數字技術如何增強城市治理韌性
——基于國內新冠肺炎疫情防控的考察

鄧明磊

（中南財經政法大學 公共管理學院，湖北 武漢 430073）

一、引言

城市是人類生產和生活所集聚的主要場所，城市的健康發展關乎國家的穩定與繁榮。 根據第七次人口普查的結果顯示， 我國的城鎮人口超過9 億多人，占總人口的63.89%，但隨著人口往城市高度聚集和不斷流動， 與之相對應的城市管理和服務能力卻未能及時跟進，人口擁擠、環境污染等城市病問題時常發生甚至不斷惡化［1］。 與此同時，隨著不確定性和復雜性的風險社會的來臨，在內外因素的耦合作用下， 城市系統所面臨風險的復合性、聯動性、疊加性、擴散性和隱蔽性都顯著增大［2］，自然災害、公共衛生事件、社會安全等成為城市發展面臨的主要挑戰。 在傳統風險和非傳統風險相互作用、 新興風險和系統性風險層出不窮、常規事件和非常規事件不斷發生的背景下，城市的安全發展面臨重大挑戰。同時，這也暴露出城市治理在應對風險與危機過程中的脆弱性一面。面對這一困境， 將韌性的思想和理論融入城市治理之中成為有效應對之策， 而韌性城市建設也因此成為城市風險治理和應急管理的主要內容。

2019 年所爆發的新冠肺炎疫情，是新中國成立以來發生的傳播速度最快、感染范圍最廣、防控難度最大的一次重大突發公共衛生事件。 在疫情防控的過程中，城市因人口密度高、社會交往頻繁以及流動性大的特點往往成為疫情發生的重災區［3］。 但數字技術在城市有效應對疫情防控中發揮了關鍵作用， 成為韌性城市應對風險和化解危機的主要工具。 2020 年習近平在浙江考察時指出， “運用大數據、云計算、區塊鏈、人工智能等前沿技術推動城市管理手段、管理模式、管理理念創新，從數字化到智能化再到智慧化，讓城市更聰明一些、更智慧一些。”［4］且《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035 年遠景目標綱要》也明確表示，要強化數字技術在公共衛生、自然災害、事故災難、社會安全等突發公共事件應對中的運用，全面提升預警和應急處置能力。數字技術能夠提高政府的數據分析能力、 快速響應能力和科學決策能力，增強城市治理的韌性，在城市治理中大有可為。 那么，在韌性城市建設中，數字技術是如何增強城市治理韌性的呢？基于此，本文就國內城市在新冠肺炎疫情防控中所采取的數字技術進行相關探討。

二、相關概念與文獻綜述

（一）韌性、韌性城市與韌性治理

韌性理論最早起源于工程學界， 原意是指物體受到外力作用恢復到原來的狀態［5］。 這一時期的韌性概念內涵等同于物理學中彈性的概念。 而后，隨著生態學、社會學等對韌性概念的引入，韌性理論也從 “工程韌性” ，逐漸發展出 “生態韌性” 和 “演進韌性” 等概念。當韌性理論引入生態學后，其關注的重點發生了一定偏移。生態學界認為，一旦生態系統受到外界的干擾， 就很難恢復到原始的狀態， 反而更有可能適應形成一種新的穩定狀態［6］。可見生態學更加關注的是多元的均衡狀態，強調生態系統對環境變化的適應性能力和災后的修復能力［7］。 “演進韌性” 也即 “社會—生態韌性” ，霍林等人所提出的適應性循環理論和多尺度嵌套適應循環模型是該觀念的主要來源。 他們認為系統本質上會隨著時間變化而發生變化， 不論外界干擾是否存在［8-9］。 顯然， “演進韌性” 與 “工程韌性” 和 “生態韌性” 相比，更加關注系統的自適應能力， 系統的演進結果是系統內的各個要素在長期適應系統內外部環境過程中所形成的， 不論外界干擾存在與否，系統都不會一成不變，反而因強大的自適應能力而具備較強的韌性。 由于學科屬性的差異， 學者們對韌性的概念及其關注的重點存在一定的差異，但是不可否認，系統或物體能夠積極抵御外界干擾，維持基本功能，最大限度降低外在破壞和系統損失等已經成為韌性所具備的核心能力和本質要求。

