珠三角樣本

簡宏妮

深圳坪山城投智園效果圖

2022年6月，以高荷載、高樓層、高顏值“三高”為標簽的東莞市“工業上樓”項目——光達制造·寮步智慧谷園正式開園。園內，生產線在大樓中有序運轉，樓頂就是美麗的花園。

珠三角地區分布著廣州、深圳、東莞、佛山等多個制造業強市，是我國工業用地最緊張的地區之一。為解決產業擴張升級和土地高效利用問題，由市場自發和政府引導，珠江入海口兩岸的制造業城市率先開啟了將平鋪廠房變身“垂直工廠”的探索。在借鑒發達國家工業大廈模式的基礎上，這些城市根據土地區位、產業基礎、制造工藝等要求不斷創新，逐漸形成了因地制宜的“工業上樓”發展模式。

40多年前的珠江三角洲地區，阡陌連綿。在改革開放的號角下，珠三角地區迅速孕育出強大的鄉鎮企業經濟，衍生出眾多的勞動密集型企業，成為中國經濟最具活力的沃土之一。同時，亦使其土地開發強度遠超警戒線。2017年，深圳、東莞、佛山的土地開發強度都已超過國際公認的30%警戒線：深圳逼近50%、東莞達48.5%、佛山為35%左右，而作為佛山制造業引擎的順德區已高達50%。

“可以說，‘工業上樓’是在‘三舊’改造基礎上，開辟的一種‘工改工’全新思路和模式。”中山大學教授林江告訴《瞭望東方周刊》。

住房和城鄉建設部近日發布的《2021年城市建設統計年鑒》顯示，在我國人口密度前十的城市里，廣東占了6席。地級市東莞的人口密度居全國第二，達到4259人/平方公里。人地矛盾突出、土地開發強度高企是珠三角城市普遍的用地特征。

近些年，隨著城鎮化進一步發展，珠三角地區的工業用地不斷受到基礎設施和房地產用地的擠壓，很多工業用地變成了商業用地。用地難、用地貴，讓珠三角制造業面臨巨大壓力。增量工業用地一畝難求；另一方面，存量工業用地低效使用更加劇了用地困境。

據《南方日報》2021年8月的報道，東莞全市約423平方公里的工業用地零散分布于超過2萬個地塊，面積小于5公頃的地塊占比超90%。其中，70%的村級工業園在300畝以下，60%的鎮拿不出500畝以上的土地承載新增產業項目。

東莞并非孤例。廣東省自然資源廳等部門印發的《廣東省村鎮工業集聚區升級改造攻堅戰三年行動方案（2021-2023年）》提到一組數據，凸顯珠三角工業用地改造的迫切性：珠三角村鎮工業集聚區用地面積約150萬畝，占工業用地總面積478萬畝的31%；但2019年珠三角集聚區的工業增加值約617億元，僅占地區工業增加值2%。

“產業發展對土地、空間充滿渴求，但珠三角地區的土地面積開發強度已逼近極限。提高存量工業用地利用效率是緩解珠三角城市群工業用地供需矛盾、推動產業高質量發展的主要途徑之一。” 中山大學嶺南學院教授林江說，“基于此，珠三角各城市掀起工業用地改革。”

“制造業是廣東實體經濟的立身之本，為了破解工業用地之困，廣東搞了兩個大動作：一是為工業土地總量劃定底線，這是工業用地重新分配、升級改造的起點；二是持續推動舊城鎮、舊廠房、舊村莊改造（以下簡稱“三舊”改造）。”林江說。

2016年到2021年，珠三角多個城市接連出臺工業用地保護政策。廣州市劃定工業產業區塊規模621平方公里，要求其中工業用地占區塊面積的55%以上，保障不少于345平方公里工業用地。深圳市提出確保中長期內全市工業用地總規模不低于270平方公里，占城市建設用地比重不低于30%。佛山市按照“保大保優、集中連片、分類分級、提高效益”原則，確定了352處產業發展保護區共約350平方公里，并劃定“城市棕線”進行保護。東莞市劃定工業保護線規模420平方公里，占建設用地規模的34.7%，線內嚴禁改為居住用途。惠州市明確，到2035年末，惠城、仲愷等4個區工業用地控制線總量為216.65平方公里，占城市建設用地的比例約33.31%。

“保護工業用地就是為了保護制造業，地方政府已認識到，工業用地能給產業、稅收、就業等多方面帶來持續收益。”中山大學粵港澳發展研究院港澳經濟研究中心主任袁持平說。

“而‘三舊’改造，是國家城鎮存量低效建設用地再開發政策在廣東的本土化，目的是促進節約集約用地，并鼓勵各城市積極創新探索。事實上，珠三角地區‘三舊’改造并非一帆風順，遭遇的阻力不小。”林江說。

