自然保護地核心保護區原則上禁止人為活動，其他區域嚴格禁止開發性、生產性建設活動。

在國家林草局2021年發布的“關于加快推進風景名勝區優化調整的建議”復文中，提出風景名勝區是我國自然保護地體系的重要組成部分，對保護自然景觀和文化遺產、維護國家生態安全、建設美麗中國等具有重要作用肯定了風景名勝區是自然保護體系的重要組成部分，但經國務院同意，自然保護地整合優化工作暫不涉及風景名勝區自身范圍調整，風景名勝區體系予以整體保留。這使得風景名勝區從國家公園、自然保護區、自然公園獨立出來，成為自然保護地體系下的第四極，這也是對風景名勝區獨特且復雜的屬性進行了再次確認。

基于上述政策背景可看到，在最新發布的政策中生態保護紅線的劃定屬于底線管控，而風景名勝區是基于復合空間下的多功能綜合管理，最終實現人與自然和諧共生，兩者的管理區別巨大。因此，風景名勝區不應整體納入生態保護紅線，尤其是人為活動較多的區域（如生產生活區、游覽展示區等）與生態保護紅線的劃定原則相違背，因此可納入自然保護地體系但不應劃入生態保護紅線。

原有的風景名勝區不論是在設立、還是規劃編制、資源保護、利用開發等方面，它以2006年就印發的《風景名勝區條例》為核心，已經建立了一套完善的、形成閉環的管理制度，因此它的底層邏輯是自洽的，這也就導致了它在與國土空間規劃體系融合上，它的難度就會大于自然保護地體系的其它幾類。

1.2 風景名勝區總體規劃編制在國土空間規劃中存在的技術難點

在《風景名勝區總體規劃標準》中明確風景名勝區實行三級保護，核心景區為嚴格禁止建設范圍，雖然景區內嚴禁建設與風景保護和游賞無關的建筑物，但服務于游賞行為的游覽設施是可建設的，如觀景休憩、游覽步道、生態廁所、游客安全等設施，可以說，原有城規體系下的風景名勝區是以“游人”的視角，開展“游賞”的行為，觀賞的基本需求在核心景區內亦需要保證。

隨著國土空間規劃條例的出臺，使得風景名勝區總體規劃從以“游人”為導向，成了以“生態保護”為導向的轉變。風景名勝區規劃的編制原為突出其滿足游人的觀賞、文化需求、風景游賞，這也反映在了具體建設行為上：風景名勝區在保護景區核心資源的同時，注重旅游設施的建設以及旅游業的發展，而《意見》出臺后風景名勝區以“自然資源”為主要對象，保護保育自然生態系統，著重的是如何對自然生態的保護培育。兩者的矛盾體現在風景名勝區總體規劃編制中的技術難點。

還有人文景觀資源與生態紅線保護沖突方面的技術難點。風景名勝區是獨具中國特色的、自然和文化遺產資源高度融合的保護地類型，因此在風景名勝區景源景點的構成中包含自然景觀資源與人文景觀資源，人文景觀資源中包括有園景、建筑、勝跡、風物等，基于人文資源的特性，很多人文景觀資源與城鎮、村莊有所交織，涉及部分核心景區內的人文景觀資源與生態紅線的劃定上存在一定沖突。

如筆者編制過的風景名勝區總體規劃中，就存在花溪風景名勝區的鎮山村、沿河風景名勝區內的鯉魚池寨都是位于核心景區內的旅游村寨，如果核心景區一旦劃入生態保護紅線，村寨的發展與生態保護紅線就存在一定沖突。（圖1）

圖1

以及耕地與風景區總體規劃沖突的技術難點。仍以沿河和花溪風景名勝區為例，耕地在風景名勝區所有分級保護區都有分布，由于耕作等生產活動與風景名勝區保護管理工作存在一定沖突，原風景名勝區總體規劃中將部分耕地劃出但不是全部劃出。除了保障三級保護區內的居民生產所需的耕地外，還因為田園景觀也是風景名勝區景觀資源中較為常見的景觀種類，因此耕地的用地性質在風景名勝區體系中可以同時兼有生產與觀賞兩種屬性，在原風景名勝區總體規劃中，這個用地問題得以在風景游賞用地中消解，如何處理在國土空間規劃中暫未有所提及。（圖2）