隨著 “韌性” 概念向社會科學的引入，韌性城市、韌性社區、韌性治理、韌性政府等主題都已經成為公共管理研究的熱點。 對于韌性城市的概念學者們的定義雖不盡相同， 但都強調城市作為一個系統在面對未來未知的風險、 干擾或者沖擊時能夠吸收外在沖擊和壓力的影響［2］，快速重組并恢復正常的生產與生活狀態［10］，維持自身基本的結構、功能、特征和系統［11］，具備在風險和危機治理中的恢復能力［12］。 在公共管理領域，韌性城市更多地與風險治理和應急管理相關聯， 強調城市治理主體的應急管理能力。 周利敏和原偉麒將韌性城市視為一種以目標為導向的、 具有前瞻性的災害治理模式［13］。 也有學者認為，韌性城市是城市公共安全治理的一種新模式， 更是實現我國公共安全治理現代化的優選之路［12］。 韌性治理是韌性城市建設的一個方面。 對于復雜的城市系統來說，治理本身也是一種韌性［3］。國家治理體系和治理能力現代化要求城市在治理災害風險時能夠實現治理效能，在此背景下，城市自身的治理能力必然影響城市韌性建設， 公共行政也因此成為韌性城市分析的題中之義和韌性城市建設的必要路徑［14］。 但韌性治理不僅僅關注政府公共行政，同時也強調了治理主體的多元性。因此，韌性治理是在一個社會系統中，社會多元治理主體基于合作、包容、協同的理念，通過組織變革、流程再造、制度創新等方式，共同應對社會系統的內外風險，以保持社會系統穩定， 促進組織變革的一種新型治理模式［15-16］。而在如何提高城市韌性治理方面，有學者指出電子治理模式在社會秩序、響應沖擊、社會動員和公眾參與等方面具有一定治理優勢， 能夠提升城市韌性的價值，增強城市韌性［17］。 可見數字技術改變了城市風險治理和危機應對的傳統思維和觀念，以高效、快速、精確、參與等特征為城市韌性治理建設增添了新思路和新活力。

（二）數字技術在城市應急管理中的應用

隨著大數據、人工智能、云計算、區塊鏈等關鍵數字技術的快速發展與普及應用， 社會整體已經發生變革。這要求，在數字化浪潮的背景下對國家治理體系和治理能力現代化進行建設［18］。 在風險社會中， 如何通過數字技術提高城市風險治理和應急管理的能力， 既是韌性城市建設的應有之義，也是發揮數字治理優勢，實現治理效能的重要機遇。 郁建興等指出，在數字技術的海量數據、算法與模型、以及開源生態三項關鍵特性的驅動下，數字時代的應急管理走向 “整體智治” ，并衍生出 “清晰治理” “關口前移” 和 “開放共享” 等模式創新［19］。 李瑞昌認為，必須借助技術賦能，建立起綜合應急管理的新途徑［20］。 對于政府而言，信息與通信技術的升級迭代， 會促進其在處理突發事件的協調更加平滑［21］，大數據的應用能夠幫助其建立跨部門、跨層級的應急管理協同體系，推動實現應急信息的跨部門共享與利用， 應急資源的跨地區、跨部門協同，以及應急決策和應急行動的協同［22］。 也有學者從數據資源獲取、決策主體構成、理性決策思維、決策主體反應能力、決策目標與方案制定、 決策執行與監督六個方面介紹了大數據在政府應急管理中應用價值的體現［23］。 總之，大數據能使應急數據來源多樣化， 應急數據處理高效化，風險預測科學化，應急管理精準化，推動城市公共危機治理邁向新境界［24］。 李琦指出，在大數據的時代背景下， 應轉變傳統的應急管理思維方式， 樹立大數據視域下的應急管理思維方式［25］。 也有學者從整體化、系統化、網絡化、法治化四個維度探討了大數據視域下特大城市應急管理模式的重構路徑［26］。 區塊鏈技術在應急管理中同樣 “大有可為” ，區塊鏈技術不僅能夠提高信息透明度、 保護個人隱私， 還能夠推進監管方式創新，構建高效的國家應急體系［27］。 而區塊鏈技術主要是通過影響應急管理的信息基礎、 預防預警機制、決策體系以及統籌協同行動，為國家應急管理帶來新的思維變化、發展趨勢和挑戰［28］。 此外，也有學者對人工智能、云計算、物聯網等數字技術在應急管理中的優勢與應用進行了相關探討［29-31］。