在工業化帶動城鎮化發展已到一定程度的珠三角地區，改造存量土地以滿足工業需求，這一條路能否走通的關鍵，在于能否克服“工改商”“工改居”等對存量工業用地的考驗。

以深圳寶安區為例：“十二五”期間，該區工業區改造項目共76個，總面積475萬平方米。其中“工改工”項目僅占其中的35.5%，而改造后真正用于工業生產的僅有一個，占地不到4萬平方米。

“十三五”期間，深圳出臺政策鼓勵“工改工”。但由于彼時政策規定辦公用房的容積率比生產廠房高，在投資回報上遠高于生產廠房，更多的開發商還是選擇把工業用地開發為寫字樓。

“工改居”更是普遍現象。業內人士指出：“在‘三舊’改造過程中，把舊廠區、舊村莊等改建成住宅樓后進行銷售的模式極為成熟，各方利益點也非常清楚。但如果把工業用地都用在這上面，產業空心化就不可避免。保護工業用地，難點就在于跟房地產開發搶空間、搶時間。”

未來幾年，珠三角“工業上樓”項目數量仍會繼續增加，在這樣的背景下，如何適應行業發展變化，精準滿足企業個性化需求，將成為園區運營招商需要直面的問題。

總體來看，珠三角地區“三舊”改造中存在土地權屬復雜、改造體量大、用地政策突破難、改造意愿難統一、利益難平衡等難題。

東莞市寮步鎮橫坑社區萬榮工業區的改造就曾因上述難題而受阻。建成于1994年的萬榮工業區由村集體出資建設，包括17棟廠房和11棟宿舍，占地173畝。隨著時間推移，園區廠房和配套設施已無法適應先進制造業生產的需求。“現在的企業大多采用自動化生產，3米層高的舊廠房不夠放置機器；園區最初為玩具、鞋業等勞動密集型產業配套的宿舍也出現了大量閑置。”東莞市寮步鎮橫坑社區黨委書記鐘兆華說。2017年，萬榮工業區提出舊改計劃，但項目進展一直遲緩。

2019年，《東莞市人民政府關于拓展優化城市發展空間加快推動高質量發展的若干意見》發布，推出“拓空間40條”及一系列配套政策。由萬榮工業區改造的萬榮工業智造中心被選為東莞第一批“拓空間”試點項目，“工業上樓”進入了工改“快車道”。2021年10月獲批完成供地手續，11月拿到用地規劃許可證，12月拿到不動產權證。改造后，萬榮工業智造中心的年產值預計將達到20億元，廠房租金收入至少提高6倍。

東莞寮步松湖智谷產業園

“可以說，‘工業上樓’是在‘三舊’改造基礎上，開辟的一種‘工改工’全新思路和模式。”林江告訴《瞭望東方周刊》。

從“三舊”改造到“工業上樓”，意愿難統一、利益難平衡等難題如何解決？林江認為，與方向多元的“三舊”改造相比，“工業上樓”目標更明確，與城市規劃的連接更緊密，在政策扶持下，原先手續不齊全的廠房和土地能夠補辦土地證和房產證，提高土地及其附著物價值的預期明顯，這樣的改造各方都樂見其成。

“觀察珠三角城市推進‘工業上樓’，東莞是一個理想的對象。”林江說，“過去三年，東莞拓展產業空間已步入深水區。”

改革開放以來，東莞以不到全國萬分之三的土地，創造了超過全國百分之一的工業總產值，被列為全國改革開放18個典型地區之一。東莞以制造產業立市，全市擁有34個工業門類，制造業體系涉及30多個行業和6萬多種產品，10多種IT產品占據國際市場10%至40%的市場份額，本地產業配套率高達90%。進入新的發展階段，面對產業空間不足這一影響城市營商環境、制約產業發展的“卡脖子”問題，東莞又成為實踐“工業上樓”的先行者。

位于松山湖功能區的松湖智谷產業園是東莞“工業上樓”示范項目，項目一期于2019年建成投入使用。行走在園區，可以看到一棟棟70多米高的工業大廈、100來米高的產業大廈，還有一棟150米的超高層辦公配套。工業大廈層高從6米到8米不等，樓板荷載高達0.75噸至1噸/平方米，5噸以下的工業設備直接坐電梯上樓，9噸左右的可通過吊裝平臺輕松送至樓層。園區還配套有智能食堂、電影院、拎包入住的公寓等，已經成為一座“生產、生活、生態”融合的現代產業新城。

林江說，松湖智谷的實踐，顯示了“工業上樓”前后的三大轉變。首先，效益向高產出轉變。升級前，原地塊的年產值是2000萬元，年稅收200萬元，如今年產值達200億元，年稅收近15億元。其次，產業向高端化轉變。相對于原有的“三來一補”“來料加工”企業，如今項目集聚了高端電子信息、智能裝備制造、大數據、新材料等先進制造企業。三是人口向高素質轉變，園區吸引了高學歷白領、技術工人、研發設計人員前來工作生活。