圖2花溪風景名勝區高坡景區內的一級景點：云頂萬畝田園，就存在耕地甚至是永久基本農田的同時也是景觀資源的情況

1.3 自然資源部對風景名勝區總體規劃編制的新一輪上報要求重點與問題

按照自然資源部最新的上報修改要求：原土地利用調控表中的用地分類采用《國土空間調查、規劃、用途管制用地用海分類指南（試行）》（以下簡稱“用地用海分類”）分類，并按照第三次全國國土調查數據核定地類現狀面積。但在用地用海分類24 種一級類、106 種二級類及39 種三級類中，沒有對應原標準的用地分類中最為重要的風景游賞用地、旅游服務設施用地分類。原風景游賞用地是指游覽欣賞對象集中區的可行用地（向游人開放），其中包含了風景點建設用地（各級風景結構單元用地）等五類風景游賞用地，是風景名勝區用地分類的核心所在，現在沒有指導文件的前提下只能將風景游賞用地分類為“15 特殊用地”中，游覽設施用地分類為“09 商業服務業用地”中，這使得原用地分類體系被打破，風景景觀資源與外圍自然資源無法區分，游賞設施用地無法與普通商業用地區分，對風景名勝區未來的資源分類保護帶來一定困難。（表1、表2）

表1表2

2、風景名勝區總體規劃在國土空間規劃語境中的自適應方法

2.1 風景名勝區總體規劃與國土空間總體規劃的融合與銜接

根據《若干意見》要求，風景名勝區總體系規劃也將以三調成果為基礎，統一采用 2000 國家大地坐標系和1985 國家高程基準作為空間定位基礎。在2018年左右全國也已開展對景區界線坐標點轉換為地理信息數據的工作，近年來增加了不少與一張底圖相對應的數據與圖紙。（圖3）

圖3

作為國土空間規劃下的專項規劃，風景名勝區總體規劃在編制中嚴格按照國土空間規劃指導約束要求，與三區三線的劃定保持對接，防止城鎮開發邊界線劃入風景名勝區范圍內。

2.2 風景名勝區總體規劃在國土空間規劃體系可進行的自適應方法

（1）編制底圖的調整適應

原風景名勝區總體規劃底圖是基于1:10000 的地形圖在CAD 中繪制，由于數據滯后、精確度不高，造成了總規實施性較差，不利于規劃的編制和決策。在國土空間規劃體系下，總規將基于三調數據為現狀，通過遙感圖像解析，在地理信息系統中進行編制與資源分析，使風景名勝區規劃的編制更加科學合理，在總體規劃中實現資源數據匯總、游客統計分析、開發監督檢查等，有效推進風景名勝資源的有效保護和合理利用。

（2）范圍及核心景區劃定的調整適應

原風景區名勝區邊界范圍的劃定是利用山脊線、道路等具有明顯分界特征的地形地物界線，為使界線范圍流暢完整，不可避免會劃入部分城鎮、村落，這對景區周邊主要承擔旅游服務接待、未擁有景觀資源的城鎮、村落的發展長遠看是不利的。在基于地理信息系統的資源評估體系下，可將距離較遠、保護價值低的城鎮、村落調出風景名勝區范圍，突出風景區的資源稟賦，將體現生態系統完整性的特色資源和維護性資源調入風景名勝區范圍，既保護了核心景觀資源也促進城鎮村的發展。

（3）景觀資源的評價調整適應

原總體規劃編制中風景資源評價指標是以評價指標表為參考，人為打分的評價因子賦值，缺乏一定的科學依據。在國土空間體系下，可通過地理信息數據對風景資源本身的質量評價，還包括緩沖分析、視域分析、視通分析等空間分析方法對景觀視覺資源的分析評價，使分析結果更具科學性和實時性。

（4）游賞及設施規劃的調整適應

原總體規劃編制中游賞設施規劃圍繞景觀單元組織游賞線路，在國土空間體系下，可通過對地理空間要素和環境影響因子的梳理，進行景觀視域分析，能更加精確劃分景觀資源及其周邊觀景視域最佳觀賞點，從而更科學合理的規劃游賞線路及觀景平臺、旅游服務站等設施。

（5）用地分類的調整適應

原總體規劃用地分類為十大類，在最新要求中按《國土空間調查、規劃、用途管制用地用海分類指南（試行）》對用地進行分類，將原風景游賞用地中風景點建設用地按三調實際地類分類，宗教用地劃分為15 特殊用地中的文物古跡用地（1504）分類。游覽設施用地中旅游點建設用地按07 居住用地和09 商業服務業用地分類，部分劃為15 特殊用地其他特殊用地（1507）。

（6）與各規劃協調的調整適應

將原第六章中的城市及各類規劃協調、土地利用規劃協調、空間用地用途管制要求等內容全部合并更換為國土空間規劃協調。強調風景名勝區總體規劃作為國土空間的專項規劃，依據國土空間規劃相關法規文件，與國土空間規劃及各類規劃進行協調與銜接，待批復后按要求納入國土空間基礎信息平臺，疊加到國土空間規劃“一張圖”中。

3、編制路徑總結

綜上所述，在新的國土空間總體規劃的要求下，風景名勝區總體規劃的編制路徑調整為基于地理信息系統，以三調成果為現狀基礎數據，進行現狀與資源評價、分級分類保護規劃、游賞設施與居民調控規劃、用地分類及國土空間規劃協調，等批復后按要求納入國土空間基礎信息平臺，最后成果疊加到國土空間規劃的“一張圖”中。（圖4）

圖4