國內新冠疫情防控的實踐表明， 數字技術在城市應急管理中發揮了關鍵性的作用， 相關的研究也更多地聚焦在數字治理、 數字賦能對應對突發公共衛生事件的影響和效果。 可見數字技術是城市應急管理的有效手段， 提高城市應急管理能力同樣是韌性城市建設的核心內容， 但少有研究關注數字技術應用對城市韌性治理的影響。 雖然有研究提出數字技術的應用是韌性城市建設的一個方面，但由于韌性城市是一個復合的系統概念，致使相關討論過于寬泛，缺乏聚焦。 因此，本文僅從韌性城市中的治理韌性這方面出發， 以國內新冠疫情防控為考察依據， 聚焦于數字技術如何增強城市治理韌性問題，展開相關研究。

三、國內疫情防控中數字技術的應用

城市治理主體在積極應對新冠疫情過程中，通過應用數字技術，取得良好的治理效果，其中具有代表性的應用包括國內健康碼的普及使用，人口行蹤追溯與查詢服務， 以及城市運行一網統管建設。 這些運用本質上是數字技術賦能城市應急管理，從而增強城市的治理韌性。

（一）健康碼的普及使用

控制傳染源、切斷傳播途徑、保護易感人群是預防傳染病的三種有效途徑。 其實質是精準感知致病因子、感染人群等信息，并為后續響應提供基礎的過程［3］。 其中健康碼在新冠疫情防控中的使用， 為政府收集并分析居民健康信息提供了便捷的條件，發揮了重要的基礎作用。健康碼被認為是 “大數據技術在防疫領域的一次生動運用” ， 其最初由杭州市率先推行， 隨后其他省市相繼推行。2020 年2 月29 日國家政務服務平臺推出 “防疫健康信息碼” ，推動各地區健康碼逐步實現互信互認［32］。 在傳統健康信息的收集和分析工作中，紙質證明申報存在多次審批和分類困難， 人工表格錄存在反復登記和低效核實問題， 政府部門之間審批存在數據滯后和協調困難， 難以有效滿足應急抗疫精準化、實時化的信息需求， “健康碼” 在這種情況下應用產生，發揮著 “技術賦能” 的作用［33］。 健康碼主要承擔公民信息采集填報與自查、公共場所亮碼通行與精準防控、一碼集成或一碼通辦多項事務等主要功能［34］。 一方面，健康碼在疫情防控中的使用為公民提供了電子健康憑證，為綠碼人員提供通行憑證，方便了公眾的正常出行和健康管理。 另一方面，健康碼的使用，對于基層組織而言，提高了其信息收集和核驗的效率，避免了人群接觸等感染風險， 為基層工作落實防疫舉措增添了新動能。 同時，健康碼的使用，使得疫情防疫信息收集電子化， 便于數據在政府部門之間共享，推動大數據輔助政府應急決策，提高疫情防控的科學化和精準化水平。當前，健康碼的功能逐漸豐富和完善， 通過健康碼查詢不僅可以檢測到健康碼的狀態，還可以檢測到核酸檢測結果，疫苗接種信息等個人相關健康信息。