企業需要更多更好的發展空間，政府大力支持土地集約利用、向上增效。雙重動力加持之下，“工業上樓”項目在珠三角受到青睞。一批按照“低成本、高標準、規模化、配套全、運營優”標準建設的產業新空間相繼涌現，為重大項目和產業發展提供載體支撐。

2021年2月，珠海高新區首個“工業上樓”概念產業園港灣6號·金鴻工業園二期正式啟動，并實現了當年開工、當年招商、當年投產。2022年7月底，珠海高新區重點項目大灣區醫療器械生物醫藥產業園開工建設，項目聚焦醫療器械、生物醫藥產業，將打造集檢測、試驗、研發、生產功能于一體的60萬平方米“超級工廠”。按照計劃，珠海將按照一年100億元、5年不少于500億元的投入標準，實施產業園區配套翻番計劃。

2022年2月，廣州黃埔重大項目京廣協同創新中心項目完成主體建筑施工，該項目涵蓋工業生產、創新辦公、住宿展覽等功能，將建成以人工智能、智能裝備為主要產業的“工業上樓”式高標準工業廠房。

2021年5月25日，中新廣州知識城“中國納米谷”一期工程納米智能技術科技園主入口處的“科技是國之利器”標語（劉大偉/ 攝）

按照深圳市政府要求，深圳下轄各區都需要確立1-2個“工業上樓”試點項目，推進土地節約集約利用，為先進制造業提供優質產業空間。

眼下，“工業上樓”已成為珠三角地區“工改”的主要模式之一。業內專家認為，定制化的大樓廠房增加了企業的用戶黏性，從長遠來看，也就增加了地區產業的穩定性。

根據《廣東省制造業高質量發展“十四五”規劃》，廣東省計劃將珠三角高端制造業核心區打造成為“世界領先的先進制造業發展基地”。一棟又一棟拔地而起的“垂直工廠”，正在成為珠三角先進制造業發展道路上的高亮路標。

隨著越來越多“工業上樓”項目的涌現，產業空間成倍增加，對企業用戶的競爭也變得更加激烈。

在東莞，多個行業龍頭企業入局“工業上樓”項目。信鴻集團以“工業上樓引領者”為定位，近年來不斷擴大版圖，目前已開發有松湖智谷、灣區智谷、常平智谷等五大標桿園區。光達制造在洪梅、寮步、大朗等鎮街，天安數碼城集團在鳳崗和中堂等地，都分別布局了“工業上樓”產業園。

從珠三角地區的房地產交易市場數據也可以觀察到“工業上樓”項目的火熱。

仲量聯行數據顯示，2021年深圳工業物業投資增長迅速，“工業上樓”趨勢明顯。戴德梁行數據顯示，2022年一季度，高端制造業成交面積已占廣州全部甲級寫字樓成交面積的15.8%。

新增供應量上升，也造成一些“工業上樓”廠房空置率出現上升。業內人士表示，不同企業對于“工業上樓”的需求具有明顯的行業特征，產業空間的布局必須與企業的需求痛點結合，高效整合樓層高度、樓層承重、電梯承重、生產工藝、噪音震動及價格成本、服務配套等因素，才能吸引來優質企業。

上下游產業鏈的培育對“工業上樓”的成功也十分重要，而這考驗的是運營平臺服務的精準度。“在園區產業鏈服務上做得更細致，在上下游配套上下功夫，就能讓企業在園區做到零庫存。” 信鴻集團董事長盧煜光說。

未來幾年，珠三角“工業上樓”項目數量仍會繼續增加，在這樣的背景下，如何適應行業發展變化，精準滿足企業個性化需求，將成為園區運營招商需要直面的問題。

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“‘工業上樓’可以被視為檢驗城市制造業素質和層級的試金石——如果這個城市新產業、新業態活躍涌現，土地資源又極為稀缺，那么‘工業上樓’是一味靈丹妙藥。”中國產業地產行業智庫火花S-park創始人、執行董事宋振慶說。但他并不贊成“一擁而上”，“各地有條件的城市，政府應當根據自身的產業特色、產業結構、承受能力和發展趨勢，量力而行、因地制宜、按需推動”。

根據珠三角的實踐，宋振慶提出“工業上樓”在規劃階段需重視“新三規合一”，“產業規劃、建筑設計規劃、投融資規劃先行，引領后續的開發建設、招商和運營管理，在產業轉型升級、產業空間優化、多維服務運營和產城良性融合方面求得最佳平衡”。

此外，在產權分割上政策適度地松綁，這將緩解開發建設方的成本壓力；出臺相關的配套扶持政策，培養用戶習慣，將能夠提高“企業上樓”的意愿度；設立專項資金扶持政策，可以減輕企業在租金和試錯成本上的顧慮。“總之，‘工業上樓’是一項非常專業而系統化的工程，絕不是簡單的廠房堆疊。”宋振慶說。工業要“上樓”，各項服務就要先“下樓”。