（二）人口行蹤追溯與查詢

由于新冠病毒具有一定的潛伏期， 當有病例發生時意味著病毒已經持續傳播了一段時間，因此，必須對通過行蹤的追溯，查詢病例的密接者并進行隔離觀察，防止疫情的蔓延和擴大化。在具體的疫情防控中， 行程卡查詢以及同行密切接觸人員自查服務為個體行蹤追溯提供可能。行程卡，即 “通信大數據行程卡” ， 是一項公益性行程查詢服務。它可以為用戶提供過去14 天內所到訪過的國家(地區)以及在國內城市停留滿4 小時的行程證明。 行程卡主要在公共場所出入的行程核驗和人流密集場合的近距離接觸防護兩類場景中廣泛應用。據統計，截至2021 年8 月，行程卡所提供的查詢服務已經累計超過 120 億次［35］。 行程卡的使用為全國人口有序流動提供了可追溯的行蹤記錄。然而，行程卡只能簡單地查詢個人過去14 天所到訪過哪些城市， 不能更精確地查詢是否與確診病例或疑似病例共同乘坐同一公共交通工具。為此，國家政務服務平臺提供了通行密切接觸人員自查服務， 方便公民自查是否與確診或者疑似人員同乘交通工具。 衛生健康、交通運輸等部門依托 “互聯網+監管” 系統所匯聚的相關數據是同行密接人員自查數據的主要來源。 行程卡與同行密切接觸人員自查服務實現了人口流動軌跡的數字化監管， 成為精準化防控疫情的有效工具。 2021 年9月，國家政務服務平臺把健康碼和行程碼整合 “一頁可查” ，通過支付寶可以在一個頁面查詢健康碼與行程卡， 解決了用戶多次掃碼、 多次查詢的弊端。 健康碼與行程卡都是數字技術在國內新冠疫情防控中的創新應用， 旨在精準感知公民的健康信息和行程軌跡，為后續隔離、治療等緊急響應工作提供依據， 從而推動整個疫情防控工作的精準有序進行。

（三）城市運行一網統管建設

“一網統管” ，即城市運行一網統管，是數字技術在城市治理中一種典型的應用。 城市運行一網統管的核心是通過大數據驅動城市治理數字化、精準化、智能化。 “一網統管” 將與突發事件應急處置相關的城市運行系統和城市運行管理進行建設、架構和聯通，形成 “城市大腦” ，并對城市運行過程中產生的大量數據進行采集、匯聚、分析、研判和應用，以實現 “一屏觀天下，一網管全城” 現代城市運行的目標［36］。 目前，許多城市都在積極推進城市運行 “一網統管” 平臺建設，例如南京市出臺《南京市城市運行 “一網統管” 工作三年行動計劃（2021-2023 年）》，按照 “實戰管用” 的要求，加強數字基礎設施和城市運行功能中心建設，打造重點應用場景， 推動城市運行流程再造和管理創新，加快實現 “一網整合數據、一屏能觀全局、一體應急聯動、一線解決問題” ，以進一步提升城市治理現代化水平［37］。 城市運行一網統管在新冠疫情防控中發揮了重要作用。一方面，基于城市感知神經元系統， 基層網格化系統， 收集大量疫情數據， 為城市疫情防控風險研判和應急決策提供了數據支撐， 驅動政府應急決策從經驗判斷走向數據分析，使政府決策更有依據、更加科學。 另一方面，城市運行一網統管，以管用為主，強調治理主體協同聯動。 通過系統集成和插件開發貫通各類專網系統， 建設城市運行綜合管理和應急處置系統，并整合接入多個政府部門的基礎數據，實現疫情數據的共享流動，解決了碎片化治理問題，助力實現城市應對新冠疫情的聯防聯控工作。 實踐證明，城市運行一網統管有效增強了城市的敏捷性，提高了城市的整體行動能力， 是防控新冠疫情的有效手段。

四、數字技術增強城市治理韌性的表現作用

政府、市場、社會和公民是城市治理的主要主體，數字技術賦能這些城市治理主體，使得城市治理主體在應對突發事件時能夠快速動員和響應處理， 而這一應急響應主要表現在應急管理的預防與準備、預警與監測、救援與處置、恢復與重建四個階段。因此，本文的城市治理韌性主要聚焦于城市治理主體的應急管理能力，是指包含政府韌性、市場韌性、社會韌性和公民韌性的復合韌性，城市治理主體的應急管理能力越強， 就意味著城市治理的韌性也就越強。數字治理與韌性治理相耦合，為數字技術進一步增強城市治理韌性提供新的研究思路。

圖1 數字技術增強城市治理韌性的表現作用

（一）數字技術增強政府韌性

所謂政府韌性是政府應對突發公共事件時的一種應急管理能力， 即政府能夠及時解決突發公共事件，保證社會系統損失的最小化。林雪和張海波認為，面臨已知和未知風險的準備力、對清晰和模糊信號的感知力、針對計劃與變化的行動力、推進適應與變革的學習力共同構成政府的韌性能力［38］。 一方面，對于政府內部運作而言，數字技術的應用改變了政府治理碎片化問題， 有效調節條塊關系，提高政府治理的行動能力和整合能力。地方政府存在條塊協作障礙和部門信息壁壘， 在應對突發公共事件時， 政府自身缺乏有效的協同能力，治理效能難以實現。 而數字技術的應用，推動了數字政府的建設， 打破了政府部門之間的數字隔閡，并且推動政府應急管理流程再造，有效實現政府應對突發公共事件時統一信息、統一決策、統一行動。 另一方面，對于政府與市場、社會和公民的互動而言， 數字技術亦能夠推動政府提供便捷的政務服務、公布權威的政府數據、實現有效的政府動員。 通過互聯網+政務服務，實現政務服務網上辦，大大節約公民和企業的辦事成本，提高政府辦事效率， 在應對突發公共事件時成為群眾辦理事務的優選方式。政府通過信息公開、數據開放等形式，能夠有效抵御網絡謠言，保障社會穩定。 此外，地方政府以政務短視頻為主的宣傳方式，通過號召、宣傳與動員，可以有效整合社會力量，團結各類治理主體共同應對危機挑戰。 數字技術賦能政府， 為政府對內對外都提供了新的應對突發公共事件的途徑，從而有利于增強政府的韌性。

（二）數字技術增強市場韌性

市場韌性是市場主體在面對突發公共事件時，能夠按照政府應急管理要求行動，最大化降低自身損失，以保持市場活力的能力，更多地表現為經濟韌性。 為了消除突發公共事件對社會造成的影響，政府需要利用行政管制、行政命令等手段要求社會企業做出必要的行為， 此時企業應配合政府的應急管理安排。 以新型冠狀病毒肺炎疫情防控為例，為了控制病毒感染人數，必須減少人員的密集和流動， 因此需要對疫情發生地進行管控和隔離，此時當地的企業也必須停工停產，等待疫情得到控制和管控的解除。在這一情況下，數字技術的應用為市場主體抵御疫情影響提供了新思路。首先，對于企業而言，大數據、云計算、人工智能等新興技術推動了其生產的數字化與智能化， 促進企業設備上云、業務上云，進一步實現了產業數字化升級。 對于企業員工而言，遠程會議、遠程辦公成為疫情隔離期間的新工作模式。 有學者指出，在我國疫情防控期間， 超過1800 萬家企業采用了線上辦公模式，且超過3 億人使用遠程辦公軟件［39］。 此外，大數據、人工智能、互聯網與實體經濟深入融合， 同樣加快了消費端的數字化和智能化， 共享經濟、 直播經濟等新的消費模式快速成長。比如，消費者可以通過網上購物即可購買生活所需的用品，亦可以通過在線醫療、在線教育滿足就醫、 上學的需求， 從而保障消費市場的穩定運行。 可見， 數字技術推動了產業的數字化和消費的數字化，促進了數字經濟的發展。數字經濟是市場經濟的一種模式， 在疫情防控期間展現出較強的靈活性、便捷性，極大滿足了市場經濟在面臨緊急情況的特殊要求， 為經濟運行的生產端和消費端都提供了新途徑， 從而進一步維護經濟運行穩定，增強了市場韌性。

（三）數字技術增強社會韌性

社會韌性是社會主體在面臨突發公共事件時能夠根據政府治理需要，協同政府應急管理行為，推動整個社會共同抵御風險危機并迅速從應急態恢復至常態的一種能力。 社區是社會公眾生活的最基本單元，也是危機發生的第一場所，是應急管理的前沿陣地［40］。 因此，在突發公共事件發生時，社區需要具備精準識別能力、 組織動員能力和協同配合能力， 而這些能力更多地是對基層群眾自治組織的要求。 基層群眾自治組織具備自治性和行政性雙重屬性， 在一定程度上反映了社區的治理能力。 數字技術的應用無疑也會增強基層群眾自治的應急能力，提高社會治理的韌性。 一方面，手機微信等現代化社交軟件， 便捷了基層自治組織的溝通聯絡，同時無紙化的信息登記，提高了基層工作人員的工作效率， 并且進一步實現了基層數據更新的實時化與精準化。另一方面，國內智慧社區的建設，有助于實現災害風險管理的智慧化，社區云平臺建設也可以用于居民風險教育和災害預報， 在社會進入緊急狀態時加快社區的應急響應［41］。 此外，社會組織在應對突發公共事件的作用也日益重要。 數字技術的應用同樣為社會組織應對突發公共事件增添動能。一方面，社會組織可以利用 “互聯網+” 及時發布社會援助的需求信息、募集款物，使 “指尖公益” 成為公眾參與慈善的一個新型渠道［42］。 另一方面，社會組織通過將社會捐贈物資和開支信息及時公布， 實現捐贈資產公開透明，能夠更好地接受群眾監督，增強其社會公信力，贏得社會公眾的信任和支持。 顯然，數字技術的應用促進了基層群眾自治組織和社會組織協同政府治理的要求， 在應急管理中發揮了重要的作用，這在一定程度上增強了社會韌性。

（四）數字技術增強公民韌性

公民韌性是指社會公民在面對危機和突發公共事件時，能夠有效聽從政府和社區安排，發揮個體作用， 消除危機對自身帶來的焦慮情緒和恐慌心理的一種能力，更多地表現在公民的心理韌性。當人類面臨重大危機時， 經常會由于缺乏真實的信息，不能科學地認識問題的根源，而引發心理恐慌和行為失控，從而使整個社會秩序陷入混亂。例如，2011 年日本核泄漏事故造成國內居民恐慌，引發多地發生搶鹽風波事件。這表明，人群在面臨危機時很容易受到虛假信息、謠言的誤導，從而產生失序行為。 因此，對于公民個體而言，其在突發公共事件發生時， 應該具備較強的識別和鑒定信息的能力，保持理性行為，遵守社會秩序，服從政府安排，這是一種韌性的體現。 此外，公民在面對危機時能夠消除負面情緒，避免產生心理恐慌，保持樂觀心態，也是其個體韌性的主要表現。在國內新冠疫情防控期間， 我國公民通過網絡主動進行自我調節，自我防護意識得到極大增強，社會秩序得到正常維持。一方面，公民通過關注中國政府網微信公眾號和國務院客戶端等方式， 可以實時關注國內疫情相關信息，如疫情風險信息查詢、核酸檢測證明、疫情防控知識和各地方控政策等等，有力應對網上謠言和不良輿論。另一方面，在國內疫情最嚴重的時刻， 正值2020 年農歷春節期間，傳統文化中團圓過年與疫情防控的隔離和減少外出流動的要求產生矛盾。 因此，線上拜年、在線問候成為我國公民疫情期間的主流行為。 同時， 在線觀看電影、刷短視頻、拍短視頻等活動也為公民提供了生活樂趣， 緩解了疫情防控的緊張氛圍和恐慌心理。因此，數字技術改變了公民的傳統行為習慣， 使個體在危機發生時能夠快速適應和恢復過來，增強了公民韌性。

五、結語

國內新冠疫情防控是我國應急管理的一次大考，在這次大考中我國充分運用數字技術，發揮技術治理效能，推動實現國內疫情防控的有效治理。可見， 數字技術在疫情防控中的廣泛應用是提高城市應急管理能力的一大工具， 更是增強城市治理韌性的有效途徑。現實中，數字技術正是通過增強政府韌性、市場韌性、社會韌性和公民韌性，從而實現增強城市治理的韌性。總之，將數字技術與韌性治理相結合為韌性城市建設提供了新的思路，也為國家應急管理能力建設提供了新理念。未來，在韌性城市建設過程中，數字技術的應用將更加廣泛，發揮的作用也將會更加突出。